公共住房物業(yè)管理探析
——以深圳市為例

文/ 丁曉欣 崔超峰 歐國良

引言

深圳作為中國公共住房早期進行試點的區(qū)域之一，積累了大量公共住房建設經驗。然而，從目前深圳市公共住房發(fā)展情況看，在整個公共住房保障體系的建設過程中，政府層面過分注重公共住房前期的供給、建設與分配，但對于公共住房后期的工作較為忽視。隨著住房制度改革不斷深化，深圳市公共住房整體規(guī)模將會大幅增長，公共住房后期管理面臨的問題將越來越突出，尤其是后期管理中的物業(yè)管理，其是否高效運作對于公共住房后期管理的質量以及整個公共住房保障體系的運作都具有至關重要的作用與意義，直接決定入住公共住房后的居住體驗。

一．公共住房物業(yè)管理概述

（一）公共住房物業(yè)管理特點

1.政府補貼性。公共住房具有社會保障性、公益性以及覆蓋面廣等特點。因此，可對公共住房物業(yè)管理費用進行財政補貼，以物業(yè)管理費市場價為基準，按照規(guī)定比例，通過貨幣補貼或者減免稅收，降低稅率等措施對物業(yè)公司提供補貼，從而防止因維護管理資金不足導致居住水平下降。

2.市場化、社會化、專業(yè)化管理相結合。目前實施的公共住房政策是中國特有的市場經濟條件下的住房供應手段。然而，從社會發(fā)展長遠情況來看，專業(yè)化管理與市場化價格的結合是公共住房物業(yè)管理的必然趨勢，對物業(yè)管理的要求也將不可避免地傾向于市場化、社會化及專業(yè)化三者統(tǒng)一。

3.服務與管理雙重職責。公共住房不同于商品房，其要求物業(yè)公司除完成日常管理工作，還要充分考慮到公共住房人員的高流動性，執(zhí)行服務與管理的雙重職責，即“管物”與“管人”的職責。政府在購買物業(yè)服務的同時，還應委托物業(yè)公司負責公共住房的社會管理事項。

（二）公共住房的物業(yè)管理模式

1.“專業(yè)化市場管理”模式。“專業(yè)化市場管理”模式是指政府委托專業(yè)的物業(yè)服務企業(yè)向公租房項目提供物業(yè)管理服務，而政府相關單位僅僅對其進行監(jiān)督而不直接參與公租房物業(yè)管理。

2.“政府自行管理”模式。物業(yè)管理服務由政府提供，其管理過程帶有很強的行政色彩。“政府自行管理”模式的管理成本明顯高于專業(yè)物業(yè)服務企業(yè)，由于帶有明顯的行政色彩，主動服務意識不強，業(yè)務單一，缺乏開展多種經營的意愿。目前，這一模式已經基本退出深圳市場。

二、境內外公共住房物業(yè)管理模式

（一）美國模式

美國模式是指由行業(yè)協(xié)會定期召開專門交流會議進行具體的管理協(xié)調。在美國，政府對執(zhí)行管理工作的組織或者企業(yè)的資質審核較為嚴格，保證了管理的專業(yè)性。目前，美國公共住房的物業(yè)管理主要采用兩種模式：一種是業(yè)主自我管理、自我服務；另一種是業(yè)主自我管理與專業(yè)化物業(yè)管理相結合。

1.業(yè)主自我管理。美國約有超過25%的居民所在的物業(yè)實行業(yè)主自我管理，定期選舉具有一定管理能力與經驗的業(yè)主組建業(yè)委會，負責具體的管理細則與執(zhí)行標準的制定等。公共住房小區(qū)實行負責人制，由管理負責人向業(yè)委會負責，并執(zhí)行各項管理規(guī)定。

2.委托物業(yè)公司管理。由業(yè)主組建業(yè)委會，通過公開招標的方式選取物業(yè)管理公司。物業(yè)管理公司同樣實行負責人制度，由其負責人負責制定管理維修標準、內容、計劃與租金收取等。專業(yè)性較強的工作則由物業(yè)管理公司承包給專業(yè)公司完成，負責人對管理過程承擔監(jiān)督責任，并負責管理驗收。

