鄰避項目成因分析及解決對策

李艷飛 張猛展

摘要：隨著我國城鎮化進程的快速推進，群體性鄰避事件時有發生，有效的化解鄰避問題是我國治理現代化建設的關鍵。而鄰避項目決策中，政府大多采用封閉的決策模式，公眾得不到有效的信息，利益訴求得不到有效的回復以及對政府和專家的不信任等是引起鄰避沖突的主要原因?；诖耍疚膹墓姷娘L險感知出發，闡述引起鄰避沖突的原因，并提出解決對策。

Abstract： With the rapid progress of China's urbanization process， group-based NIMBY incidents occur from time to time. Effectively solving the issue of NIMBY is the key to China's modernization of governance. In the decision-making of the NIMBY project， the government mostly adopts a closed decision-making model. The public does not get effective information， the effective appeal of the interests and the distrust of the government and experts are the main reasons for the NIMBY conflicts. Based on this， this article starts from the public's risk perception， analyzes the causes of NIMBY conflicts， and proposes solutions.

關鍵詞：鄰避;風險感知;公眾參與

Key words： NIMBY;risk perception;public participation

中圖分類號：D631.43? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）22-0089-02

1? 問題提出

隨著公眾環保意識和風險感知的增強，鄰避項目的設施屬性和距離遠近會影響公眾的風險感知，例如垃圾焚燒帶來的二噁英等潛在的環境風險給周邊居民帶來的損害，以及政府忽視公眾的利益訴求等是引起群體性鄰避沖突的重要原因。然而，公眾只能通過大眾媒體與政府進行交流與溝通，公眾的需求、情緒和態度通過社會認同、情緒感染、媒體等一些傳導機制，形成群體共識和認知，在某種程度上有助于向地方政府施壓，緩解公眾的壓抑情緒，而群體性鄰避沖突在很大程度上取決于地方政府的態度和反應。隨著中國社會的發展，公眾參與對群體性鄰避事件的影響越來越大，公眾逐漸由過去的生存階段主動走向追求更好的生活質量階段，更加主動追求參與知情的權利，以便維護自身的利益。

黨的十九大報告提出將“建設美麗中國“納入現代化發展的目標之中，環境的破壞會影響人類的生存，因此保護環境防治污染是實現生態文明“千年大計”的當務之急。從人類發展的歷史來看，“鄰避沖突”在現在社會中是難以避免的，有利也有弊，任何一項有利于公共利益的項目都有可能給當地某些居民帶來某種負面效應，毫無疑問，要想社會穩定的發展，必須處理好鄰避問題，從鄰避項目的根源解決，因此筆者從公眾、媒體以及政府三方分析鄰避沖突產生的原因并提出解決對策。

2? 文獻綜述

“鄰避（Not In My Back Yard）”一詞本意“不要建在我家后院”，這個概念是由美國學者O'Hare在1977年提出，是指那些能給社會帶來整體效益，卻對少數公眾產生負面影響的設施[1]。近些年，伴隨著互聯網技術的普及以及媒體信息的社會影響力日益強大，群體性鄰避沖突事件逐漸由地方性問題演變成全國性問題，如2007年的廈門公眾反對PX項目，2012年江蘇PX事件以及2016年湖北仙桃垃圾焚燒事件等這些引發大規模群體性鄰避沖突事件。因此，關于群體性鄰避沖突事件的研究也逐漸成為國內社會治理領域的一個研究熱點。學術界通常認為，引起鄰避抗爭的主要因素是政府行為和公眾心理兩個方面，其中影響公眾心理的外部因素是政府行為，而公眾心理是驅動鄰避抗爭的內部因素[2]。

