重大危機中的社會組織治理能力提升

朱俊慶

[摘要]通過分析新冠肺炎疫情期間湖北紅十字會的“實然”表現，發現在公共衛生應急管理中，作為社會組織的紅十字會理應承擔“完成人民政府委托事宜”的法定職責，但由于機構能力不足等現實問題的存在，紅十字會一度陷入信任危機。以湖北紅十字會為例，社會組織治理能力的提升存在應然與實然、實際作用和社會期望之間的“雙重差距”。促進職能轉變、優化組織結構、推動流程再造，是提升社會組織自身治理能力的關鍵。同時，社會組織要注重自身可信形象的塑造。應對重大危機需要多方主體協同共治，人們需對社會組織抱以合理訴求。

[關鍵詞]社會組織治理能力治理體系紅十字會

[中圖分類號]D632.9[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2020）060005-06

一、現實思考與問題的提出

黨的十九大強調要發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。黨的十九屆四中全會指出，要健全社會組織制度在內的黨的全面領導制度，發揮社會組織的作用，構建基層社會治理新格局。從宏觀上來看，現代社會主要有國家組織、經濟組織和社會組織三大類型[1]。早在2012年，官方文件明確強調：中國紅十字會是有著“三重賦權”的重要社會組織，一是政府賦權，二是國際紅十字運動賦權，三是社會公眾賦權[2]。法律明確規定，中國紅十字會總會具有社會團體法人資格，地方各級紅十字會、行業紅十字會依法取得社會團體法人資格[3]。

由此可見，中國紅十字會是我國重要的社會組織，那么在公共衛生應急管理中，社會組織理應發揮怎樣的作用？在此次新冠疫情期間，社會組織又實際發揮了怎樣的作用？社會組織在“應然”作用和“實然”表現之間的差距有多大？社會組織又應如何回應社會期望？突發疫情考驗著國家治理能力和治理體系，本文以疫情期間湖北紅十字會事件為小切口，嘗試分析深陷輿論漩渦的湖北紅十字會為何負面事件頻發？面對疫情期間的社會期望，作為社會組織的湖北紅十字會為何難以有效回應？其在職權分配和權能結構之間存在怎樣的不平衡？這是一個組織制度問題，還是一個技術問題？身陷“塔西佗陷阱”的湖北紅十字會又將如何實現在公共衛生應急管理中提升治理能力？以此來回應社會組織治理能力現代化的大問題。 二、案例闡述與“差距”剖析

（一）作為社會組織的紅十字會發展

改革開放以來，我國社會組織的發展經歷了恢復發展階段（1978—1997年）、探索發展階段（1998—2011年）、全面發展階段（2012年至今）三個階段，逐步形成國家與社會共治的治理模式[4]。作為重要的社會組織，紅十字會的發展由來已久，我們不妨從中國紅十字會的歷史發展中尋找紅十字會當前的功能定位。中國紅十字會成立于1904年，是我國統一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體，是國際紅十字運動的重要成員[5]。湖北省紅十字會成立于1916年，新中國成立后，在中國紅十字會的指導下開展工作，充分發揮其在人道領域的政府助手作用[6]。

2017年是我國紅十字會改革發展的重要里程碑。新修訂的《中華人民共和國紅十字會法》于2017年5月8日開始執行，該部法律通過完善法定職責，進一步拓展了紅十字會的核心業務范圍，尤其是通過了“協助人民政府開展與其職責相關的其他人道主義服務活動”這條兜底性的法定職責，為今后紅十字會承擔更多人道主義服務活動提供了法律依據。而且通過了“依照國際紅十字和紅新月運動的基本原則，完成人民政府委托事宜”等職責規定，實現政府對紅十字會的特別賦權。這都表明：紅十字會與政府之間有著不同于一般社會組織的特殊關系，體現了“中國紅十字會是黨和政府在人道工作領域的助手和聯系群眾的橋梁紐帶”的政治定位[7]。XUEHUI學會2020年第6期2020年第6期重大危機中的社會組織治理能力提升XUEHUI

（二）湖北紅十字會的組織體系與機構設置

1.從湖北紅十字會自身的組織結構來看。2001年5月，湖北省紅十字會由省衛生廳代管改為省政府分管領導聯系，會長由省政府分管副省長兼任。湖北紅十字會設置省紅十字會機關，機關內設4個正處級機構，下設3個公益一類事業單位①。據中國新聞周刊報道，疫情期間，湖北省紅十字會實際在崗21人。按照紅十字會法定的組織原則，上級紅十字會指導下級紅十字會工作。武漢市紅十字會總編制人數13人，在職實有人數12人②。2017年新修訂的《中華人民共和國紅十字會法》第一章第五條明確規定：各級人民政府對紅十字會給予支持和資助，保障紅十字會依法履行職責，并對其活動進行監督。