美國公共住房物業(yè)管理模式具有三大特點：

一是專業(yè)化管理程度高。負責管理的企業(yè)或組織都經過政府的嚴格篩選和業(yè)委會的公開招標，其資質、專業(yè)化水平都有所保證，能夠保障優(yōu)質的服務水平。

二是風險防范機制健全。美國有著發(fā)達的物業(yè)保險公司，業(yè)委會與管理公司簽訂實施合同時，不僅標明管理費用，還對因不可抗力造成的損失進行說明。當發(fā)生合同規(guī)定的損失時，由保險公司理賠，因此減少了發(fā)生此類事件時雙方的困擾與矛盾，有效規(guī)避了物業(yè)管理的風險，保障了業(yè)主的利益。

三是善用義工制度。美國由于高額的勞動力成本，存在根深蒂固的志愿服務精神。政府與社區(qū)鼓勵義工幫助社區(qū)完成清潔、綠化，修繕房屋，以減少人工支出。同時，義工也能獲得相關履歷，提升自己的求職優(yōu)勢，從而形成良性循環(huán)。

（二）新加坡模式

新加坡的保障性住房被稱為組屋，其物業(yè)管理的高效性也是組屋政策成功的重要因素。新加坡組屋的物業(yè)管理處通常配備五人，組屋的清潔、維修、綠化、安保都承包給專業(yè)公司，物業(yè)管理費用中的小部分由業(yè)主按月繳納，剩余均由政府補貼。由于采用一年一簽的形式，物業(yè)公司為了長期的利益，注重與業(yè)主溝通，聽取業(yè)主建議并改善管理細節(jié)，從而保證了優(yōu)秀的服務水平。組屋物業(yè)管理模式的特點主要包含三個方面：

一是組屋管理機構健全。負責新加坡組屋建設的機構均是非營利性單位并接受嚴格的監(jiān)督，項目立項、規(guī)劃、建設、物業(yè)管理都由專門的機構負責，形成了行之有效的約束體系。此外，機構還配有專業(yè)人員支配工作經費，從而為組織的長期有效運營提供了保障。

二是物業(yè)服務企業(yè)專業(yè)化程度高。物業(yè)服務企業(yè)或組織均通過公開招標進駐物業(yè)，保障了管理水平與專業(yè)化程度。同時，物業(yè)管理公司為贏得利益也會不斷優(yōu)化自己的服務內容與水平，達到共贏的目的。

三是住戶參與積極性高。每個組屋社區(qū)都成立了由業(yè)主組成的管理理事會。管理理事會負責制定管理標準與招聘物業(yè)管理公司等事務。住戶因此樹立了“主人翁意識”，在參與社區(qū)管理中增強了歸屬感，從而不斷促進組屋物業(yè)管理工作。

（三）中國香港模式

中國香港的保障性住房被稱為公屋。公屋的物業(yè)管理通常有兩種模式：一種是負責人制（通常為經理負責人），由負責人負責整個管理工作的把控，由房屋署員工負責具體實施；另一種是將公屋物業(yè)管理工作委托給物業(yè)服務公司。香港公屋物業(yè)管理有三大特點：

一是管理服務提供方面，香港將傳統(tǒng)的、以政府為主體的管理服務轉變?yōu)槭袌龌飿I(yè)管理，并采取了一系列的物管計劃，如鼓勵居民直接參與管理、推行“電子化計劃”實現(xiàn)現(xiàn)代化管理，同時實施更親民、更開放的政策，如加強社區(qū)文化建設、鼓勵居民參與清潔綠化工作、注重公德的教育、加強居民互助互幫等，這都有利于培養(yǎng)港人的歸屬感、責任感、社群意識，使政府與居民不斷溝通，城市環(huán)境與人民生活相和諧。

二是立法支持。香港特區(qū)有著詳細的租房法律支撐物業(yè)管理工作。居民在入住時，物業(yè)都會說明其須遵守的相關政策與規(guī)定。一旦違反，就會面臨嚴格處罰，嚴重的甚至會導致解除租約。