首先是，公眾的風險感知，公眾不具備對鄰避項目風險的評估能力，過多的依賴主觀經驗去判斷，往往與實際存在較大偏差[3]。其次是伴隨著互聯網技術的興起，當群體性鄰避事件與媒體結合后變得更加復雜，媒體信息極大地增進了風險放大的可能性以及公眾對風險信息的不確定，并創造了有利于風險擴散和放大的傳播環境[4]。最后政府采用封閉的政策，信息披露較少[5]，并對信息采取高壓處理的方式，本意是防止事情進一步擴大，但經媒體信息傳播后逐漸演變成群體性鄰避事件，最終以項目停止而結束。這說明了國家在應對群體性突發事件時，無論是政府的政策制定還是政策的應對方式，如果不從根本上解決存在的體制機制問題，無論在理念上怎么重視這一類事件也會發生。因此筆者從政府的應對方式、公眾的個人風險感知、以及媒體輿情傳播三個方面闡述鄰避沖突的原因，并提出解決對策。

3? 鄰避沖突起因

3.1 地方政府推動經濟發展

首先，經濟發展是地方政府的責任和任務，而工程建設是促進當地經濟發展的重要手段，大力推薦工程項目的建設對促進地方以及國家經濟增長、維護經濟長期繁榮有著積極作用。因此一些地方政府尤其是經濟欠發達地區，在經濟發展的利益誘導下，引進一些高效益同時具有高風險的經濟項目，忽略了鄰避項目周邊的少數公眾因此而遭受的健康、房產、心理等方面的損失，當地公眾對這些鄰避設施的負外部性形成認知，從而產生抵觸心理。在過去，一些地方政府對重工業企業所帶來的污染采取忽視的態度，回避附近公眾知情的權利，刻意隱瞞環評信息，如2008年江蘇無錫垃圾焚燒項目，政府封閉決策并宣傳工程無害，但項目污染引起公眾擔憂，公眾多次向政府表達反對意見但交涉無果，造成了公眾對地方政府不信任的社會矛盾，因此當一些大型項目被建設時，出于本能的反應，會自發組織從而抗拒項目的建設。

3.2 附近居民的風險感知

其次在自我風險感知層面，附近居民不僅擔心周邊的環境問題，并且對自己和家人健康問題以及未來可能發生的潛在風險感到擔憂。鄰避項目作為公共產品，能夠給整體社會帶來收益的同時，但卻對附近地區的環境、房產價值以及公眾的身體健康帶來較多負面影響，從而導致從本-收益不均衡，產生強烈的不公平感，形成了個人利益與社會整體利益的相對立的局面，給鄰避地區附近的公眾造成強烈的心理負擔，長期下去將直接影響到公眾的身體健康。除此之外，鄰避情結通常被視為鄰避沖突的內在原因。鄰避情結指的是當大型鄰避項目被建設時，公眾出于直接心理動力，反對該設施的嫌惡意象、矛盾情感由此產生的不滿情緒被稱為鄰避情結。

3.3 信息流暢不通

最后鄰避項目并不一定都是污染項目，但政府信息決策模式大多是“決定-宣布-辯護”的關門模式，使公眾無法參與決策之中，除此之外，地方政府為了經濟的發展，忽略鄰避項目社會穩定風險的問題，缺乏有效的評估工作。因此，那些反對鄰避項目建設的人將會借助手機、媒體等工具大肆宣傳鄰避項目的負面信息，有的甚至還夸大其風險，動員公眾抵制鄰避項目，如2012年四川什邡事件爆發前，一些當地公眾借助互聯網技搜集有關鉬冶煉的信息，通過微博、網絡論壇等方式傳達負面信息，導致了當地公眾普遍認為該項目污染環境，危害當地人的身體健康，甚至還有人們懷疑當地政府與項目建設方存在腐敗行為，當地公眾很快形成共識，反對項目的建設。因此新媒體技術使得人們通過互聯網發表自己的觀點，引發社會廣泛輿論，從而使風險放大。

4? 解決對策

4.1 政府應健全法律法規，增強公信力

法律法規的制定是一個利益整合的過程，在這個過程中，無論政府采取什么樣的的應對方式，直接關系到政府能否與公眾達成共識。公眾反對鄰避項目的建設，不僅僅是保護自身的利益，很有可能是對政府的應對方式、公眾參與等政治權力的訴求。因此在我國，必須建立健全政府權力與監督機制。這個機制，靠的是公眾參與政府權力的監督和法律對于政府的約束，使政府機構合理的運用自己的權利。其次是，當發生大型群體性事件的時候，政府的危機管理能力對于社會維穩十分重要，政府應該保持良好的危機處理能力，及時止損，做好與群眾的溝通工作，維護社會穩定;再次是，在處理大型群體性事件的過程中，政府要防止干部腐敗現象，在內部加強思想道德建設，對待事件或問題要公平公正，盡可能保持信息透明，讓公眾從根本上了解處理事件的過程。

