土地儲備檔案分步式管理模式探討

文/龔靖

我們國家從90年代初開始開展土地儲備工作，近三十年累積了大量的檔案，目前還沒有統一的部門規章和地方性法規規范土地儲備檔案的管理，因此，大部分土地儲備檔案只是按照一般的檔案管理規定進行整理和裝訂。由于土地儲備檔案的特殊性，這種檔案管理模式造成檔案的收集不是很及時，完整性也有待進一步增強。本文以上海市土地儲備檔案的整理為切入點，對土地儲備檔案的管理進行分析，提出管理方案，向土地儲備檔案以及其他專業管理檔案的提供借鑒。

一、土地儲備管理制度的變遷

土地儲備檔案的管理與土地儲備制度的變遷密不可分。作為政府調控土地市場的“蓄水池”，土地儲備工作實際伴隨著我國土地有償使用制度的發展而不斷發展，但目前的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》對于土地儲備制度均未涉及。上海市于2004年制定了《上海市土地儲備管理辦法》，2007年國土資源部、財政部、中國人民銀行印發《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277號），2018年國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會聯合修訂了《土地儲備管理辦法》，作為國家層面的土地儲備制度管理規范。根據《土地儲備管理辦法》，土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口自然資源主管部門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。

根據《土地儲備管理辦法》，儲備土地的來源主要包括政府實施房屋征收而收回的國有土地、收購或者行使優先購買權取得的土地、征收的集體土地等。這些來源涉及國有土地上的房屋征收制度、土地收回制度、土地征收制度、二級市場的土地交易制度等，而對于收儲土地的前期開發、管護與供應涉及的土地臨時利用以及為收儲土地而發行土地儲備專項債券等事宜又涉及復雜的金融管理，特別是隨著社會發展，土地儲備工作不斷向兩端延伸，一方面要加強儲備計劃管理，另一方面要加強與土地供應的銜接。因此，土地儲備管理的內容越來越多，越來越復雜。

二、土地儲備檔案的分類

土地儲備檔案是指在土地儲備業務活動中形成的具有保存和利用價值的文字、圖表、聲像、電子文件等不同形式和載體的歷史記錄，它們記錄了土地儲備的全過程，是土地全生命周期管理的重要依托。土地儲備的內容復雜，也造成土地儲備的檔案管理比較復雜。

土地儲備檔案根據土地儲備的工作環節可以分為土地儲備計劃管理檔案、儲備土地收儲檔案、儲備土地管理檔案、儲備土地臨時利用檔案、儲備土地資金管理檔案、其他管理檔案等。

土地儲備計劃管理檔案包括所有涉及土地儲備計劃管理的檔案，包括儲備計劃的編制、調整檔案。

儲備土地收儲檔案包括每個收儲地塊納入儲備的相關檔案，包括實施房屋征收而收回的國有土地、收購或者行使優先購買權取得的土地、征收的集體土地納入儲備過程所產生的檔案。

儲備土地管理檔案包括儲備土地的前期開發、管護以及相關的登記檔案。

儲備土地臨時利用檔案包括儲備土地或連同地上建（構）筑物以出租、臨時使用等方式加以利用所產生的檔案。

儲備土地資金管理檔案包括土地儲備資金收支管理、預決算、審計等相關檔案。

其他管理檔案包括土地儲備機構為實施土地儲備管理活動產生的其他檔案。

三、土地儲備檔案的特點

土地儲備檔案是土地儲備機構在實施土地儲備的過程中產生的檔案。土地儲備的過程具有不確定性、長期性，因此，土地儲備檔案具有時間跨度長、產生檔案不定時、來源多樣等特點，大部分檔案長時間處于“動態”中，沒有進行有效的管理。

1.時間跨度長。土地儲備項目的實施，經歷了土地儲備計劃、收儲談判、土地前期整理、臨時利用或看護到土地供應，時間跨度很長，有時收儲談判就有好幾年，筆者在實踐中就碰到過收儲談判談了整整八年的實例。還有的項目由于用地性質不確定，長時間在土地儲備機構儲備，要么臨時利用，要么臨時看護，不管是何種狀態，只要土地還未供應，都會有檔案產生。因此，土地儲備檔案的時間跨度特別長。