三是重視物業(yè)監(jiān)督。香港特區(qū)對公屋物業(yè)管理實行監(jiān)督雙軌制：一是政府監(jiān)管，體現(xiàn)在對物業(yè)管理技術、水平的評估，其結果會告知民眾；二是業(yè)主考核監(jiān)督，即成立由區(qū)議員、業(yè)主代表組成的管理咨詢委員會，負責對物業(yè)公司的考核、監(jiān)督，并對是否續(xù)約提供建議。

三、深圳市物業(yè)管理存在的問題

（一）物業(yè)管理配套政策不完善

深圳雖然在公共住房建設與管理方面走在全國的前列，但同樣存在一些與其他區(qū)域公共住房管理存在共性的問題，如有關公共住房的研究及政策制度仍然側重于保障制度的完善與公共住房建設方面，忽視對公共住房運行期的監(jiān)管，相關政策指引與法律法規(guī)甚至存在空白。除此之外，公共住房物業(yè)管理并沒有體現(xiàn)出保障房自身的特性。

（二）缺乏對物業(yè)服務企業(yè)的動態(tài)監(jiān)督與評價機制

目前，公共住房是通過招投標的形式，選取物業(yè)服務企業(yè)提供服務。由于公共住房目前仍處于建設期，可供選擇的物業(yè)公司與招標渠道有限，各部門對公共住房的關注仍然停留在建設及實施保障方面，對物業(yè)服務企業(yè)的監(jiān)督、考核關注度不足，對整個公租房物業(yè)管理體系的監(jiān)督存在捉襟見肘的情形。因此，亟待建立針對物業(yè)服務企業(yè)服務質量的監(jiān)督管理體系與評價機制，以引導物業(yè)企業(yè)持續(xù)提升公共住房物業(yè)服務水平。

（三）缺乏必要的物業(yè)服務費補貼機制

公共住房物業(yè)管理費用由三方面組成，即住戶繳納的租金、物業(yè)服務費以及政府相關補貼。由于公共住房的物業(yè)管理費普遍偏低，承租戶無法享受普通商品房物業(yè)服務的內容。而公共住房人口密度大，公用設施設備損耗快，需要大量維修養(yǎng)護成本投入，企業(yè)易出現(xiàn)“收不抵支”的經營狀況，進而影響服務質量。公司為減少開支，必然縮減服務內容，降低標準。業(yè)主因對服務質量不滿而拖欠物業(yè)費，甚至拒交物業(yè)費，最終造成小區(qū)出現(xiàn)“臟、亂、差”的現(xiàn)象。

隨著“2035計劃”的實施，深圳市公共住房的體量將會有較大增長，如此龐大的數(shù)量對現(xiàn)階段公租房整體的物業(yè)管理能力及水平提出了挑戰(zhàn)，對于物業(yè)管理企業(yè)的財政以及政府保障能力也將是極大的挑戰(zhàn)。

（四）業(yè)主消費觀念落后

由于公共住房的公共屬性，其居民家園意識淡薄，經常出現(xiàn)不愛護小區(qū)公共設施、不注意小區(qū)清潔衛(wèi)生等不良行為，如在公共通道亂擺雜物，占據(jù)消防通道。此外，居住人群素質參差不齊，加劇了物業(yè)管理的難度。

（五）缺乏應對突發(fā)公共事件的準備

新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，令全國人民始料未及。這給物業(yè)管理敲響了警鐘。在突發(fā)事件下，社區(qū)的物業(yè)管理暴露了許多問題，因為其針對群體的特殊性，公共住房的物業(yè)服務企業(yè)在應對能力、資源籌集與工作身份等方面面臨諸多困境。

四、深圳市公共住房物業(yè)管理建議

（一）完善公共住房物業(yè)管理法律

目前，深圳市雖已出臺了《深圳市保障性住房管理條例》，但這部法規(guī)并沒有涉及深圳市公共住房物業(yè)管理的相關內容。為了進一步建立健全公共住房的物業(yè)管理制度，在法律法規(guī)方面，深圳市可以借鑒境內外成功的立法經驗，并根據(jù)深圳市物業(yè)管理市場發(fā)展的現(xiàn)實與趨勢，在初步完善物業(yè)管理法律法規(guī)體系框架的基礎上，根據(jù)公共住房特殊的屬性，構建針對公共住房物業(yè)管理的法規(guī)、政策，細化公共住房物業(yè)管理的注意事項以及標準要求。