4.2 有效的公眾參與，彌補利益損失

有效預防群體性鄰避沖突的發生在于事前防范，而非事后治理。公眾作為鄰避項目沖突中最重要的利益相關者，保障公眾積極有效的參與鄰避項目的建設是化解鄰避項目沖突的一個重要條件。政府有效的與公眾溝通，不僅讓公眾近距離感受到政府的環境監管，還有利于使鄰避項目周邊的公眾消除對鄰避項目的恐懼感，通過公眾參與互動并采納公眾的建議來拉近與公眾的距離，改變公眾對鄰避項目的風險認知，建立公眾與政府協調治理機制。除此之外，新《環境保護法》的實施確定了國家生態補償機制，受鄰避項目直接影響地區的公眾，他們具有強烈參與沖突的欲望，因此，充分發揮利益補償機制的作用，對受影響地區的公眾實施必要的經濟補償，彌補他們的損失，同時并確保補償機制的相對公平性。因此，讓公眾自主的參與到大型鄰避項目的建設過程中，接受公眾的監督，讓利益相關者充分討論各自的風險偏好，將有助于提高他們對鄰避項目的接受度。

4.3 合理利用媒體優勢，使信息公開透明

由于群體性鄰避沖突事件具有較強的事前預防屬性，因此充分保障公眾參與信息反饋機制，增強公眾的參與感，使政府與公眾有效溝通，對抑制鄰避沖突的發生有積極作用。而新媒體技術的迅速發展對利益相關者之間的溝通與協調十分有益，但監管困難，很容易使謠言通過新媒體信息渠道的傳播，誤導公眾對于風險的認知與判斷。公眾是鄰避項目風險認知的主題，充分發揮媒體的作用，讓公眾客觀理性的認識鄰避項目的的風險，同時相關部門應該定期檢查鄰避項目是否達到環保標準，并為公眾提供獲取信息的便利渠道，而媒體以及相關專家學者應該定期科普鄰避項目有關信息，提高公眾對鄰避項目的認識和辨別風險的能力，尤其是面對謠言傳播時，保持理性判斷，同時相關機構應該及時準確的發布相關信息，準確有效的回應公眾的訴求，化解公眾對于鄰避風險的擔憂，有助于從源頭上化解矛盾，保障項目的順利實施。

總而言之，隨著中國社會城市化的快速發展，公眾對于個人利益的訴求以及參與公共項目的決策的意愿越來越強烈。傳統的以政府的自上而下、封閉式政策決定的應對方式已難以適應現階段公眾對于利益訴求以及政治參與的需要。這就要求政府在鄰避項目建設時保證信息公開，充分考慮公眾的自身利益，使公眾積極有效地參與到鄰避項目建設中，從而避免鄰避沖突的發生。

參考文獻：

[1]O'Hare M."Not on My Block You Don't"： Facilities siting and the strategic importance of compensation[J].Public Policy， 1977， 25（4）： 407-458.

[2]楊雪鋒，章天成.環境鄰避風險：理論內涵、動力機制與治理路徑[J].國外理論動態，2016（08）：81-92.

[3]劉金平.理解·溝通·控制：公眾的風險認知[M].科學出版社，2011.

[4]蔣曉麗，鄒霞.新媒體：社會風險放大的新型場域——基于技術與文化的視角[J].上海行政學院學報，2015，16（03）：88-95.

[5]王佃利，王慶歌.風險社會鄰避困境的化解：以共識會議實現公民有效參與[J].理論探討，2015（05）：138-143.

作者簡介：李艷飛（1977-），天津人，天津理工大學管理學院副教授，研究方向為公共項目管理與治理;張猛展（1995-），男，河南洛陽人，天津理工大學管理學院研究生，研究方向為公共項目管理與治理。