特色小鎮PPP項目可持續性評價及實踐研究

茹寅 潘韞 王斌 鄧兆菁 鄭飛鴻

摘要：我國城鎮化建設帶動經濟增長，極大地促進了特色小鎮的發展，加快建設特色小鎮，是打造區域特色產業、助推區域經濟增長、促進城鄉協調發展的重要方式。其中PPP 模式是我國特色小鎮的一種重要融資模式。本文將以桐城文學小鎮為例，對其PPP項目的運作現狀進行可持續評價分析，從可持續性角度為桐城文學小鎮后期PPP項目設計合理實踐方案，基于政府+社會資本+特色小鎮的角度，為進一步優化安徽省特色小鎮PPP模式的應用提供對策建議，促進特色小鎮的可持續發展。

關鍵詞：特色小鎮;PPP;可持續性評價;桐城文學小鎮

中圖分類號：F299.21? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）07-0111-06

特色小鎮是以具有區域特色的要素稟賦或產業布局為基礎的一種綜合型經濟發展模式，有著資金需求量大、建設周期長等特點。加快建設特色小鎮，是打造區域特色產業、助推區域經濟增長、促進城鄉協調發展的重要方式。安徽省擁有燦爛的徽州文化、桐城派文學文化等要素稟賦，是建設省級和國家級特色小鎮的基礎優勢，但是在融資過程中，如何將PPP模式更好應用于特色小鎮仍是一大問題。本文將以桐城文學小鎮為例，通過層次分析法對桐城文學小鎮PPP項目的可持續性進行評價分析;并借鑒其他發展較為成熟的特色小鎮的寶貴經驗，設計出具有參考意義的桐城文學小鎮PPP項目實踐方案;最后基于政府+社會資本+特色小鎮的角度，對如何進一步優化安徽省特色小鎮PPP模式的應用提出相應的對策建議，從而促進特色小鎮的可持續發展。

一、文獻述評

（一）國外研究動態

國外對于特色小鎮的研究可以追溯到1982年，Fritz R G采用定量的方法研究佛蒙特小鎮旅游業開發對當地居民稅收負擔的影響，拉開了特色小鎮研究的序幕。關于特色小鎮的形成與影響，學者Murphy C認為是區域經濟要求轉型升級促成特色小鎮的形成，Mullins P在其文章中論述人口迅速增長、城市吸引旅游者的需求、政府推動、居民生活方式的變化等原因是促成特色小鎮的重要原因。特色小鎮可持續性研究的主要研究方向是生態可持續、就業可持續和資源可持續，也可以應用產業鏈思維思考特色小鎮的發展。

（二）國內研究現狀

我國對于特色小鎮的研究大致從2006年開始，秦光榮（2006）論述了云南在建設旅游小鎮的實踐過程中強調規劃先導、產業支撐、先保護再建設、強化市場作用、以群眾為主、各方支持等六個方面。但直到2016年特色小鎮才廣泛發展起來，并有了政府與企業合作建設的趨勢。

PPP模式是指公私合作，通俗意義上是社會資本與政府合作，在我國主要采取購買服務、特許經營、股權合作三種方式開展，但目前還存在項目吸引力不足、體制不健全等因素制約PPP模式的可持續發展（陳志敏、張明，2015）。

國內學者對PPP模式與特色小鎮建設對接的研究目前仍處于初級階段。對于PPP模式對特色小鎮可行性、必要性的研究，陳磊、陳元心（2017）指出體育小鎮建設中PPP模式較傳統模式，具有解決財政壓力過大的優越性，可以有效發揮市場在各高端要素方面的優勢，實現共贏，同時強調風險控制、考核評價機制的重要性。徐友全、姚輝彬（2017）對于PPP模式應用于特色小鎮的風險評估提出了基于GRA-AHP模型定量分析特色小鎮建設風險的方案，指出未來特色小鎮建設及融資模式應遵循政府主導、市場選擇的模式。在PPP模式與特色小鎮如何在我國國情下有機結合的研究中，李妍、馬麗斌（2018）提出構建綠色金融體系，同時利用金融科技進行創新融資，雙輪推動特色小鎮建設。

