信用承諾制建設存在的問題與對策建議

朱磊

摘要：在我國積極探索推進信用監管體系構建，強化事中事后監管的過程中，信用承諾作為一種重要手段被引入和提出。從信用承諾制度建設的背景、發展現狀等四個方面分析了存在的主要問題，并給出對策建議，以期信用承諾制度能夠充分發揮正面作用，助推我國信用監管體系構建，社會治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：信用監管;信用承諾;信用

中圖分類號：D035? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）07-0056-03

On the problems and Countermeasures in the construction of credit commitment system of the construction of the government's credit supervision system

Zhu Lei

（Zhejiang credit center， Hangzhou 310000）

Abstract： In the process of actively exploring and promoting the construction of credit supervision system and strengthening the supervision in process and afterwards， credit commitment is introduced and proposed as an important means.This paper introduces the background and development status of the construction of credit commitment system， analyzes the main problems from four aspects， and gives countermeasures and suggestions， in order to give full play to the positive role of credit commitment system， promote the construction of credit supervision system in China， and modernize the social governance system and governance capacity.

Key words： credit supervision;credit commitment; credit

一、信用承諾制建設背景

自國家推進“放管服”改革以來，2013-2017年期間，先后取消和下放國務院部門行政審批事項的比例達44%，清理規范國務院行政審批中介服務事項達74%，工商登記前置審批事項壓減87%。在“放”和“服”上，取得了巨大進展。但是，“放”并不等于放任自由，還要有相應的“管”。目前，國家正在探索推進“雙隨機、一公開”和信用監管兩種監管方式。

在構建信用監管體系時，信用承諾制度被提了出來。2014年6月，國務院印發的《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政許可申請人信用承諾制度，并開展申請人信用審查”。2019年7月，《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》提出，建立健全信用承諾制度。在辦理適用信用承諾制的行政許可事項時，申請人承諾符合審批條件并提交有關材料的，應予即時辦理，信用狀況較好的，加快辦理進度。書面承諾履約情況記入信用記錄，作為事中、事后監管的重要依據。同時，鼓勵市場主體主動向社會作出信用承諾。支持行業協會商會建立健全行業內信用承諾制度，加強行業自律。

在地方上，浙江省、湖北省、天津市、陜西省等地已出臺信用承諾制建設相關制度文件，并作了積極探索嘗試。如2017年10月印發的《陜西省市場主體信用承諾工作指引》明確，各級行政機關應當在管理和服務活動中，或依法實施“容缺受理”“減證便民”等便利服務措施時，推行市場主體信用承諾制度;2018年8月，浙江省發展改革委批復同意諸暨市開展企業投資項目承諾制改革全流程信用監管試點，通過承諾制，實現企業投資項目篩評期、開工前、建設期、竣工驗收期、投產運營期五個時間節點的全流程信用監管，強化政府和投資者的契約意識和誠信意識，創造投資最優環境;2018年9月印發的《湖北省信用辦關于全面建立信用承諾制度的通知》明確，全面建立信用承諾機制，進一步簡化市場主體在申請市場準入時的手續，強化市場主體的責任意識，促進市場主體依法誠信經營，創新監管方式，依托信息公示，加強事中事后監管;同時間，印發的《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》明確，推行承諾審批，要求市、區、街道（鄉鎮）實施的各類事項均可采取申請材料容缺和具備條件承諾的方式辦理。

二、信用承諾制建設現狀

（一）信用承諾領域

目前，信用承諾應用主要集中在行政審批、信用修復、市場交易三個領域。1.行政審批領域信用承諾主要是指，市場主體在辦理相關行政審批事項時，根據國家行政機關的要求，就自身的信用狀況，材料的真實性、準確性和完整性，及違約責任等作出信用承諾，從而享受容缺受理、提前辦理等便利服務;2.信用修復領域信用承諾主要是指，按照“信用中國”網站行政處罰信息信用修復指南規定，涉及一般失信行為的行政處罰信息和涉及嚴重失信行為的行政處罰信息的信用修復，市場主體作出信用修復承諾書，作為信用修復的申請材料之一;3.市場交易領域信用承諾主要是指，市場主體為提高自身形象獲得顧客或合作對象信任，就自身產品的質量或者售后服務作出承諾，向社會公開，并接受社會各界監督。

