社會組織第三方評估體系的結構解析與優化建議

盧敏

[摘要]社會組織第三方評估是評價社會組織運行狀況和運行績效的有效手段。我國社會組織第三方評估體系的構成要素包括評估環境、評估主體、評估對象、評估方法、評估指標體系和評估管理信息系統。這些因素從不同層面影響著評估體系的運行，形成了我國社會組織第三方評估體系的獨特性。該文依據當前我國社會組織第三方評估的特點，對社會組織第三方評估體系進行結構解析，指出我國社會組織第三方評估的條件及面臨的問題，并就如何進一步優化該評估體系提出政策建議。

[關鍵詞]社會組織第三方評估體系優化

[中圖分類號]D632.9[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2020）060017-09

一、問題的提出

20世紀70年代末以來，伴隨著風起云涌的“新公共管理”運動，第三方評估作為一種評價和改進社會組織與公共事業管理績效的治理工具，成為國內外研究的前沿課題，并取得了比較豐富的成果。

美國、英國和日本等發達國家于20世紀70年代前后開始關注對社會組織和非營利組織的評估，并于90年代先后建立起很多中介性或者學術性的民間評估機構，并采用定量與定性評估相結合的指標體系，由這些評估機構參照指標體系對社會組織開展包括績效、項目、組織管理以及綜合能力等方面的評估[1]。在具體評估內容方面，提出了以項目為核心的評估指南;在具體的社會組織評估工具和評估方法方面，提出包括目標評估、執行評估和管理性能評估等方法，以及單指標模型、多指標模型和標準功能模型等多種評估模型，認為只有綜合使用多種評估方法，才能取得更好的效果[2]。最終，社會組織的評估體系逐漸成形并得到較大發展。

國內學者也認為第三方評估在強化社會服務監督、增強政府公信力、推動社會治理創新等方面發揮了重要作用，是解決在社會組織績效評估中單靠市場評估或者單靠政府評估所引發的問題的有效手段。學者們對社會組織第三方評估方法、評估指標體系、評估模型構建以及第三方評估的重要性和面臨的問題等展開研究和探討。學者們從政府、社會公眾、第三方機構等不同維度出發，構建了包括組織機構評估、組織治理評估、非營利性評估、發展能力評估以及項目評估等多維評估指標體系[3]，以期對社會組織服務的質量和效能進行全方位的監督與評估。同時，學者們也指出第三方評估存在的困境：合法性困境、制度化困境、專業化困境和社會化困境，以及第三方評估存在法律制度不完善、信息不透明、獨立性不足以及缺乏專業的評估人員和評估方法等問題[4]。

總體上看，雖然國內學者對社會組織第三方評估進行了較多研究，但研究視角大都是從宏觀層面，研究內容側重于分析第三方評估意義、面臨的挑戰和改進措施。很少有學者從微觀視角出發，通過構建定量評估模型，對社會組織第三方評估進行量化的、深入的研究，研究成果的應用性和適用價值不足，研究仍需進一步系統化和規范化。因此，從第三方視角系統運用社會學、經濟學、數學和統計學等多學科分析工具和綜合評價方法，以嚴格定量的方式解析我國社會組織運行績效的評價模型和評估體系，并結合當前第三方評估面臨的實際問題，提出優化該評估體系的具體措施，顯得尤為必要。XUEHUI學會2020年第6期2020年第6期社會組織第三方評估體系的結構解析與優化建議XUEHUI

二、社會組織第三方評估體系的構成

社會組織第三方評估的基礎和關鍵在于如何建立起一套科學、合理、有效的評估體系，該評估體系應該包含各主要的評估要素及相關影響因素，同時又能兼顧我國社會組織第三方評估的特色，具備適用性和可操作性。因此，社會組織第三方評估體系是一個涵蓋了評估環境、評估主體、評估對象、評估工具和方法、評估指標體系、評估管理信息系統等基本要素，同時具備事前預警、實時監控和事后控制功能的統一、開放的系統，詳見圖1。

（一）評估環境

社會組織第三方評估系統以外的影響因素和相關事物構成了社會組織第三方評估環境，政治、經濟、法律、科技和國際環境等環境因素從不同方面影響著第三方評估的過程和結果，各評估要素與評估環境也存在相互影響、相互制約，這些都體現了社會組織第三方評估系統的交互性、兼容性和整體性。