2.產生檔案不定時。只要土地開始進入收儲談判階段，不管能否收儲成功，不論土地是由儲備機構暫時管理還是臨時利用，都會有檔案不定時產生。隨著土地出讓標準化、精細化的不斷推進，對于生態環境的要求不斷提升，“凈地”的標準也在不斷提高，除了保證“三通一平”之外，還要做到土壤無污染，做好土壤調查、土壤修復等工作。因此，土地儲備項目的不確定性、檔案的時間跨度長，造成產生檔案的不定時。

3.來源多樣。儲備土地來源多樣，根據《土地儲備管理辦法》，主要包括政府實施房屋征收而收回的國有土地，收購或者行使優先購買取得的土地、征收的集體土地等。儲備土地來源多樣導致檔案來源也多樣，從開始實施到項目結束，與相關的部門和單位都有文件往來：土地儲備計劃是上級土地主管部門的批文，收儲談判階段有收儲通知、評估公司出具的房地產評估報告、談判雙方的收儲協議、土地主管部門出具的收回國有土地使用權的批文，土地前期整理階段有土地儲備機構與各施工單位、監理單位、審價單位之間簽訂的合同和相關部門出具的報告、土壤調查報告，臨時利用或看護階段也有相關單位的合同和報告，土地出讓或劃撥階段有上級主管部門的批文等。由此可見，土地儲備檔案的來源多樣，有各個部門在不同的時間段產生的不同檔案。

4.資料多。由于土地儲備項目的不確定性，好多項目列入儲備計劃，啟動收儲談判的時間不確定，歷時多年談判沒成功的就不能作為檔案保存。項目實施過程中，有許多招投標文件，沒有中標的投標文件等都只能作為資料暫存。因此，應該嚴格區分檔案和資料的概念，明確土地儲備檔案的保管期限和歸檔范圍，把資料單獨保管，資料的數量有可能多于檔案的數量。

5.圖紙多。鑒于土地管理的特殊性和現代信息技術的發展，土地儲備管理離不開GIS管理，收儲土地有收儲范圍圖，收購房地產有立面圖、剖面圖、地下樁基、基坑圖紙等，臨時利用和土地供應都需要有明確的用地范圍圖。隨著信息技術的發展，除了傳統的藍圖，還有數字化圖和白圖。如何管理好這些不同類別、不同材質的圖紙，值得我們思考。

四、如何管理土地儲備檔案

按照檔案管理的一般規定，專業類檔案只有項目完成才能歸檔，因此，項目沒完成時，它們只能由經辦人或檔案兼職人員暫時保管。為了保證歸檔的及時性和檔案的完整性，筆者從土地儲備工作的實踐出發，探索了土地儲備檔案管理的新方法、新模式。

1.以項目為管理單位。土地儲備工作是以項目為管理基礎的，相應地，土地儲備檔案也應該以項目為基本的管理單位。土地儲備的實施項目可以在一個街坊內，也可以跨街坊，一般以房地產權證為單位或以某個單位的房地產所包含的范圍為單位實施。以項目為管理單位，實現從項目開始收儲到項目結束完成土地供應的全程管理， 體現了土地儲備檔案的成套性，方便檔案的管理和后期的利用。

2.分步式分階段管理。《土地儲備管理辦法》頒布后，實現了對收儲土地的統一整理、統一管理和統一供地，結合土地儲備項目中“土地收儲——土地整理——土地儲備——土地供應”的各個階段和土地儲備檔案的管理流程，對土地儲備檔案可開展分步式分階段管理模式，做到檔案“應收盡收”。采用分步式分階段管理模式，按照土地儲備所處的階段不同，檔案管理也分為四個階段：

第一階段：土地收儲階段。從開展土地儲備計劃開始，到土地儲備批文的辦理為結點。包括土地儲備計劃、收儲依據、成本認定、價格評審、土地評估報告、收儲協議等。

第二階段：土地整理階段。土地完成收儲后，應盡快實施“三通一平”，土地儲備機構開展各類整理項目的招投標工作，有房屋拆除、管線搬移、綠化遷移和土壤調查喆項目，以房屋拆平竣工結案、土壤場地調查無污染備案為結點。

第三階段：土地臨時利用和土地管護并行階段。為集約、最優化利用土地，土地整理完成后，土地儲備機構會提供土地的臨時利用或進行暫時性的管護。臨時利用有評估報告、利用合同，臨時管護有管護合同，都是需要及時歸檔的。