（二）信用承諾模式

主要有三種應用模式：一是“容缺受理”類，市場主體在辦理登記備案、行政審批等事項時，在不能全部提交申請材料的情況下，承諾在一定期限內補齊符合法定條件的全部的申請材料，行政機關當場或在承諾審批時限內受理并作出行政審批決定;二是“自我證明”類，市場主體在按照法定程序和條件辦理行政事項時，信用承諾是其中的申請材料之一，市場主體必須按照相關部門規定的格式和要求，填寫信用承諾書，自我證明信用狀況，并向社會公開，接受社會監督;三是“證明材料替代類”，市場主體在辦理企業住所（經營場所）等注冊登記事項時，只需作出信用承諾，不再提交權屬證明、租賃協議等各類證明材料，行政機關給予登記辦理。

（三）信用承諾內容

信用承諾內容大致可以分為四方面：第一，遵紀守法和履約。承諾嚴格遵守相關法律法規規章，職業道德或者行業規范，嚴格履行合同、協議等約定的義務，不會做出違法失信行為;第二，信用狀況。承諾本單位（個人）到目前為止無違法違規、較重或嚴重失信記錄;第三，申請材料或產品質量。市場主體承諾所填報的申請材料真實、準確和完整，無偽造、編造、隱瞞等虛假行為，產品質量或服務達到相關國家或者行業標準;第四，違約后果。承諾自愿接受行業主管部門監管、整改，在政府部門門戶網站上公示并接受社會各界監督，接受信用聯合懲戒等等。

（四）信用承諾結果應用

信用承諾履行與否將記入市場主體的信用記錄，作為政府部門事中事后監管的參考，主要包括作為是否可以繼續享受“綠色通道”和“容缺受理”等辦事便利措施的參考，作為實施行業信用分類監管的重要參考，作為扶持政策延續或中止的重要依據，作為表彰獎勵、評先評優、資質評定的參考依據等。

三、存在的主要問題

（一）法律效力問題

在《合同法》中，承諾是訂立合同的一種方式?！逗贤ā返诙粭l規定，承諾是受要約人同意要約的意思表示。但信用承諾并不完全等同于《合同法》中的承諾，它不是市場主體之間的要約與受要約，而更多的是市場主體在辦理行政事項時向國家行政機關作出的一種道德層面上的承諾。從目前實施情況看，信用承諾的內容，特別是違約責任是不能超出現有法律法規規章規定的。換句話說，不能通過信用承諾形式，增加新的行政處罰措施，信用承諾書也不能作為影響政府部門實施行政處罰定性和定量的參考依據。

（二）承諾內容的有效性問題

從現有信用承諾內容來看，大部分條款內容均是法律法規規章已經規定的，本身都是各個法人、自然人或其他組織在生產、經營、工作、生活、學習等過程中應該嚴格遵守和做到的，或者是誠信道德層面的普適性要求，如，講職業道德、不缺斤短兩、不夸大宣傳等，這些內容相對來講很籠統，針對性不強。在工作實踐中，往往流于形式。特別是違背信用承諾的后果，多數文件或信用承諾文書沒有，或者只作原則性表述，承擔違背信用承諾的責任和因此導致的后果，但是什么責任和后果卻未具體明確，承諾人不清楚，很多要求作出信用承諾的部門和政府工作人員也不清楚，很難落地。

（三）必要性問題

目前，很多地方正積極推進“放管服”改革，比如浙江省“最多跑一次”、廣東省“粵省事”、江蘇省“不見面審批”等等，取得了積極的成效。通過“減流程、減材料、減環節、減時間”，很多事項實現了一次辦、網上辦、不見面辦，打造了“讓數據跑路、讓部門跑路、讓群眾少跑腿”的新模式?？梢哉f，該減的材料都減了，該壓縮的流程都壓縮了，該合并的事項都合并了，能聯辦的也聯辦了，能網上辦的在家辦的也實施了，在這種背景下，信用承諾最主要的作用，即“容缺受理、優先辦理”綠色通道的效果會大打折扣，其定位需要作一步研究。