（二）評估主體

評估主體的選擇是第三方評估活動的重要環節，評估主體在整個評估系統里發揮主導作用，并直接影響著評估結果的有效性和客觀性。關于社會組織第三方評估主體的構成，國內大部分學者都認為，公共組織和社會組織的第三方評估主體應該兼備專業化和獨立性。因此，社會組織第三方評估主體應該是包含專業評估組織、社會組織、專家學者和社會公眾等眾多獨立化、多元化機構和人員的綜合評估主體。

（三）評估對象

社會組織第三方評估對象是正在運行的各種社會組織，包括社會團體、社會服務機構、基金會等。評估對象的發展狀況和特殊性會直接影響社會組織第三方評估工作能否順利進行，并對評估過程以及評估結果的有效性產生一定的制約作用。

（四）評估工具和方法

目前，國內外比較常用的評估方法有：層次分析法、模糊綜合評價法、因子分析法、主成分分析法、熵權法、灰色關聯度分析法、德爾菲法等。考慮到社會組織第三方評估的特點，主成分分析法、因子分析法、層次分析法和德爾菲法等是比較適合社會組織第三方評估的評估方法。使用科學的評估方法，可以使社會組織第三方評估的過程更規范，更簡便易行，評估的結果更準確、有效。

（五）評估指標體系

社會組織第三方評估指標體系是整個評估體系的重要組成部分，主要涉及社會組織的運行狀況和運行績效，包括社會組織的基本情況、內部治理、工作績效、公共責任、信息披露以及社會評價等方面，應該能全面、有效地反映社會組織的真實狀況。

（六）評估信息管理系統

社會組織第三方評估信息管理系統為評估體系的有效運轉提供技術支撐，是評估過程中進行數據收集、存儲、交換、處理的核心系統，該系統設計以人為中心，借助現代通訊技術、網絡技術、云技術以及大數據和統計學、運籌學等各種最前沿技術和數理模型進行社會組織相關信息的獲取、保存、計算、優化和處理，以實現信息管理和信息共享為目的的綜合性、一體化的人機系統，社會組織第三方評估信息管理系統的建立和運行，能有效提高社會組織管理的效率和效益，增加評估的可操作性和有效性。

三、社會組織第三方評估的評估條件分析

依據我國社會組織的發展現狀，對社會組織進行第三方評估的條件已初步具備。

首先，從評估對象來看，我國社會組織發展迅速。據民政部統計資料顯示，截至2019年底，全國依法登記的社會組織有86.66萬個，包括37.2萬個社會團體組織、48.7萬個社會服務機構和7580個基金會組織。社會組織的功能不斷完善，在推動社會治理創新、優化社會服務、構建和諧社會中發揮了重要的作用。2007年民政部《關于推進民間組織評估工作的指導意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》以及2015 年《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，從法律和制度層面確定了社會組織第三方評估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領導等，第三方評估制度框架日益穩定，也就是說無論就社會組織本身而言，還是對于第三方評估體系而言，都日趨成熟，并各具特色，具備了評估基礎。

其次，從評估主體來看，民政部門已陸續啟動了基金會、涉外基金會、民辦非企業單位、全國性行業類、學術類、聯合類、職業類、公益類社團等多元化的評估主體參與社會組織的評估工作，評估者多為獨立的第三方機構、專業評估機構、專家學者或者大學研究機構，相對而言，這些評估者能保證評估結果的客觀、有效，提高評估結果的認同度。

再次，定性和定量相結合的評估模型不斷更新。隨著評估工具和評估方法的發展，各種定性和定量相結合的評估模型不斷改進，使評估過程和評估結果更趨于定量化和科學化。與此同時，作為公共領域績效評估的實踐經驗也越來越豐富和成熟，評估人員自身的素質和知識也越來越完備，這些都促使對我國社會組織開展的第三方評估更加科學和有效。