（三）研究綜評

通過對國內外特色小鎮、PPP模式及二者綜合應用研究的梳理發現，目前國外對特色小鎮成因及影響、經營模式及可持續發展都有所建樹，而國內對PPP模式與特色小鎮的研究仍處于起步階段。對PPP模式支持特色小鎮發展的理論研究，國內主要從內涵、意義、路徑等方面展開，但目前關于特色小鎮PPP項目的可持續性評價研究較少。因此，本文將以安徽省桐城文學小鎮為例，對其PPP項目的運作現狀進行可持續評價分析，同時為優化特色小鎮PPP模式的應用提出對策建議，以期彌補該領域的研究空白。

二、特色小鎮PPP項目可持續性評價實例分析

（一）特色小鎮PPP項目可持續性評價模型

1.層次分析法簡介

層次分析法，又稱多層次權重解析法，由T.L.Saaty教授與1970年提出。該方法通過將構成一個復雜系統的多個因素分解，按照支配關系對這些因素進行分組，以形成有次序的遞階層次結構。層次分析法的一般步驟是：首先將決策問題分為3層，從上至下分別是目標層、準則層和決策層;然后對每層的指標兩兩比較構建互反判斷矩陣，得到方案對于準則、準則對于目標的重要程度;最后將各層間的權重進行綜合得到相應的綜合權重。

本文采用Saaty教授引入的1-9標度構造判斷矩陣，由專家打分評價，借助MATLAB軟件計算指標的權重。在1-9標度中，標度1表示Ci與Cj同樣重要，標度3表示Ci比Cj稍微重要，標度5表示Ci比Cj明顯重要，標度7表示Ci比Cj強烈重要，標度9表示Ci比Cj極端重要，標度2，4，6，8，10表示Ci比Cj重要程度介于相鄰等級間，標度為1-9的倒數表示Cj比Ci的重要程度。

2.指標體系的選取

作為科學發展觀基本要求之一的可持續發展，是協調了有關經濟、社會、科技、自然的綜合理論與戰略。有關可持續發展的評價指標，多數學者從經濟、社會、環境、資源、管理五個維度出發進行研究。在總結國內外特色小鎮有關文獻及可持續發展研究的基礎上，本文將從經濟可持續、社會可持續、環境可持續三個方面對特色小鎮PPP項目可持續進行評價。

關于具體的指標選取，筆者在張帆《特色小鎮PPP項目可持續評價研究》所建立的指標體系的基礎上，考慮到桐城文學小鎮作為旅游特色小鎮的特殊性，包括：以發掘文化資源產生內生動力;特色文化需與產品掛鉤形成旅游產業鏈;發展重視規劃性;資源需有計劃地利用等，對特色小鎮PPP項目可持續性具體評價指標進行歸納，并構建了層次結構如圖1所示。

3.指標權重確定

一是準則層指標權重。首先綜合文獻及專家建議構建各準則層互反判斷矩陣，然后采用對數最小偏差法，使用geomean函數計算各準則層的排序向量作為各指標權重，矩陣構建及權重計算結果如表1所示。

二是評價層指標權重。PPP項目的運作有其獨特性，可以通過經濟可持續、社會可持續和環境可持續在項目整體可持續的所占比重表示。桐城文學小鎮第一期政府資本投資與社會投資比重為2：8，即PPP模式運作中政府投資在20%，因此考慮當特色小鎮PPP模式中政府部門投資占比20%時評價層各指標的權重情況。由于企業投資比重較大，項目更為看重經濟可持續的能力;又因為考慮到環境稅的征收，相較社會可持續項目更為看重環境可持續能力。因此構造評價層判斷矩陣如表2所示，同樣采用對數最小偏差法計算各評價指標的權重。