2.從整個疫情防控體系來看。湖北紅十字會是湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部的成員單位之一，在指揮部的統一領導下工作。湖北紅十字會在指揮部設置了1名聯絡員，聯絡員起到紅十字會和指揮部間的協調、傳遞作用。疫情期間，民政部指定湖北省紅十字會、省慈善總會、省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、市紅十字會5家牽頭，接收社會捐贈款物。1月20日，武漢市成立“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部”，武漢市紅十字會在市指揮部統一領導下開展工作。

（三）疫情之下社會組織治理能力的“雙重差距”

社會組織發展過程中的核心能力主要包括：①合作能力，指與其他社會主體的合作能力;②籌資能力，即向社會尋求資金支持的能力;③公信能力，即社會組織提供服務的過程中民眾對社會組織的認可度[8]。本文將社會組織治理能力界定為：社會組織在發展過程中根據本組織的性質和宗旨，鏈接內外部資源，與政府和其他社會組織協同發展，共同為社會公眾提供公共物品和服務的能力。本文主要考察重大危機中湖北紅十字會自身的內部管理能力和與政府乃至公眾等外部主體的協同共治能力。

通過對紅十字會發展的歷史回顧和最新的法律制度，探究紅十字會的“應然”作用，通過對疫情期間湖北紅十字會乃至武漢紅十字會的實際情況，分析紅十字會的“實然”表現，從而發現紅十字會治理能力的不足，探究疫情之下社會組織治理能力在“應然”與“實然”以及實際表現與公眾期望之間的“雙重差距”。

1.“實然”作用未達到“應然”標準。從央視等官方媒體報道來看，疫情期間，湖北紅十字會治理能力存在嚴重不足。首先，職責權限不清晰。一方面，民政部指定5家機構接收捐款贈物，湖北紅十字會與其他社會組織之間的權責并未劃清;另一方面，行為主體擁有的權力與其擔負的職能不一致[9]，湖北紅十字會與“疫情防控指揮部”之間的關系并未理順。湖北紅十字會在整個疫情領導小組中的職責配置不盡合理，具體表現為醫療類物資由指揮部統一調度使用，湖北紅十字會擁有其他類物資的調撥權力，但仍需請示指揮部批準，這大大延誤了周轉和調撥效率。其次，權能結構不平衡。疫情初期，湖北紅十字會接收了來自社會的大量捐贈款物，但人員不足導致機構能力嚴重不足，物資調度飽受詬病。最后，組織機動性不足。部門分工的組織結構相對僵化，應對突發事件反應不夠及時，信息公開也不夠及時、有效，宣傳和公關能力不足，缺乏對社會及時、有效的回應，這都阻礙了治理能力和治理效率的提高。湖北紅十字會在國家治理體系中存在一定的“缺位”和“錯位”。

2.實際表現與公眾期望之間產生巨大落差。管理學中的期望理論指出：當現實滯后于期望或無法滿足期望時，人們便會產生負面情緒。突發的疫情增加了人們對紅十字會的主觀期望，而紅十字會的實際表現則直接引發公眾質疑，同時由于民眾忽視了紅十字會的實際能力，也使得疫情中的社會期望與湖北紅十字會的實際表現之間差距過大，這也直接或間接地導致了對紅十字會相關人員的問責。2月4日，湖北省紀委監委公開通報，依據《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》等規定，對相關負責人依紀依規處理[10]。盡管湖北省紀委監委對相關責任人員進行了依紀依規處理，但是公眾對紅十字會的信任危機已經形成，在后續的疫情防控中，紅十字會社會救助作用的發揮面臨嚴重考驗。

三、社會組織治理能力與治理體系的理性思考

（一）組織公信力：社會資本與公眾信任

疫情是對社會組織治理體系和治理能力的一次大考，社會組織的治理能力與可供動員和利用的社會資源密切相關。帕特南指出，社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率[11]。而公民信任將直接影響社會組織存在的“合法性”。此次事件對湖北紅十字會“影響深遠”，此前的“郭美美事件”曾引發中國紅十字會信任危機，而一個大的社會組織聲譽恢復大概需要6年，這包括公眾認知的變化。處于風口浪尖的湖北紅十字會已經深陷“塔西佗陷阱”，從長遠看，湖北紅十字會對于自身在此次抗疫中所暴露出的問題和不足，還需要全盤審視，著力提升社會組織的公信力[12]。新的階段，只有重新整合社會資源，強化工作機制和能力建設，加強社會預期管理，防止單個組織的信任危機的蔓延，重塑組織公信力，才能加快恢復紅十字會的聲譽。