最后，政府重視社會組織第三方評估。越來越多的地方政府開始重視當地社會組織第三方評估，評估管理信息系統不斷完善，相關數據資料也越來越完備。相關部門高度重視評估結果的運用，并建立相應的獎懲和競爭機制，把評估結果作為社會組織承接政府轉移職能、享受稅收優惠、參與協商民主以及參加表彰獎勵的參考條件，并將評估結果納入社會組織信用體系建設之中，這些都為保證第三方評估過程和評估結果的有效性提供了必要條件。因此，從各個評估要素的發展來看，我國社會組織第三方評估已具備了評估條件。四、我國社會組織第三方評估體系面臨的問題

（一）評估目標的多元化使社會組織第三方評估價值標準選擇面臨困境

一般而言，在對組織績效評估的過程中，可以通過對組織目標的實現程度來衡量其績效狀況[5]。而公共部門和社會組織的目標則具有公共性、多元化和復雜性，難以準確界定。如何在缺少明確、具體、有效的目標集的狀況下，對社會組織的運行績效進行評估，是社會組織第三方評估人員不得不面對的難題。同時，社會組織內部的分目標和子目標之間也有可能存在相互矛盾和相互沖突之處，因此，社會組織第三方評估目標的多元化和多樣性給社會組織評估價值選擇與績效量化測評帶來諸多困難。赫伯特·西蒙對公共部門和社會組織績效量化測評過程中進退兩難的困境產生的原因進行了分析，他認為公共部門和社會組織在設置和選擇評估目標時，應該重點關注那些能代表其最終目的的目標，這些最終目標通常是通過其展現出來的價值形式來體現的，而價值則很難準確地進行測量。此外，公共部門和社會組織的目標價值選擇的變化會影響到評估標準，評估標準的變化又會影響評估主體對不同評估目標的排列次序，進而影響到最終評估結果的變化。而第三方評估主體的多元性決定了不同主體的價值標準可能不一致，因此，社會組織評估標準的多元化使社會組織第三方量化評估面臨困境。

（二）評估環境的復雜性、機遇與挑戰并存

在第三方評估環境因素中，對社會組織第三方評估影響最大的是政治環境。我國社會組織評估主體的框架構建、評估目標的確立和評估結果的采用都離不開政治過程，因此，對社會組織第三方的評估過程也會受到政治因素的影響和制約。政府部門的接受度和認可度是影響社會組織第三方評估的一個關鍵因素。法律環境在制度層面保障了社會組織評估體系的建立和評估過程的順利實施，但相關法律法規還有待于進一步細化和完善。社會組織第三方評估的眾多難題之一是評估人員很難獲取評估對象詳細的評估資料，評估數據也往往缺乏系統性和連貫性，而解決此困境的根本途徑在于通過法律法規完善信息披露制度和信息公開途徑，使相關各方在法律約束下各盡其責，為確保評估過程更加規范奠定基礎。科學技術的廣泛應用，為社會組織第三方評估的發展提供了強有力的技術支撐，第三方評估研究領域和研究對象也越來越專業化和細化。因此，在建立社會組織第三方評估體系時，既要借鑒已有的相對比較成熟的評估技術和手段，也要結合評估實踐不斷創新評估理念，完善評估方法。國際環境對第三方評估的影響也不容小覷，在網絡化、數字化和一體化的國際大背景下，社會公眾的社會價值理念會不斷更新，評估主體在評估目標價值選擇上也會受到影響。伴隨著評估技術的進步和價值理念的創新，評估人員的國際交流也日益增多，為社會組織第三方評估體系的優化提供了有價值的借鑒。

（三）評估主體的獨立性、專業化不強

我國社會組織第三方評估雖然已形成由各方主體共同參與的多元化主體模式，但評估機構獨立性不強，評估人員專業化水平也有待于進一步提高。在評估主體的選擇上，雖然各方評估主體都各具特色，瑕瑜互見，但考慮到我國社會組織第三方評估的特殊性，獨立的第三方評估機構和專業的學術研究組織可能更適合一些。另外，也可以選擇高等院校或專業研究機構的研究人員和專家學者以及獨立的第三方評估機構共同評估。為了保證評估過程的權威性和評估結果的認可度和接受度，還需要成立專業的、權威度較高的評估機構，聘請或者招納優秀的評估團隊，及時、準確地了解各地社會組織的運行狀況。此外，為了保證評估數據和評估資料的有效性和可信度，評估主體還需要選取有代表性的地區來實地調研。