4.綜合評價方法

通過調查問卷的形式，收集特色小鎮項目專業人士對該特色小鎮準則層各項指標的評分情況（上限10分）。根據每位專家的打分情況，對各項指標求平均值以得到對各指標的總體評價情況，得到n行的三個列向量Ri，即專家判斷矩陣Ri=R11R21MRn1。

根據所得到的列向量，與所求得的準則層的權重矩陣WA1、WA2、WA3分別相乘得到專家評價矩陣，其中Z=Z1Z2Z3，其中Z1=WA1×R1Z2=WA2×R2Z3=WA3×R3

最后將專家判斷矩陣與按照20%政府投資計算出的評價矩陣W相乘，得到該特色小鎮PPP項目的可持續評價得分。分值按照[0，40]、[41-60]、[61-，80]、[81，100]劃分為差、中、良、優四個等級，為特色小鎮PPP項目可持續實行情況提供評價參考。

（二）桐城文學小鎮PPP項目可持續性評價實例分析

1.可持續性評價模型應用

由于桐城文學小鎮知名度并不高，且第一期PPP項目至今仍未竣工，該特色小鎮PPP項目的知情人士較少，因此筆者取得該特色小鎮的項目負責人的聯系，與之進行了談話訪問與問卷調查，對桐城文學小鎮各指標對評價層的影響程度進行打分評價，統計結果如表3所示。

因此各準則層的專家判斷矩陣矩陣為：

經濟可持續性評價的判斷矩陣R1=81098378

社會可持續性評價的判斷矩陣R2=310610107

環境可持續性評價的判斷矩陣R3=1068682

與已計算出的準則層指標權重矩陣相乘，其中，準則層指標權重矩陣：

WA1=[0.0744，0.1614，0.3332，0.2439，0.0976，

0.0470，0.0424]

WA2=[0.3791，0.2570，0.1578，0.1041，0.0723，

0.0297]

WA3=[0.2918，0.3873，0.0308，0.0614，0.0592，

0.1696]

得到專家評價矩陣Z=8.12026.62606.6694，即桐城文學小鎮第一期PPP項目經濟可持續8.1202，為“優”，社會可持續6.6260，為“良”，環境可持續6.6694，為“良”。將專家評價矩陣與20%政府投資的評價矩陣相乘，得到最終的桐城文學小鎮PPP項目的可持續評價得分7.4519，為“良”。

2.項目可持續性評價

根據以上分析可發現，桐城文學小鎮第一期的PPP項目實現了整體的可持續性良好發展，尤其是在經濟可持續性方面，該項目能結合產業特色帶動當地生產力的進步，實現產業結構的優化，促進基礎設施的不斷完善，吸引企業入駐。然而該項目在社會可持續和環境可持續方面的表現一般。經與項目負責人談話了解到，小鎮目前還沒有醫療及養老設施，項目在后期的設計和運作方面應著重強調對小鎮基礎設施的建設與完善，強調提升居民總體生活質量。此外，由于小鎮目前在進行老城區的建筑改造與河區治理，城區改建過程中還應注重生態環保，實現環境的可持續發展。

桐城文學小鎮第一期項目由于與政府合作的另一家公司倒閉，后由北京匯鑫賽富投資控股有限公司接手，因此采取政府投資20%的PPP模式，其中政府主要負責基礎設施建設。盡管桐城文學小鎮第一期的PPP項目運作總體良好，且能較好實現可持續發展，但由于社會可持續沒有得到充分實現，基礎設施、養老體系等完備度仍較低，且還需繼續加大資金力度投入六尺巷歷史片區的改造，私人企業難以獨立完成，因此在后期規劃建設過程中，仍有必要繼續采取PPP模式進行項目運作，下文將對后期PPP項目的實踐方案展開討論。

三、特色小鎮PPP項目的實踐方案設計

（一）特色小鎮案例分析及經驗借鑒

1.特色小鎮案例分析

鑒于泗河源頭幸福健康特色小鎮與桐城文學小鎮都是以當地特色歷史文化為依托，建設兼具綠色生態、社區服務的特色小鎮，相似度較高，故選取泗河源頭幸福健康特色小鎮作為特色小鎮典型案例，與桐城文學小鎮進行區域要素對比。