第四階段：土地供應階段。土地儲備機構儲備的土地被納入年度供應計劃，就需要配合土地供應部門做定界、出讓圍墻的砌筑等工作，相應也會有定界圖紙、施工合同、審價等檔案產生。這個階段以政府將土地從土地儲備機構收回進行出讓或劃撥為結點。

土地儲備檔案按照分步式分階段模式加以管理，每一階段按時間順序時時歸檔，確保檔案歸檔的及時性和完整性，不用遵循項目整體結束后再統一歸檔的傳統模式。

土地儲備檔案分步式分階段管理的關鍵在于檔號的設置。在具體的檔案管理工作中，檔號是檔案的唯一標識。檔案的信息化管理中，檔號是文件信息與影像信息相對應的唯一標識。檔號可以是字符形式或字母形式，是賦予檔案實體和電子檔案的一組反映檔案排列順序的固定代碼。

圖1 檔號圖例

檔號的建立主要考慮易辨識、易記憶、易區分、易調取、易分類等因素。鑒于這些考慮，檔號的設置分三個區段共12位，每個區段都是4位，在保證實際應用冗余度的情況下有效縮短標識長度。第一區段為自然序號，只以歸檔的先后次序為準，不區分項目的先后次序，由程序自動生成，確保其唯一性和連貫性；第二區段為項目立項的年份，由于土地儲備的時間跨度大，從計劃階段到實施階段經辦的人員多，周期長，涉及的時間概念很多，因此，統一采用項目立項的時間；第三區段為街坊號，按上海市地籍管理系統的命名規范，街坊號使用最高為4位數字。在日常管理中，檔案管理人員習慣用地塊或街坊來指代某一項目，采用街坊號是為了便于系統快速檢索相關項目的檔案。

3.土地儲備檔案的信息化管理。土地儲備檔案的分步式分階段管理一定要以檔案的信息化管理相輔助，以“互聯網+”和云技術為依托，利用檔號對文件直接“定位”。為方便利用，還可采用微信和FRID（射頻識別）技術，輕松跟蹤檔案的流轉狀態，使用日常的手持終端便可共享實體檔案的現勢狀態。與GIS技術結合，利用時間軸和空間軸關聯不同階段的檔案數據，以地塊為管理對象，追溯項目全生命周期的所有資料，管理者能以專題圖的形式統攬數據?？梢哉f，信息化的管理手段使分步式分階段管理的模式得到很好的詮釋。

四、土地儲備檔案分步式管理的優勢

為實現與紙質檔案的同步分步式管理，系統采用即時歸檔的方式。土地收儲階段、土地前期整理階段、土地臨時利用和土地管護并行階段、土地供應階段四個階段產生的檔案可同步歸檔。土地儲備項目的全生命周期管理時間跨度非常大，會產生已歸檔的沉淀數據，也會在隨后的工作中產生增量數據。同步分步式管理的優點在于系統可以映射實體檔案的狀態，入庫的數據會標記“已歸檔”和“預歸檔”兩種狀態，數據采用混合管理的方式，旨在解決項目生命周期中檔案的存量和增量可能形成無序狀態的問題。

系統自動把項目劃分成四個階段，再由管理人員把四階段的檔案分配好，按順序排序、裝訂。土地儲備檔案和傳統檔案的管理方式是有區別的，土地儲備檔案的歸檔過程是動態的。在整個土地儲備項目的生命周期里，檔案可能存在增刪改的情況，信息不斷增加，只有結構化和等效化才能有效減少遞增。項目分四個階段可以有效切割檔案的狀態屬性，以區分哪些階段已實施完成，哪些還在不斷變化中。在歸檔過程中，把“增刪改”作“增加”的等價處理，在不破壞原歸檔實體封裝的情況下變更檔案，又忠實記錄變更痕跡，還保證歸檔的及時性和檔案的完整性。

依據土地儲備檔案分步式管理開發的信息系統對前端使用人員是友好的，使用者無需區分數據的狀態，數據看似是一體的，管理人員可精確查找電子檔案，也可定位實體檔案，而歸檔工作人員可依據系統的標識精確編撰預歸檔資料，最終實現按照既有管理規則無縫銜接已歸檔檔案的管理目的。