數字貨幣對我國金融監管挑戰及應對研究
——以Libra為例①

□ 劉宸希，李 艷，2

（1.遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036；2.黑龍江大學 經濟與工商管理學院，黑龍江 哈爾濱 150000）

①Libra又叫天秤幣，是由美國臉書（Facebook）推出的一種基于區塊鏈技術的虛擬的電子加密貨幣，Libra有實體儲備和跨國公司的信用背書，是一種不追求對美元匯率穩定，而追求實際購買力相對穩定的數字貨幣。

一、問題的提出

2020年4月17日，央行數字貨幣研究對外宣布，目前數字人民幣穩步推進，處于內測階段。在可控匿名的前提下，基本完成頂層設計、行業標準、功能研發及聯合調試等工作。其中，蘇州、雄安、成都和深圳以及未來冬奧會場景均在內測試點范圍內。一時間，社會對此反應強烈，有關數字貨幣發展話題不絕于耳。然而，大眾的探討并不是集中在央行所要發行的數字人民幣，而是非央行發行的數字貨幣。根據現有信息資料顯示，央行數字人民幣采用雙層運營體系，與傳統貨幣發行并無差異，數字人民幣發行的目的是替代貨幣M0，而非俠義貨幣M1和廣義貨幣M2。因此，數字人民幣的本質仍是國家信用貨幣，只是貨幣體系的載體演進升級，是為了降低貨幣運行成本，且更安全和更有效率。而對于非央行發行的數字貨幣，社會則對其褒貶不一。其中，非央行數字貨幣支持者認為，數字貨幣是新技術和新理念的融合，是重塑世界貨幣體系，實現普惠金融的最優選擇，甚至是可以讓窮人也享受到金融創新發展紅利。非央行數字貨幣批評者認為，任何非央行數字貨幣發行都是為了商業利益，除了擾亂貨幣市場和金融市場秩序之外別無用處，更不用提普惠金融。這是因為所有貨幣政策制定者和執行者目標都是維持通貨穩定，防止經濟波動，并以此促進經濟增長和國際貿易發展。但以比特幣為代表的非央行數字貨幣則表現出明顯的投機性，因此幾乎所有代幣圈參與者都希望比特幣或代幣漲價，并從中牟利。因此，非央行數字貨幣與央行數字貨幣在本質上存在不同，具有許多非確定性。社會大眾之所以對非央行數字貨幣有如此之大的爭論，是因為在2019年6月，臉書（Facebook）①Facebook，是創立于2004年的美國的一個社交網絡服務網站，中文譯為臉書或者臉譜網，總部位于美國加利福尼亞州。2019，Facebook發布Libra白皮書，并宣布推出移動支付服務Facebook Pay，且已獲準在美國以匯款和電子貨幣的形式提供金融服務。子公司天秤座網絡聯合全球28家企業共同發布了加密貨幣項目《Libra白皮書》，并將Libra定義成為全球數十億人提供簡單全球化貨幣和金融基建。其特征包括：Libra是基于可拓展和可靠的區塊鏈技術構建，是安全的；Libra是一種具有穩定價值的資產儲備；Libra獨立由Libra協會管理。Libra的出現打破了傳統意義上的貨幣主權界限，具有非排他性和不受主權國家監管的特征。Libra是一種不追求對美元匯率穩定，而追求實際購買力相對穩定的數字貨幣，最初由美元、英鎊、歐元和日元這四種法幣計價的一籃子低波動性資產作為抵押物。根據區塊鏈的特性，Libra能使交易變得簡單又安全，且讓反詐騙和反洗錢也非常容易。2019年Libra白皮書曾宣稱：Libra計劃將在2020年正式推出，并有望向數十億潛在用戶提供數字交易和支付服務，該宣布在國際金融界、政界和學術界引起轟動，引發了全球范圍內的熱烈辯論。相較于學術界的樂觀期待，美國眾議院持觀望謹慎態度，認為Libra的出現會引發許多問題，擔心不法分子會使用加密貨幣進行潛在非法活動，美國國會金融服務委員會甚至呼吁暫停Libra項目。英國金融市場監管機構“金融行為監管局”（FCA）表示，數字加密貨幣Libra計劃作為拓展數字支付業務的重要部分，需要接受英國央行和財政部的仔細審查。本文通過對Libra的內涵、機制及模式的研究，可更好認清Libra等數字貨幣對我國金融市場影響，并以此為借鑒規范數字貨幣發展，保證金融市場穩定。