相同點：一是區域內文化氛圍濃厚，有著豐富的歷史文化積淀。泗水的儒家文化、桐城的“桐城派”文化都具有相當的知名度，區域內文化氛圍濃厚，且均有一定的依托歷史文化宣傳的基礎。二是區域內生態環境良好，適宜建設生態宜居特色小鎮，但都缺少對旅游業的系統整合。泗水和桐城都擁有著大量景區，區域內生態環境較好，具有建設生態宜居特色小鎮的要素稟賦，但兩地對于旅游業的整合和建設并無完善，沒有充分發掘旅游業的潛力。三是地方經濟發展較好，財政對旅游業支持力度大。相較于以亳州建設中醫藥小鎮為例的部分本身經濟發展水平較差的地區，濟寧和桐城具有一定經濟發展基礎，人才儲備充足，更適于建設可持續性良好的特色小鎮。

不同點：一是桐城在打造專屬文化旅游品牌上更具有優勢。桐城市被譽為“中國文都”，擁有源遠流長的“桐城派文化”，主推桐城六尺巷禮讓、廉政文化及古文化遺址，更利于桐城文化的宣傳與發展。二是桐城基礎旅游資源更加豐富，建設特色小鎮后的多元化、持續性發展潛力更高。相較于濟寧，桐城擁有更豐富的旅游景點，具有多元化發展的潛力，小鎮發展更具可持續性。三是相關公共基礎設施完善程度不同。桐城文學小鎮于2019年3月5日入選安徽省第二批省級特色小鎮名單，目前第一批項目仍未完工，因此其基礎設施、養老體系等完備度遠低于泗河源頭幸福健康特色小鎮，環境和社會可持續性仍有待提高。

2.經驗總結

泗河源頭幸福健康特色小鎮采取PPP模式，優先完善了社區服務基礎設施并對生態環境進行綜合治理，進而導入產業，強化特色小鎮幸福健康的特質，形成系統、規范、清晰的建設路線，從而塑造了兼備儒家文化特色、生態健康的環境、社區服務完備且專業的多元化的幸福健康特色小鎮的特質，推動了泗水縣及周邊地區的經濟發展。

因此，根據二者的區域要素對比，為提高桐城文學小鎮后期項目的經濟、社會和環境可持續性，桐城市可以依托于豐厚的文化積淀，借鑒泗河源頭幸福健康特色小鎮的“PPP+產業導入”雙模式，來建設公共服務、生態環境等所需基礎設施，從而打造出包括文化旅游服務業、IP產業、度假休閑業等產業鏈的具有生態、健康、宜居等特色的示范小鎮。

（二）桐城文學小鎮PPP項目實踐方案——從可持續性角度分析

根據上述研究，桐城文學小鎮第一期PPP項目的可持續性良好，2020年預計可順利完成第一批六尺巷歷史片區的改造，逐步投入第一期PPP項目的運營。小鎮后期的基礎設施、產業鏈搭建等環節，仍要繼續加大資金投入力度，考慮到私人企業難以獨立完成，因此第二、三期規劃中的部分項目仍有必要繼續采取PPP模式。接下來本文將適當借鑒上述特色小鎮PPP項目的案例經驗，從可持續性角度對桐城文學小鎮后期PPP項目進行合理的方案設計，以期為桐城文學小鎮后期實現PPP模式的規模應用提供參考。

1.經濟可持續

根據第三部分指標權重的分析可知，政企投資比例2：8的融資結構完善和促進了桐城文學小鎮的產業結構及效益，給經濟可持續帶來了極大貢獻。項目建設周期為3-5年，分三期（2019-2022年，2020-2022年，2021-2024年）工程進行，總投資規模約五十億元，為使得新的項目實踐方案能繼續實現經濟可持續，對各期的融資結構設計如下。