（四）評估對象的不成熟、實施模式的多樣性及績效結果的公共性使績效評價難以量化

從評估對象來看，我國社會組織的發展依然不成熟，實施模式也呈現出多樣化的特點。目前，我國社會組織仍處于不斷完善和發展階段，依然會面臨諸多新問題和新挑戰。社會組織第三方評估模式缺乏系統性和廣泛適用性，難以被各方普遍接受和認可，不同地區的社會組織政策也各有特色，良莠不齊。而評估標準既要具有普遍性、統一性，又要多元化，因此評估者難以把握評估標準，評估難度進一步增加。

此外，社會組織最終績效結果的公共性使績效定量評估面臨諸多困難。公共部門和社會組織的運行過程中，對于投入方面的績效測量和評估相對比較容易[6]。但是，在衡量我國社會組織運行績效時，涉及社會組織運行效果的產出指標卻比較難把握。首先，缺乏社會組織運行狀況和運行效果的有效信息。我們一般可以通過市場獲取私人物品的成本、供求、目標客戶等信息，計算其產出績效，但社會組織提供的公共產品或公共服務的價格、成本等信息往往很難估量或計算。雖然可以通過完善社會組織管理信息系統，以及加強社會組織信息披露制度的管理來獲得社會組織運行狀況的評估信息和評估資料，但由于這些評估信息和評估數據最終是由社會組織自身提供的，當自身利益和公共利益產生沖突時，可能導致信息的不完整和片面性而影響評估結果。同時，獲得的績效信息數據有可能并不能真正反映社會組織的運行情況，既不能反映社會組織對服務對象的影響，也不能反映服務對象對社會組織的績效評價等。

（五） 社會組織績效評估的特殊性使評估指標的選取和評估方法的選擇難度較大

社會組織是一個涉及諸多類型和承擔不同社會功能的多元化主體，其評估指標也涉及眾多變量和影響要素，因此，評估指標的選取是社會組織第三方評估工作中的重要一環。如何挑選出認可度較高的、科學有效的指標，并將這些指標通過評估模型轉化為契合第三方評估要求、又具有可操作性的評估指標體系，是評估人員面臨的難題。鑒于目前我國社會組織運行信息統計數據庫建設尚未完備，也沒有關于各類社會組織運行信息的完整、詳細的統計年鑒，評估人員在評估社會組織運行狀況時，可以通過實地調研獲取相關指標的數據。此外，社會組織提供的公共產品和公共服務具有非市場化、非對等性的特點，享受公共產品和公共服務的對象并不需要支付相關的成本費用，評估人員較為關注社會組織的產出，而有可能忽略社會組織的投入和成本。因此，在評估指標體系設計中，既要考慮到績效產出的指標，也要兼顧到投入和成本方面。

另外，評估人員要認識到社會組織績效及其評估的特殊性，選取能反映社會組織實際狀況、適用性較強的評估工具和評估方法。社會組織第三方評估與企業績效評估存在著本質的差別。就社會組織第三方評估而言，其評估的核心和關鍵點在于對社會組織在提供公共產品或公共服務過程中取得的綜合業績的認定和實現的經濟社會價值的估量。社會組織作為一種公共組織，其部分績效產出是無形和難以量化的，受益對象也一般是非特定的，而其最終績效成果也具有滯后性等特點。因此，在評估方法和評估工具選擇上，評估人員需要根據績效產出的不同形式，選擇不同的定量或者定性的評估方法和評估模型，有的可能要用經驗數據模型來評價。拉森和斯圖爾特曾告誡人們，“要警惕測量會取代公眾的判斷，公共組織或社會組織可能會通過測量謀取自身利益而欺騙公眾”[7]。因此，我們應認識到社會組織績效及其評估的特殊性，選擇合適的評估工具和評估方法，側重于評估社會組織終極目標的達成度。

