法治視野下信訪制度的完善探究

王少軍

摘 要：信訪工作，有助于調節社會矛盾，維護社會安定團結，加快和諧社會的建設步伐。我國正處于社會轉型期，而信訪制度功能的有限性，導致了一些問題的產生?；诖耍疚脑敿氄撌隽朔ㄖ我曇跋滦旁L制度的完善措施，希望能夠提供一定的借鑒與參考。

關鍵詞：法治;信訪制度;信訪法治化

信訪制度是我國特有的一項民意訴求表達制度，承載著公民政治參與、利益表達、權利救濟和糾紛化解的重要功能，充當著社會“安全閥”的角色。隨著我國社會轉型的加快和利益格局的調整，信訪案件大量增加，群眾上訪成為社會矛盾外化的“晴雨表”。而在應對復雜的社會矛盾時，現行信訪體制的不足日益顯現出來。以法治為導向，將信訪納入法治軌道當中，是信訪制度發展的必然趨勢。

1 信訪制度的概述

1）概念。信訪的概念幾乎沒有爭議，根據2005年國務院頒布的《信訪條例》規定，信訪指的是公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政部門處理的活動。

2）信訪制度的法理基礎。信訪的法理基礎，根據蘇州大學周永坤教授的觀點，信訪權首先是一種憲法權利，根據《憲法》41條明確規定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！币虼?，憲法第四十一條所蘊含的法理基礎亦是信訪制度的法理基礎。同時，信訪權蘊含著法的自由、正義、秩序原則。信訪制度雖然在法理上具有其合法性和存在的現實意義，但由于其從本質上來講過重的人治色彩，導致其在運行的過程中存有很多的悖論和困難。

2 法治視野下信訪制度之推進路徑

1）改革信訪壓力督促機制。從國家層面開始，為各級黨委政府減壓助力，暢通公民信訪反映合理訴求渠道，不以“進京信訪”為扣分標準，不再嚴格要求地方政府到北京帶離信訪人員，如此才能杜絕地方政府為了少扣分不扣分、為了面子政績而出現壓訪、截訪甚至違法違規等現象。完善“一票否決”制度，不以信訪數量為統計標準，而應以信訪化解率和群眾滿意度為標準，對當地黨委政府進行正向考核，對信訪工作成績突出、群眾滿意的黨政部門領導要予以評先評優、提拔任用。如此，才可以杜絕地方政府的違規做法。

2）將信訪機構與行政機關相分離。我國現行的信訪機構是作為行政機關的附屬機關而存在的，并沒有相應的行政職權，自身不具有獨立性。如果將信訪機構從行政機關中分離出來，使其成為相對獨立的機構并賦予其充分的信訪事項處理權，這樣既有利于其有效行使職權，也為信訪法治化建設提供了前提和保證。對比其他國家的相關制度，如瑞典的議會監察專員制度、法國的調解專員制度等可以看出，無論是議會監察專員還是調解專員，其在法律上均有相對獨立的地位，是獨立運行的行政機構，能夠依法獨立行使調查權、聽證權，從而真正起到保障公民權利表達、解決利益紛爭的作用。要真正使得信訪走上法治化軌道，就必須確保信訪部門的中立性和公正性，賦予其獨立行使權力的職責。這樣才能真正確立信訪機構的公信力，從而更好地保障公民權利的表達。

3）信訪部門積極發揮政策指導功能。信訪制度客觀上為黨委政府的活動提供了大量決策信息，既構成包括各項工作的信息來源之一，又對當前政策制定與執行效果提供信息反饋，其中信訪統計正日益成為政府運作中一個重要的信息系統，信訪機構完全可以對政策指導功能加以深化利用。對于我國目前存在的漸進型的改革過程，許多制度還無法預先建構完善，需要適時準確地解決制度運行過程中存在的問題，信訪作為一種充分反映制度中存在的問題的信息反饋渠道，于合理且合法制度的構建完善大有裨益。信訪部門如對信訪事項中的解決經驗予以分析總結，將有助于形成清晰具體、務實可行的政策，以及調整既有的相關政策甚至法律規范。