（二）從普遍到個例：紅十字會的一般性與特殊性

從組織理論來講，組織設置的目的是通過制度建立組織，以降低交易成本。2017年新修訂的法律對紅十字會的組織設定予以明確規定，縣級以上地方按行政區域建立地方各級紅十字會，根據實際工作需要配備專職工作人員。由于統一的編制管理，紅十字會組織設置具有固定性和穩定性的特點。但是突發事件不可預測，不可能像常態化的社會問題那樣被持續觀察，任何國家和組織都難以準確預測新冠疫情發生的時間和規模，更不可能完全阻止疫情的發生和擴展。突發事件的后果不僅取決于事件本身，更受到國家整體治理能力的影響。因此，充分立足于社會科學和公共管理學科對湖北紅十字會進行分析，其常態化的組織設置和機構能力難以應對疫情防控要求。

當前，我國社會組織參與應急管理普遍面臨缺乏常設性的政社協調機構、缺乏規范性的制度設計等問題，雖然伴隨著重大突發事件應急管理經驗的積累，非政府組織（Non-Goverment Organization，NGO）參與也經歷了“無參與—放開參與—有序參與”的過程[13]，但總體來講，社會組織參與突發公共事件應急管理的成效并不顯著[14]。紅十字會既不是政府的一個組成部門或者下屬事業單位，又不同于共青團、婦聯等黨領導下的人民團體，它既是國內的一個社團組織，又要遵守國際紅十字會的章程[15]。紅十字會的功能定位決定了紅十字會既需要政府予以保障和監督，又要根據自己的章程獨立自主工作。紅十字會存在社會組織的一些固有缺陷，但也有自身的優勢，應該從自身的特殊性尋找問題解決的突破口。紅十字會的法定職責決定了在面對社會公共危機時理應挺身而出，那么在遇到重大公共突發事件時，紅十字會該如何明確自身在國家公共衛生應急管理體系中不同于一般社會組織的職責定位，值得反思。

四、提升社會組織治理能力的對策

（一）以機制建設促進職能轉變，在職能轉變中實現機制建設

首先，構建系統的應急管理機制。應急管理機制是各項應急救援工作高效開展的保證，應當建立貫穿預防、監控、應對、處理等環節的突發事件應急管理機制[16]。其次，完善組織監督管理機制。關于紅十字會的職能設定，有明確的法律規定，但是在職能限定之后監督問責機制仍不完善。建立公開、透明且受社會監督的社會組織規范機制，對于提升社會組織治理能力和回應社會期望至關重要。最后，健全紅十字會的物流管理機制。建立從捐贈到入庫，再到分配使用的高效銜接體系。同樣，處于疫情之中，杭州紅十字會保證當天貨量當天運出，其高效運轉克服了紅十字會倉庫小、疫情期間貨量大的問題。從捐款資金，到物品數量，線上實時更新，結果立現。受經濟發展水平和地區發展差異的影響，湖北紅十字會的治理能力或將受限，這與其歷史發展密切相關，但杭州紅十字會的表現至少為其內部機制的建立提供了樣板。

（二）用權力劃分優化組織結構，在結構優化中實現協同共治

組織的職能配置決定組織的機構設置。疫情中，紅十字會能力不足問題突出。常態化的組織設置在面對突發疫情時，人員編制不足成為最大的短板，但人員編制是在部門設置之下進行的，因而紅十字會的組織結構優化成為制約其治理能力有效發揮的關鍵所在。《中國紅十字事業發展規劃綱要（2020-2024年）》對新一階段紅十字會建設提出了客觀要求，即：構建高效、透明、規范的管理體制和運行機制。縣級以上紅十字會要依法、依章程按期換屆，依法設立監事會，建立理事會決策、執委會執行、監事會監督的新型治理結構[17]。以此為契機，紅十字會要著眼于打造“一體化”救援模式，加強與社會相關部門和救援力量的協調配合，實現信息共享和跨部門合作[18]，切實履行好“協助人民政府開展與其職責相關的其他人道主義服務活動”，以形成社會救援整體合力。同時，理清權力的歸屬和運行之間的關系，著重將黨建引領納入組織建設，把黨的領導優勢轉化為紅十字會的組織優勢，將黨的動員能力轉化為組織的治理能力，實現機構設置的調整和優化。