財政資金收付制度改革對行政事業單位內部控制的影響研究

侯玉榮

摘要：財政收付是行政事業單位運行的重要內容。在辦公現代化、信息化的新形勢下，觀察研究財政收付改革對行政事業單位內部控制的影響，是內部控制管理手段創新的有益嘗試。本文在案例分析的基礎上，參照相關政策和理論，研究了某區進行收付制度改革，成立財政資金收付中心，集中結算權限對內部控制產生的影響，并做以相應總結評價。

關鍵詞：行政事業單位;財政資金;收付制度;內部控制

引言

行政事業單位是我國各類組織機構的重要組成部分，承擔了頂層設計、多層多領域管理服務的重要職能，對我國社會經濟發展的導向起到重要引領作用。但大部分行政事業單位相關財務管理部門往往只是履行自身的財務會計職能，并沒有真正體現財政管理部門應該具有的作用和功效[1]，直至國庫集中收付制度實行了“兩建立，兩規范”后[2]，行政事業單位的內部控制成效才有了一定提高。筆者作為基層財政部門工作者，試圖從改革視角出發，研究某區成立財政資金收付中心（以下簡稱“收付中心”），集中結算權限，對全區行政事業單位內部控制產生的影響，希望以此為行政事業單位加強內部控制提供借鑒。

一、行政事業單位內部控制改革前存在的重點問題

（一）崗位制衡流程不明晰

不相容崗位是指如果由一個人擔任，可能出現舞弊行為或發生嚴重錯誤，還可能掩蓋其行為的崗位[3]，該概念在內部控制工作中的地位極其重要。改革前，某區行政事業單位均有內設財務部門，各單位財務獨立結算。但由于基層單位編制有限，工作人員往往身兼多職，財務部門也出現了會計、出納等業務崗位人員短期指派、臨時兼任、AB崗實施不到位的情況。雖然各行政事業單位在內部建立了部門管理、職責分工制度，但人員數量的緊張，直接導致崗位不相容原則難以落實，內部制衡監督能力不足，風險巨大。

（二）授權審批控制體系不健全

改革前，某區行政事業單位財務人員流動性小、人員少，對內部控制的認識水平不高，內部控制的細節基本沒有落實，存在以下問題：一是，財務人員歸屬各業務單位直接管理，在重大問題決策、重大項目投資和大額資金使用上的立場不夠獨立，難以在單位經濟活動決策、執行和監督中發揮自身作用，導致各單位內部控制存在隱性風險。二是，各單位工作性質不一，工作形式多樣，導致內部審批流程的控制不夠嚴謹，出現先報銷票據，后補齊手續的“先上車，后補票”現象，“信任熟人，通融辦事”的情況也時有發生，一定程度上出現疏漏錯誤，降低資金使用效率。三是，財務人員在審核費用報銷時，常常機械地操作財務流程，只注意領導是否簽字同意、報銷單據是否齊全，但極少人去鑒別票據的真偽，或研究報銷項目的合理性。比如，按照各單位規章制度，大額資金支出需經集體討論同意，但報銷人如經中層領導同意，可將原有的大額發票分成小額多張，分批報銷，繞過班子集中討論監管;甚至將真假發票混摻，多次報銷。這種審批制度和發票鑒定上的漏洞，存在被人套利的可能。

（三）財產保護力度不足

改革前，某區行政事業單位均存在財產保護控制標準不一、消耗大于企業單位的共性問題。與企業單位相比，某區行政事業單位的財產保護工作相對滯后，有“隨意購買，任意消耗、無人管理”的情況：一是在重要財產保管工作上，常常缺少相應的責任人，或在人員緊缺的情況下，把辦公物品購買、登記、發放、倉儲等職責歸于一人;二是在辦公耗材的使用上，沒有嚴格的領用要求，完全按照領取要求發放，在一定程度造成財產流失;三是在財產定期盤點上，多數單位執行不嚴謹，很多在冊的設備已經損壞，很多在用的設備沒有登記;四是行政事業單位的資金來源是本級財政，在沒有相關考核的前提下，缺少資金節約的主動性。

（四）財務人員專業程度不足

改革前，某區各單位財務人員在本單位主要起到后勤保障作用，且有一部分是從其他專業崗位兼任、轉崗而來，提升專業技術水平的主動性較差。另外，各單位獨立辦公導致了財務人員工作內容單一、學習培訓機會少，不能全面了解財政收付工作體系，不能很好地貫徹國庫集中收付管理制度，對編制工資性收入、財政性資金收支計劃等工作的認識水平也相對一般。隨著內部控制制度進一步健全，財務信息化辦公系統進一步完善，行政事業單位內部控制工作對財務人員的專業性提出了更高的要求，財務人員的專業技術能力成為內部控制水平提升的瓶頸。

（五）信息統籌機制不健全

改革前，某區各單位對內對外信息渠道均不完善，主要表現在橫向交流和信息化建設兩方面。一是橫向交流機制，基層業務人員是工作的最終承辦者，對具體業務的細節更加了解，但由于對接機制和對接效率等因素，不同單位的基層業務人員對內部控制工作存在的風險和解決辦法認識并不全面。比如，某區年終審計工作中，負責審計的基層人員，分別對特定單位的業務構成、資金使用和結算慣例等有深入認知，但由于審計與財政部門基層人員對接交流機會少，財政部門依然不能對各單位報送預算的內容真實性和支出必要性做出判定，這對財政部門年初預算編制工作造成了影響，降低了某區內部控制的整體效果。二是信息化建設工作，由于某區各單位工作性質不同，資金結算業務的量也不同，因此對信息化建設的需求并不一致。部分業務量較小的單位和賬目混亂的單位對信息化系統建設還存在抵觸情緒，這導致某區信息化系統建設時間明顯滯后。標準化系統的缺失降低了業務處理的效率，增加了內部控制中的不確定因素。