4）全面推進司法改革。在法治社會，只有司法機關才是公民實現權利救濟的有效途徑。推進司法體制改革，是推進信訪制度法治化建設的關鍵。當前群眾“信訪不信法”的思想正是由于司法權威性不夠而導致信訪無序化的體現，信訪只是司法救濟外的一種補充性權利救濟途徑，其功能重心應立足于公民的利益表達和權力監督。信訪設置的目的就是為了化解一部分社會矛盾，減輕司法機關的壓力。司法途徑理應是矛盾糾紛化解的主要途徑，這就要求全面推行司法改革，保證法院的獨立審判權不受任何其他機關干涉。司法獨立對保障司法裁判公平、正義，維護當事人合法權益具有十分重要的意義，是定紛止爭，維護社會和諧的一劑良藥。筆者認為，要推動信訪制度法治化改革，就必須建構以司法權為核心的權利救濟制度體系。司法獨立、公正司法，是樹立司法權威性的根本。同時，要健全法官、檢察官遴選制度和職業保障制度，完善司法人員分類管理制度，推動審判權和執行權相分離的制度改革。此外，降低司法門檻，擴大法院受案范圍，簡化訴訟程序，將更多糾紛導入司法救濟渠道，減少流入信訪部門的案件數量，樹立司法權威。

5）配備律師參與接訪工作。在我國現行信訪制度下，我省可以嘗試信訪制度基礎上，明確建立律師參與接訪制度。該制度的建立可以達到雙重目的：第一，可以對黨政機關在對信訪案件進行分析處理的決策過程中綜合考量并充分考慮運用法律層面的信息處理信訪事項，達到維護我國信訪制度逐步走向法治化軌道和維護我國法治社會公平正義的目的;第二，可以這在一定程度上促進各級各部門黨政機關領導干部和人民群眾的法律素養的形成。在接待信訪過程中，在黨政機關與上訪人之間加入第三方力量，為上訪人提供必要的司法服務和法律援助，為行政公權力一方的代表提供法律方面的參考意見，這應該說是法律服務社會工作，疏導矛盾、解決糾紛的一次立體型的實踐。在實踐中，律師沒有利益關系的驅動，可以更多地給與上訪人以法律建議，并可以以非訴和解、訴訟調解等工作方式對上訪人員進行疏導，以致于減少上訪人事后采取極端行為的可能性。這一制度將既有利于規范政府的行政行為，又有利于將大量信訪問題引向法制化解決軌道的目的。健康平衡發展，有利于增強政府的公信力和執行力。要建立信訪與行政復議、行政訴訟聯席會議制度和信息交流制度，形成協調一致、互動有序的工作機制。

6）擴大行政訴訟受理范圍，加大司法援助力度。改善行政法對行政訴訟案件，擴大緩收、減收或免收訴訟費范圍，打造嚴密的法制救濟網。在實際工作中，信訪渠道相對于法律渠道解決社會矛盾成本更低，實踐中即使可以通過法律訴訟渠道解決，信訪當事人也寧愿選擇信訪而不愿意進行訴訟。為此，應適當降低法律援助門檻，擴大援助范圍，除向行政訴訟的原告提供法律咨詢、人民調解外，甚至可以減免訴訟費，把信訪問題引導到正常的司法框架內解決。筆者認為，與其化錢買平安在維穩上，不如化錢買平安在法治建設上，同樣是化錢買平安，但是社會效果會截然相反。

3 結束語

總之，要推進信訪制度改革，必須在法治的維度范圍內進行。信訪制度要走出困境，必須結合實際情況，健全法制，加快司法體制改革，增強法律的權威性，強化群眾利益表達，實現權力的全面化監督。通過科學合理的措施，樹立法律權威，構建法治化、規范化、程序化的信訪機制，維護社會的穩定和諧，保障人民的自由自主。

參考文獻

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