一期工程總投資約六億元，采用PPP模式運作，由桐城市人民政府授權桐城市文化旅游投資發展有限公司與南昌城投集團按2：8出資，包含工程費用4.48 億（建安費用+設備及工器具購置費）、其他費用1億元、預備費1 129萬元、建設期利息4，074.36萬元。規劃用地面積5.2公頃，其中張府2.8公頃，吳府2.4公頃;總建筑面積20，947.52平方米，其中張府片區10，599.71平方米，吳府片區10，221.93平方米，拆遷建筑面積32 145平方米。二期工程總投資預計為十八億元，三期工程總投資預計為二十六億元。考慮到后期項目對三街一巷、展示性場館以及公園等公共服務和基礎設施的建設維護投入加大，因此政府投資可適當從20%增加至30%，由北京匯鑫賽富投資控股有限公司投資70%。從前文對經濟可持續指標的分析可以看到，桐城文學小鎮在特色生產力方面的得分最高，而特色生產力對經濟可持續的貢獻排名第三，表明小鎮的資本投入仍需以產業導入為基礎，以加大當地特色生產力的發展。因此，在后期PPP項目的實踐方案中，采取PPP 模式和產業導入模式相結合的方式，即以桐城文化產業為基礎產業，引入旅游地產、健康產業以及智慧城市等特色產業，采取“使用者付費”模式。此外，第二、三期項目還可以采用邊建設邊運營模式，預計利潤來源主要為旅游收入+產業收入，不足資金可通過經營利潤、銀行貸款、專項信貸等途徑來彌補，從而保持良好的經濟可持續性。

2.環境可持續

由于桐城文學小鎮目前正在進行老城區的建筑改造與河區治理，綠化和水源狀況使得環境可持續評分被大大降低，第一期PPP項目的環境可持續未得到充分實現。針對此問題，筆者借鑒了泗河源頭幸福健康特色小鎮的PPP項目經驗。例如，桐城文學小鎮對市政基礎和公用設施、文化資源保護開發項目的基礎設施和公共服務、生態環境綜合治理工程等公益性質強、短期收益低的項目可以采用PPP模式，對土地整治、產業項目開發、產業鏈整合開發等領域則可以采用產業導入模式。其中計劃的項目運作方式如圖3所示。

在第二、三期的建設過程中，社會投資方為北京匯鑫賽富投資控股有限公司，出資比例70%，與桐城市政府組建項目公司，注冊資本預計為二、三期總投資的20%，即8.8億元，其中桐城市政府占股比例30%，北京匯鑫賽富公司占股70%，收益按3：7分紅。項目PPP部分計劃采用ROT模式（改建-運營-移交）運作。項目運作過程中，由于河道、綠化、文物建筑等生態環境綜合治理項目成本高、難度大，可以考慮用產業導入模式中所產生的經營性收益，去彌補PPP模式下該部分項目的投資，從而在兼顧經濟可持續下，提高小鎮建設項目的環境可持續性。

3.社會可持續

在社會可持續方面，根據前文的指標分析可知，桐城文學小鎮第一期PPP項目社會可持續的評分一般甚至偏低，其中養老設備完備度對社會可持續的貢獻最大，而桐城文學小鎮目前醫療及養老設施尚不健全，是導致社會可持續評分低的重要原因之一。因此，在后期的項目設計中應著重強調對小鎮基礎設施的建設與完善，提升居民總體生活質量。結合本文可持續性評價模型指標和桐城文學小鎮整體規劃方向，可將小鎮PPP項目關于社會可持續方面的內容設計如下。

項目的社會可持續內容可大致分為健康養老、醫療衛生、文化教育和生產就業四個方面。其中文化教育作為小鎮的主打品牌，在二、三期項目中，小鎮可以陸續建設和發展名人故居、文學博覽園、桐城院士主題園、民俗文化街、特色書街、文廟電影產業基地、文學藝術家創作基地等文創產業，進一步擴大其知名度和文化影響力。考慮到小鎮目前醫療及養老等設施較為缺乏，筆者在項目內容中加入了健康養老和醫療衛生的設計，發展綜合性養老服務及運營公益性衛生機構可以形成桐城文學小鎮醫養結合工程，進一步提高小鎮的社會可持續性。此外，小鎮還可通過建設餐飲、娛樂、購物、地產住宅等商業和生活配套為當地居民提供充足的就業機會，增強招商引資吸引力，將桐城文學小鎮打造成“產城人文”一體化的國家級特色小鎮。