（二）建立自治維權機制

針對公共住房利益糾紛問題，建議成立類似業(yè)主委員會的自治組織，其成員為公共物業(yè)管理區(qū)域內的承租人代表，利用民主協(xié)商方式表達訴求，解決糾紛，維護全體居民利益。這類自治組織可在由政府機構的監(jiān)督下，由全體承租人選舉代表組成，以服務社區(qū)居民利益為基礎，使承租戶參與到小區(qū)的日常物業(yè)管理中。

（三）降低物業(yè)服務成本，擴充公共住房物業(yè)資金來源

1.鼓勵志愿者參與，降低人工成本。目前，深圳市公共住房物業(yè)管理的費用來源主要是承租人或者物業(yè)使用人交納的租金物業(yè)服務費以及部分財政補貼。未來，深圳市公共住房體量將越來越大，因而需要創(chuàng)新物業(yè)管理模式，開源節(jié)流。除政府資金補貼外，應鼓勵社區(qū)人員組成志愿者參與社區(qū)服務。對于特定的服務內容，可形成以志愿者為主、物業(yè)公司員工為輔的物業(yè)管理隊伍。

2.稅收優(yōu)惠。對公共住房的物業(yè)服務企業(yè)，政府可給予一定的納稅優(yōu)惠，降低物管企業(yè)運營成本，提高企業(yè)參與積極性。政府相關部門可以開辟承租人監(jiān)督反饋渠道，不定期舉辦滿意度調研，反饋滿意度與稅收優(yōu)惠相關聯(lián)，以此激勵物業(yè)服務企業(yè)更好地為業(yè)主服務。

3.市場化運作。采取全社會公開招投標方式選取專業(yè)化物業(yè)服務企業(yè)，并出臺獎勵措施鼓勵企業(yè)參與競爭，提升物業(yè)服務整體水平。對于承接公共住房小區(qū)物業(yè)服務的企業(yè)，在原有的稅收優(yōu)惠策略基礎上，制定觸發(fā)獎勵機制，并將服務業(yè)績記入檔案，在未來投標業(yè)務、資質晉升、項目評比方面給予優(yōu)先地位。

（四）積極推廣綠色物業(yè)、智慧物業(yè)

在保證物業(yè)服務質量的基礎上，積極推廣“綠色物業(yè)”，在公共住房小區(qū)中嚴格實施綠色物業(yè)管理標準體系，全面融入綠色可持續(xù)發(fā)展理念，通過科學引導、技術創(chuàng)新與行為管理，推進綠色物業(yè)的實施，通過節(jié)能照明、節(jié)約用水、垃圾分類、污染治理等方面的技術、產品與商業(yè)運營模式，淘汰落后技術和設備，構建環(huán)保低碳的社區(qū)物業(yè)運營管理模式。此外，根據(jù)綠色物業(yè)管理建設要求，在公共住房小區(qū)中大力開展綠色物業(yè)管理示范項目評價工作，力爭公共住房綠色物業(yè)管理全覆蓋。為了以低價高質量的方式完成公共住房的物業(yè)管理工作，應當將符合現(xiàn)代化標準的智慧物業(yè)加以推廣，打造智慧社區(qū)，即依托信息化管理平臺，在公共住房小區(qū)中逐步健全智慧社區(qū)建設，提高公共住房小區(qū)建筑與物業(yè)管理的科技含量，使深圳市民在享受“保基本”的同時，能享受到更智慧、更幸福、更安全、更和諧、更文明的社區(qū)生活。

（五）編制突發(fā)衛(wèi)生事件應對預案

公共住房內居住的大多為中低收入家庭，面對突發(fā)衛(wèi)生事件，無論是意識還是物資準備，都較為缺乏。因此，公共住房的物業(yè)管理應做好相應的預案，除加強對衛(wèi)生防疫的宣傳與必備的日常監(jiān)控外，還可以設立疫情防控應急專項資金，用于購買防疫物資。同時，在未來的管理中，物業(yè)企業(yè)需將小區(qū)封閉管理、人員與車輛出入管控以及針對特殊群體的生活保障納入日常預案。