二、行政事業單位收付制度改革的主要手段

2012年，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），提出了“全面性、重要性、制衡性、適應性”四條原則性、宏觀性的指導意見，而具體到基層實踐，還需要各部門針對工作實際，自行把握。為避免出現內部控制重大風險，加快國庫集中收付管理制度改革，抓好行政事業單位財政收支兩條線，筆者所在的某區也對區屬行政事業單位收付制度進行了改革，主要手段是劃撥全區各單位財務人員至新組建的區直屬收付中心，對某區行政單位（垂管單位及派出機構等特殊組織機構除外）和事業單位進行資金統一收付工作。即實行國庫集中收付管理制度，集中管理區級預算單位的財政性資金。

三、收付制度改革對內部控制的影響

（一）設立及明確財會崗位職責

為貫徹崗位不相容原則，支持專業人員做好專職工作，收付中心設立了一般會計、應收會計、現金出納、銀行出納等細分崗位，相繼制定了專人專崗、定期輪崗、AB崗等用人制度，各個崗位責任明確，互相起到監督作用，有效降低了外來人員辦事平均用時，有效避免了內部人員貪污、挪用公款等財務風險。

（二）建設標準化審批流程

為明確審批工作的嚴肅性，避免“熟人辦事”影響，收付中心進行了全面風險評估，設計了一整套資金收付審批流程，面向全區征求意見，制定規章，并對全區行政事業單位開展相應培訓。制度實施后，某區從財政預算到年終決算，全年度每一筆、每一類收入和支出的審批均有標準化辦法，明確了各流程的崗位權限和責任，保證了審批流程的嚴肅性和公開性。相關審批制度建立以來，運行較為平穩，客觀上支持了財務人員履行本職，免受外因影響。

（三）建立財產保護橫向對比機制

為加強財產保護工作，節約財政資金，減少滴漏式資產流失，收付中心總結了某區各行政事業單位資產購買、使用和處置的相關情況，在嚴格遵守《黨政機關辦公用品標準》等規范的前提下，就各單位財務支出的具體情況，進行了逐一分析，并提出了單位財產保護的具體措施，如重要財產的維護、保養及保管責任到人，填報資產購買、使用及報廢清單，定期開展資產盤查等。迄今為止，財產保護橫向對比機制已建立三年，各單位辦公經費得到有效壓縮，對比機制建立前，年度辦公經費節約15%以上。

（四）建立內部控制定期培訓考核機制

為提升全區行政事業單位的內部控制水平，補齊財務人員內控意識短板，收付中心分別針對資金管理方法、預算編制等重點領域，有計劃、分批次地開設了內部控制課程，輔以財務軟件應用、經濟法等相關培訓，并通過定期考試、評級、考核等手段，確保職工學習效果，支持職工參與到內部控制建設的探討學習中，推動全員初步建立內部控制意識，有效改善了職工內部控制能力水平。

（五）建立內部控制信息溝通機制

為拓寬信息交流渠道，以信息公開加強全區內部控制工作，收付中心首先提議建立內部控制聯席會議制度，定期參與會議的主要成員為財政、審計部門分管領導和各職能單位的分管領導、業務負責人。財政局、收付中心每季度召集成員單位召開內部控制工作協調會，各單位針對自身職能，以項目化方式提出資金使用的問題和需求，經財政、審計等部門綜合討論后，形成資金使用情況報告及下一步工作建議，供區領導決策使用。這種定期會議報告制度，營造了各單位資金使用透明、去向透明的局面，確保財政資金得到高效利用，確保領導層能做出降低內部控制風險的正確決策。其次，基于信息統籌需求和財務流程的標準化要求，收付中心經綜合對比，采購了國內某家公司的財務系統，在全區推廣使用。通過將內部控制的具體需求整合至信息管理系統中，推動了各單位報銷流程的標準化，便利化，支持了全區內部控制工作的常態化，有效防范了內部控制重大風險。同時，信息化系統的建設也解決了外圍（偏遠）街道的財務報銷問題，加強了全區“一盤棋”建設。

四、對某區財政資金收付改革案例的總結

總體看來，收付中心抓住成立新單位，財務人員獨立性增強，專業人員集中的機遇，建立了全面的財務、人事審批和人員培訓制度，以標準化流程開展工作，推動了某區內部控制水平、防范風險能力的全面提升。

參照行政事業單位內部控制原則，收付制度改革取得了較好成效：一是保證了財務人員對資金收付立場的獨立性，防范了某區重要經濟活動的潛在風險。二是有效形成財務部門內部制約監督，做好了內部控制的制度流程保障。三是較好地提升了財務人員的業務能力，推動內控水平不斷適應環境的變化。因此可得出結論：在基層財政部門中，通過收付制度改革集中權限，打造提升內部控制流程，對行政事業單位內部控制水平的影響是積極正面的，為加強基層單位內部控制工作，可對此類改革手段的正面影響加以分析、改進借鑒。

參考文獻：

[1]云麗.淺析行政事業單位內部控制建設存在的問題與對策[J].中國管理信息化，2020，23（02）：28–30.

[2]孫樂鳳.國庫集中收付制度改革研究[D].北京：首都經濟貿易大學，2018.

[3]王佳.成都F行政事業單位內部控制研究[D].成都：西南財經大學，2014.