四、研究結論與對策建議

（一）研究結論

一是以層次分析法為基礎，選取指標體系，確定各指標權重，建立特色小鎮PPP項目可持續性發展評價模型。由評價模型可知桐城文學小鎮一期建設總體可持續性良好，對其后期項目的規劃建設具有指導意義。

二是根據泗河源頭幸福健康特色小鎮與桐城文學小鎮的區域要素對比，得出桐城文學小鎮在文化品牌和旅游資源上更具有優勢，但環境和社會可持續稍弱，在后期項目建設中可借鑒泗河源頭幸福健康特色小鎮的發展經驗。

三是從可持續性角度為桐城文學小鎮后期PPP項目設計具體實踐方案，包含經濟可持續、環境可持續和社會可持續三個方面，建議其采用“PPP+產業導入”雙模式進行第二、三期項目規劃，以實現小鎮建設的可持續發展。

（二）對策建議

一是轉變政府職能，健全監管體系。政府應健全監管體系，形成政府引導、企業主體建設、上下溝通的健康機制，提高特色小鎮建設效率。例如桐城文學小鎮第一期PPP項目2017年簽約卻遲遲未開工，直到2019年在各方督促下才開始建設。因此，安徽省可在全省范圍內完善由政府、企業和公眾三方組成的監管體系，或引入第三方監管機構，對特色小鎮不同建設階段使用可持續發展模型進行動態評估，公開每期評估結果，便于小鎮績效考核、政府持續監管及社會資本的后續投資調整。

二是拓寬融資渠道，吸引社會資本。由于特色小鎮投資周期較長、投資規模較大，需要較強的資金實力，因此適當運用PPP模式可以大大拓寬特色小鎮的融資渠道，降低融資風險。安徽省還可以探索使用PPP附加特許權、PPP+產業導入等模式，引入更多優質社會企業。本文泗河源頭小鎮和桐城文學小鎮的項目方案設計均是典型案例。

三是明確特色定位，推進品牌建設。國內許多特色小鎮強調特色但實際上卻沒有特色，盲目照搬其他特色小鎮的成功樣板，缺乏特色產業支撐和品牌影響力。安徽省發展特色小鎮需要結合地理區位、文化特質、經濟基礎和產業規模等要素，明確自身特色定位，選擇例如茶葉、紙墨、瓷器、紡織、石刻、戲曲等安徽代表性的特色產業，再圍繞主導產業逐步擴展形成特色產業鏈，因地制宜打造知名特色小鎮品牌。

四是融合產城人文，注重可持續性。特色小鎮建設應充分利用人工智能、互聯網等技術，將產業聚集區、文化園區、旅游度假區、城市生活區等相互融合建設。在兼顧生態環境綜合治理的基礎上，深入挖掘各自的文化特質和產業性旅游資源，同時增強特色小鎮的社會服務功能，完善醫療衛生、文化教育、商業服務、休閑娛樂等公共基礎設施，將經濟可持續、社會可持續和環境可持續貫穿特色小鎮的建設全過程。

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[責任編輯：譚志遠]

收稿日期： 2020-04-10

基金項目： 安徽大學大學生創新創業訓練國家級項目（201910357236）

作者簡介： 茹寅（1998- ），女，浙江湖州人，本科學生，研究方向：金融學;潘 韞（1999- ），女，安徽宣城人，本科學生，研究方向：金融學;王 斌（1999- ），男，山東臨沂人，本科學生，研究方向：金融學;鄧兆菁（1999- ），女，江蘇丹陽人，本科學生，研究方向：金融學;鄭飛鴻（1993- ），男，安徽鳳臺人，博士研究生，研究方向：應用經濟學。