（四）記錄與執行問題

信用承諾制從概念到形式，從形式到發揮作用，就必然要記錄與執行。而要記錄與執行，就必然要有一整套的制度和工作機制去保障。但目前，個別地方推出信用承諾后，信用承諾的內容信息由誰記錄、執行情況由誰去檢查核實，違背信用承諾的懲戒措施有哪些、由誰去執行，相關信息記錄在哪里、如何互通等等問題尚未得到解決，信用承諾制的閉環沒有形成，其真正發揮的作用也就會與預期相距甚遠。

（五）威懾力問題

在法律層面，信用承諾不是行政許可、行政確認、行政處罰、行政強制、行政獎勵等任一種行政行為，而是被作為政府轉變職能、強化服務的一種重要舉措，其推行的根本目的是便民。因此，沒有充分的法律條款作為依據的信用承諾，其違背的后果很輕，失諾的成本很低，僅僅只能作為政府部門作出某種行政行為的一個參考因素，其威懾力嚴重不足。而這種威懾力不足，很有可能會被一些不法分子鉆了漏洞，通過虛假承諾擠占更多的行政資源和市場資源，反而讓真正的遵紀守法者受到傷害。

四、對策建議

（一）加強信用承諾制研究，厘清概念邊界

信用承諾制推行的前提應是相信市場主體誠實守信，但目前我國違法失信成本低，失信現象頻發，因此在全國范圍內推行信用承諾制，應慎重和加強調查研究，厘清信用承諾制的概念和邊界，明確可以實施信用承諾制的領域、行為或事項，信用承諾文書的格式和內容。對于涉及國家安全、公共安全、生態安全、金融安全、文化安全、安全生產、公共利益和直接關系人身健康、生命財產等特殊重要的行政事項，則不宜推行信用承諾制。

（二）組織開展信用承諾制試點，以點帶面推開

東部沿海地區經濟發達，信息化程度高，隨著“放管服”改革的深入推進，便民化程度已經非常高。鑒于此，建議在中西部地區選取若干個有基礎、有條件、有意愿的省份或地區開展信用承諾制試點，全面梳理符合開展信用承諾的行政事項，按照先易后難、先點后面的原則，先從某個部門某個權力事項辦理率先開始，明確試點內容和驗收標準，成功后再逐步擴大到其他行業領域，最終實現應諾盡諾。通過開展信用承諾制試點，讓老百姓辦事辦企少跑路、不跑路，實現信用有價、信用惠民。

（三）加強信用承諾頂層制度設計，形成制度閉環

推動信用承諾制度內容寫進相關行業法律法規，明確信用承諾行為的法律地位，以及失諾的法律責任和后果，為推行信用承諾提供法律依據。建立健全信用承諾制度，涵蓋信用承諾簽署、記錄、核查、獎懲、反饋等各流程各環節，形成制度閉環，實現部門操作有規、銜接順暢，切實防止“有諾不遵，失諾不管”，讓不法分子鉆漏洞，出現“劣幣驅逐良幣”的現象，破壞正常的社會主義市場經濟秩序。

（四）加強信用承諾信息互通，強化聯合獎懲

加強信用承諾信息標準化建設，統一規范采集、交換共享標準。條件成熟后，加快開展政府各類辦事系統改造，增加信用承諾錄入、查詢、核查、記錄、反饋相關功能，建立健全信用承諾信息歸集報送機制，由各省（市、區）信用平臺統一歸集后，依托全國信用信息共享平臺，實現信用承諾信息跨區域、跨行業、跨領域的互聯互通和交換共享。推動信用承諾信息納入各地公共信用信息目錄和信用評價，在行政審批、行政監管、公共資源交易、基礎設施和公共事業特許經營活動、財政資金補助、評優評先等行政管理事項中應用信用承諾信息。通過全國信用聯合獎懲機制，充分發揮信用承諾作用，在便民利民的同時，強化事中事后監管，營造出守諾踐諾的良好社會氛圍。

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[責任編輯：蘭欣卉]

收稿日期： 2020-04-28

作者簡介： 朱 磊（1986- ），男，安徽宿州人，經濟師，碩士，研究方向：社會信用體系建設;區域開發與可持續發展。