二、文獻綜述

2020年4月中旬Libra協會發布了《Libra白皮書2.0》，并進行四項關鍵改造，包括：提供錨定單一法幣的穩定幣；提升Libra合規性框架強化支付系統安全；保持經濟特性時放棄向無許可公有鏈系統過渡；與監管部門協商為Libra資產儲備創建保護機制。Libra白皮書的發展目標宏大，但要成為世界貨幣還要迎合不同國家的金融監管法律，尤其是要解決洗錢、逃稅及其他金融違法犯罪行為[1](p51-57)。對此，金融監管者、金融從業人員和金融研究人員對Libra表達了不同看法。

許多奇（2019）從發展角度看Libra短期內會按照一籃子確定比例的儲備金作為發行依據，并被金融監管部門接受。但是，臉書（Facebook）是一個具有電商、服務、金融及游戲等為一體的生態化企業，從長期來看Libra極易成為商品和服務的計價單位，甚至是通過購買和交易增發Libra，其實質是具有貨幣發行權，因此具有較大系統性風險[2](p38-41)。楊曉晨和張明（2019）通過與中國數字人民幣橫向對比，發現Libra在架構設計方面存在邏輯沖突，難以實現普惠金融。同時，Libra雖然不是央行法定貨幣，但也具有貨幣政策，會在小經濟體范圍內引入貨幣制度，并沖擊原有社會制度和經濟秩序，再加上Libra中間形態的儲備資產較多且涉及跨境交易，因此管理更加復雜，會加劇全球經濟波動性[3](p54-66)。王靖一和黃益平（2019）從國際競爭角度出發，認為數字貨幣是一項長期競爭，Libra的出現并不會對中國數字貨幣產生太多影響，其原因在于Libra作為一種非央行貨幣具有很多內在邏輯矛盾，很難被各國監管機構接受，包括：去中心化和問責之間的矛盾、金融監管和隱私防護之間的矛盾及金融穩定和貨幣高效之間的矛盾等[4](p52-54)。綜上所言，以Libra為代表的數字貨幣具有一定“去中心化”特征，但又未完全刻板遵守“去中心化”邏輯，而是采用非完全“去中心化”的集體管理方式，并獲得信任和保持幣值穩定。但Libra的本質也是貨幣，也會對金融體系運行、宏觀經濟穩定以及經濟未來發展產生影響[5](p1-18)。

三、Libra數字貨幣內涵和機制設定

（一）Libra數字貨幣內涵

根據Libra協會發布的白皮書和已經公開的資料可知，Libra是以區塊鏈技術為底層技術且具有實體資產擔保的自治性非主權加密數字貨幣。可簡單概括為：Libra是一種簡單的全球性“貨幣”、具有低波動、穩定的加密“貨幣”、以區塊鏈技術為底層安全技術和資產儲備賦予內在價值的新型“貨幣”模式[6](p109-125)。因此，Libra是流通形式“貨幣”（Currency）是在現有貨幣基礎之上的衍生形態，而不是真正的基礎貨幣（Money），其本質是衍生貨幣模式。同時，Libra是在現代技術基礎之上所創造的新型“貨幣”，在表現形式上既不同于天然的金銀等形式，也不同于依靠印刷而產生的紙幣等形式，而是以數字化表現，屬于數字貨幣種類。其價值表現形式是以現實資產儲備為基礎，因此Libra本身沒有價值，其價值是被基礎貨幣決定，是非主權國家貨幣[7](p709-721)。

但Libra與現有數字貨幣如比特幣在生產方式、共識算法機制和幣值穩定方面存在優勢。第一，在產生方式方面。Libra是一種基于錨定一籃子虛擬貨幣，它與法定貨幣為1比1兌換。嚴格意義上來講Libra是被市場需求時才會產生，只能被實體貨幣購買而顯現價值，而不是憑空產生。與之相比的比特幣產生方式則更為“復雜”和“浪費”。其復雜性體現在比特幣是通過礦工挖礦形式產生，能否挖礦成功取決于計算機計算能力[8](p891-917)。“浪費”性表現在礦工挖礦過程中所要借助的大功率設備。根據美國數字貨幣網站（Digiconomist）①Digiconomist是美國一家專注比特幣等數字貨幣的網站。2018年Digiconomist一個評估報告認為：挖礦是維護并擴張比特幣的重要方式，但挖礦也造成了大量的電力消耗，電力成本已經是維護區塊鏈總成本的14%，接近比特幣總市值的1%。估計，平均發現一枚比特幣需要耗電968千瓦時，相當于32個美國家庭一天用電量。由于比特幣越來越難挖，因此每年挖礦所要耗費的電量逐漸增加。其中，2019年比特幣挖礦消耗電力與美國相當，若按照當前工作量計算，則在2020年末的耗電量將達到全球用電水平。因此，Libra的產生更加快捷和經濟[9](p408-428)；第二，Libra采用的是拜占庭（BFT）共識機制，相比于比特幣的工作量（PoW）共識機制更高效，可實現低延遲處理高交易量問題。在比特幣發行模式下，工作量證明機制要求容錯率在50%以上才是有效，因此工作效率較低。Libra的拜占庭共識機制只要求三分之一容錯率，因此較比特幣發行模式工作效率更高。此外，比特幣的算法機制決定了比特幣總量只有2100萬個，而Libra則沒有總量限制，相比而言Libra更符合“貨幣”的交易功能[10](p143-153)；第三，Libra與實體資產相對應，采用1比1兌換方式，可獲得主權國家共同背書。在交易和儲藏環節，如果Libra發行和銷毀一個單位Libra，那么相應實體資產必須要儲備或者減少等價值，以防止通貨膨脹。因此，Libra具有低波動性，而不會像比特幣一樣，其價值是根據市場投機漲幅。由此可知，Libra是一種穩定幣值，而不是二級市場的投資商品。

（二）Libra機制設定

Libra協會發布的《Libra白皮書》表明，Libra的使命是推動貨幣全球化、自由化和無主權化，并成為一種可供選擇的金融基礎設施，并以低門檻和強適應性為數以萬計的人群服務。《Libra白皮書》對Libra的描述可簡單概括為兩點，一方面Libra與比特幣一樣是無中心和無主權的，其價值依靠共識機制實現。另一方面Libra可成為金融基礎設施，比其他數字貨幣更穩定，并可在全球范圍內流動。而Libra之所以具有這些特征，并有可能實現普惠金融，其核心關鍵是獨有的創新機制，包括：儲備和發行機制、價格機制、兌換機制、管理機制和技術機制，具體內容如表1所示。

四、數字貨幣Libra對我國金融影響及監管挑戰

（一）數字貨幣Libra對我國金融影響

表1 ：Libra機制設定

Libra白皮書表明，Libra的組建架構是適用于世界范圍內的穩定非主權貨幣，在支付領域內具有效率高、成本低和普惠強特征。而從貨幣學角度來看，Libra應當屬于良幣，具有極強的貯藏作用[11](p1-37)。因此，“劣幣驅逐良幣”，市面上會流通更多劣幣（非Libra），這又與Libra想要成為世界性交換媒介存在矛盾，所以Libra能否成功存在較大質疑。但不可否認的是，諸如Libra這類非主權穩定“貨幣”一旦成功發行，那么勢必會對我國金融產業產生巨大影響，尤其是對公共政策和監管帶來更多挑戰。

第一，Libra的穩定性會削弱貨幣政策傳導效率，甚至造成貨幣政策失靈。從國際上來看，中國貨幣屬于弱勢國家。因此，如果Libra穩定幣在國內流通，成為資產標價，那么勢必貨幣政策無法影響以Libra標注資產，造成貨幣政策傳導的低效性。Libra之所以成為穩定幣，是因為與國際一籃子貨幣相關，因此國際貨幣利率的變動會通過Libra傳導至國內金融領域，進一步削弱國內貨幣政策并將問題復雜化，形成多國利率影響本國利率現象。同時，如若Libra可實現國內自由兌換，那么鑒于Libra的穩定性持有人會更愿意將其貯藏，會影響到傳統商業銀行存貸規模，造成資金短缺并提升融資成本[12](p320-347)。此外，如果Libra可以在信貸市場流通甚至是替代人民幣發放信貸，那么國內利率會對Libra標價，則進一步降低貨幣政策作用。

第二，Libra對我國金融穩定性具有沖擊，可能造成資本外逃問題。Libra穩定幣的幣值確定性是錨定一籃子貨幣，即Libra的穩定性受多國貨幣影響。同時，Libra幣值的穩定性是按照一籃子內不同主權貨幣的比重而決定。但是，如果將Libra擴大到世界范圍內，即不同國家個人或者組織如果同時大量兌換Libra，那么Libra所錨定的一籃子貨幣勢必會瞬間改變，且不說Libra協會是否有能力保證世界范圍內的大規模瞬間交易行為，即使可以完成交易，那么一籃子內不同國家貨幣比重勢必會發生改變，進而導致Libra的幣值出現變化，并與其自身宣稱的穩定幣相矛盾[13](p171-189)。對于中國而言，Libra如果是類美元似的穩定貨幣，那么國內會有許多人使用本幣兌換Libra，導致人民幣貶值進而影響整個金融穩定性或引發匯率風險以及資本外逃問題。

第三，從技術角度而言，Libra的共識機制有可能跳出其“去中心化”特征，成為一國的管制工具，從而對我國金融體系產生沖擊。雖然，Libra較比特幣而言，在共識機制方面有所提升，采用拜占庭BFT共識機制，將50%的容錯率降低到1/3。但同時共識機制意味著單個節點只要掌握了2/3節點就具有可控性[14](p182-196)。當前，Libra協會共有29家企業組成，而其中有21家企業是美國公司或機構，而其他八家非美企業或機構中，又有四家企業在美國上市，即美國掌控的公司已經超過Libra協會內2/3的控制權，對Libra協會管理具有管控能力。即使以后參與企業或機構不斷增多，只要美國企業占2/3席以上就具有足夠的主導權。同時，結合當前中美關系，中國企業或機構將難以加入Libra協會，導致中國在競爭初期就處于落后局面或受制于美國貨幣政策。

（二）數字貨幣Libra對金融監管的挑戰

Libra作為目前技術最為先進的數字貨幣形式，與比特幣等數字貨幣既有相同特征，也有差異特性。因此，Libra“數字貨幣”既具有數字貨幣一般性風險，也存在特殊性風險。對于一般性風險，主要包括投資風險、法律風險、制度風險、貨幣政策風險及金融穩定風險等。具體而言：

第一，Libra的投機風險。Libra白皮書強調了Libra的貨幣價值是錨定一籃子貨幣，即與多國主權貨幣綁定，因此具有穩定幣特征[15](p67-87)。但是，從國際匯率市場來看，國與國之間的匯率是實時變動的，因此Libra所錨定的一籃子貨幣利率其實也應當是變動的，而非真正意義上的穩定。同時，Libra的表現形式是數字貨幣，即虛擬貨幣，因此Libra本質就決定了Libra不具備實體資產價值，對其買賣只能稱作為投機而非投資，獲利方式只能依靠差價，并且Libra的交易買賣是零和游戲（一家虧損，一家掙錢）或負和游戲（雙方交易存在手續費）。此外，Libra這種非主權貨幣在市場中是公開買賣的，價格更容易被操控，在沒有政府控制漲幅的情況下，極易產生大波動，投機風險極大。

第二，國內并無針對數字貨幣專門法律，Libra數字貨幣存在制度風險。當前，我國實行的是傳統貨幣法，在制度保障方面包括明確法定貨幣法律屬性、確定貨幣發行方式、流通、保障及調控程序等，其法律作用是維護法定貨幣及其衍生幣的正常流轉，而諸如Libra等數字貨幣規范則并無明確規定。與此同時，為了防止數字貨幣潛在風險，我國央行早在2017年就已經出臺《關于防范代幣發行融資風險的公告》，命令禁止ICO（首次公開募幣）①ICO（是Initial Coin Offering縮寫），首次幣發行，是一種區塊鏈行業術語，是一種為加密數字貨幣如比特幣、以太坊等籌措資金的常用方式。，因此從法律意義上來看，Libra數字貨幣屬于“違法”貨幣，即使消費者遭受損失，那么也無法明確各方責任，消費者權益難以保障。

第三，Libra所追求的世界通用性貨幣目標，可能產生域外貨幣保障局限性。目前，世界各國對數字貨幣概念并未有明確定義，不同國家對數字貨幣具有不同解釋，因此不同國家的數字貨幣發展政策和監管政策存在差異性。同時，Libra的天然跨境支付能力極易在世界范圍內進行政策套利，且Libra如果被納入一個或多個中央銀行系統內，勢必會對金融薄弱國家的法定貨幣流動性產生威脅，或致使其喪失獨立貨幣政策，對金融穩定性和貨幣政策傳導性造成影響[8](p891-917)。此外，Libra底層區塊鏈技術目前并不成熟，以比特幣為典型代表的區塊鏈技術應用已經凸顯監管安全問題，大量黑客盜取比特幣或數字分叉等影響貨幣信用機制事件頻頻發生。對于特殊性風險，往往是因為Libra所采用的區塊鏈技術所導致。例如，Libra雖然采用BFT共識機制，較比特幣的共識機制效率有所提升，但仍然要掌握2/3以上節點才能進行數據的記錄或者修改。然而，隨著Libra發行的不斷增多，這意味著參與節點的無限制增長會對Libra協會的數據管理和存儲能力提出挑戰。目前區塊鏈技術在交易環節只能進行1000次/秒，而我國在2019年僅“雙十一”當天就進行了7.15萬次/秒，其交易頻率遠超過Libra數字貨幣所能承受的范圍，因此Libra如果成為流通貨幣，仍有許多技術性問題有待解決。此外，Libra采用公有區塊鏈，其去中心化會造成監管困難。例如，在貨幣發行和轉移及維護方面，金融監管機構無法完全掌握去中心化清算系統的真實交易。智能合約部分替代了法律功能，代碼即法律的執行手段可能帶來新的交易風險和信任風險等。

五、規范數字貨幣穩定金融發展的策略建議

從國際視角來看，世界各國對Libra這類數字貨幣的性質、功能以及監管正在進行激烈討論，并對數字貨幣的監管持有不同看法和策略。例如，美國正對數字貨幣進行監管框架建設，通過法律制裁等手段重點對非法行為進行打擊；荷蘭采用警示風險策略，通過提示手段警示大眾，并采取實際措施打擊數字貨幣違法犯罪行為[16](p88-99)；英國作為金融科技發展的引領之一，在整體發展方針方面是支持數字貨幣發展，但重點對反洗錢行為進行監管；而俄羅斯、泰國和韓國則禁止數字貨幣使用。其中，俄羅斯是全面禁止、泰國是將數字貨幣買賣和交易列入違法行為、韓國是拒絕承認數字貨幣的貨幣地位。綜上所言，國際社會對數字貨幣監管態度不一，總結起來包括：風險提示，樹立正確投資意識；打擊數字貨幣違法行為，尤其是反洗錢和黑市交易；納入監管，針對數字貨幣構建新的監管體系；征收稅收，將比特幣之類數字貨幣認定為資產，適用于資本利得稅；直接禁止，將數字貨幣列為非法貨幣。世界各國對數字貨幣發展都持有謹慎原則，但是技術和經濟的發展表明貨幣數字化發展勢在必行，與此同時各國也加快央行數字貨幣發展研究[17](p236-240)。因此，對于中國而言，為適應世界經濟發展趨勢，央行應當在數字貨幣監管體系構建方面扮演好角色，積極聯合財政部門、稅收部門及金融監管機構，維護非央行數字貨幣市場穩定，切實保證支付體系和央行貨幣價值穩定，以便在數字貨幣國際競爭中占得先機。

（一）加強對Libra這類數字貨幣的法律監管體系，完善相關制度建設

目前，我國并未出臺針對數字貨幣的法律法規，數字貨幣仍游走在法律監管之外。因此，需要盡快修改《中國人民銀行法》和《人民幣管理條例》等法律法規內容，增加對數字貨幣的發行、流通以及管理等方面的規定，讓數字貨幣做到有法可依。在監管力度方面，由于數字貨幣關系到國家金融體系和經濟穩定，因此在創新和監管方面要更傾向于監管，數字貨幣監管要著眼于風險，而不是創新，包括對數字貨幣機制監管、消費者保護及反洗錢和偷稅漏稅等方面監管。在監管手段方面，要注重監管科技的創新和應用。一般而言，金融創新往往伴隨著金融風險，而監管手段和方法的落后則是金融創新風險不斷涌現的重要原因之一。因此，加快金融科技監管手段勢在必行。例如，采用監管沙盒模式，利用我國地廣優勢，通過分類試驗形式不斷檢驗不同監管條件、政策和制度下的數字貨幣發展及其對經濟影響，以不斷試錯方式加深對數字貨幣的有效監管。此外，要嚴格設定數字貨幣技術標準，保證實體資產安全，其發行要遵循我國現行的二元體系，保證資金可回籠，降低數字貨幣對金融的不確定性影響。

（二）重視市場引導和教育，警示數字貨幣風險，提升大眾金融安全保護意識

Libra作為最新數字貨幣形式，雖然根據白皮書的闡述具有諸多優勢，但是作為基于技術創新的數字貨幣形式仍具有許多未知風險。進一步而言，諸如Libra這類非主權數字貨幣在市場中具有極高的衍生發展趨勢，在技術和管理仍不成熟的情況下，其風險要遠高于主權貨幣。同時，數字貨幣在發行前期由于發行量較小，因此極易被資本市場控制，具有極強的投機性，市場波動大其風險也要遠高于具有完善法律規章制度的證券。而解決Libra這類數字貨幣投機風險的最重要方式就是不斷警示大眾和普及相關知識，通過知識的豐富讓大眾自行判斷，而不是盲目跟風。具體可以由銀監會統籌組織各地金融機構定期向公眾開設知識講座，或者聘請相關從業人員到企業或者社區進行宣傳普及，切實提升公眾對數字貨幣認識。

（三）加強國際合作，構建全球性數字貨幣監管體系，維護金融系統穩定

隨著區塊鏈及互聯網相關技術的發展，跨國交易將更加便捷和頻繁，因此面對Libra等數字貨幣可能對金融穩定帶來的沖擊，加強國際合作共建數字貨幣國際監管體系勢在必行。國際貨幣基金組織（IMF）的研究報告也強調了國際合作與協調監管對數字貨幣發展的重要影響，尤其是在國與國之間經濟發展不均衡的背景下，設立跨國合作監管框架對維護金融市場穩定意義重大。例如，建立區域合作監管組織或簽訂合作備忘錄，通過統籌協調手段防止數字貨幣碎片化發展。同時，根據區塊鏈技術的天然聯盟屬性，建立合作聯盟，共同推動互惠互利項目合作，共同攻克發展初期的技術瓶頸及法律和應用等方面挑戰。此外，還要加強學術交流，通過定期舉辦國際論壇等形式積極交流溝通，對數字貨幣發展趨勢及未來可能存在的風險提前防范，以保證監管政策的有效性。