（六） 評估信息管理系統建設滯后，系統的穩定性、共享性、安全性不足

隨著我國社會組織的不斷完善，社會組織業務處理的復雜度不斷加大，社會組織資金籌集、資金運營、經費使用等業務的辦理以及社會組織運行系統的輸入、輸出等都需要一個安全穩定的信息管理系統，來保障社會組織的正常運行。作為社會組織第三方評估系統的核心組成部分，社會組織的信息管理系統是評估工作順利進行的樞紐，從評估標準的設定、評估指標體系的選取，到指標信息的收集存儲、評估數據的共享，再到評估結果的認定，這些評估工作和評估過程都需要順暢的、高效的管理信息系統作為強有力的支撐。雖然大多社會組織的信息數據庫和管理信息系統都已投入使用，但其現有的功能難以滿足社會組織評估發展的要求，社會組織信息管理系統的穩定性、共享性、安全性不足。此外，社會組織信息管理系統建設資源投入有限，政府和公眾關注度不高，運行中缺乏規范性和統一的標準等問題，導致社會組織第三方評估工作難以獲取與評估指標相關的數據和資料，評估過程困難重重。

五、我國社會組織第三方評估體系的優化建議

（一）構建開放、共享的評估環境

首先，政府部門要在制度和法律層面為第三方評估工作提供保障，對社會組織第三方評估的合法性、必要性和重要意義給予認可，并對評估工作給予相應的協助和支持。無論是評估數據和資料的收集等具體工作，還是涉及法律支撐和制度保障等宏觀層面，都離不開政府相關部門的扶持，這樣才能讓評估更加規范化、法制化。對于評估結果，要客觀、理性地接受和采納。同時，要學會分析評估數據和資料，利用評估系統的預警功能，通過異常數據和指標發現社會組織運行中的問題，進行政策改進和政策優化。此外，政府部門或者相關機構可以搭建一個專門的交流平臺，或者通過互聯網建立一個專門的第三方評估網站，評估人員利用該平臺或網站就能及時獲取國內外最新的評估理論和評估方法，進行評估知識的交流和共享。另外，改進和優化第三方評估的宏觀社會環境，通過各種途徑加強宣傳，讓社會公眾了解第三方評估知識，意識到第三方評估的功能和作用，并積極參與和配合第三方評估工作。

（二）選擇多元化、專業化的評估主體

第一，評估人員結構的優化。評估人員的構成和來源應是多元化的，其所屬領域和從事的工作也應該是不同的，社會組織第三方評估主體應該包括科研機構、第三方評估機構、大眾傳媒機構、高等院校、服務對象和公民個人等。第二，評估人員要具備較高的專業素質和專業技能。社會組織第三方評估人員要加強對評估知識、評估技能和評估方法的學習，運用各種平臺和網絡資源獲取評估所需資料和工具，并能學以致用，有針對性地解決評估中的各種難題。此外，評估人員還要關注來自社會組織管理者和相關部門的建議，認真傾聽并理性地采納，為改進社會組織第三方評估體系提供參考和借鑒。另外，在完成社會組織初次評估以后，評估人員仍需要對評估對象進行長期連續性的追蹤、反饋，確保評估結果客觀、公正。

（三）推動評估對象規范化、穩定化

首先，盡快出臺國家層面的、統一完善的、權威度較高的社會組織第三方評估法律法規，對社會組織第三方評估的具體框架及實施細則予以明確規定，尤其對于不同類型社會組織的具體功能方面出臺一系列專門的、細化的規定。其次，社會組織要加強自身的規范性和穩定性，改進管理制度，提高自身的績效。通過對不同社會組織在資金扶持、政策優惠等方面的差別待遇，設立有序競爭和獎懲機制，使不同地區和不同組織形成統一的評估標準和規范，評估結果能夠真實反映社會組織的實際運行情況。最后，進一步明確社會組織的發展目標，最好精確細化到社會組織的各項具體指標。對于社會組織需要改進的其他方面，也都要有一個明確的、具有前瞻性的預期發展目標。

（四）注重評估方法的科學性、適用性和可操作性

在確立社會組織第三方評估指標體系時，主要運用德爾菲法、主成分分析法、層次分析法和因子分析法，這是因為我國社會組織的發展尚未完善，完全采用定量評估方法和評估模型尚不適合。在選擇評估指標時，可以先采用德爾菲法，由專家學者對指標進行優先排序，挑選部分排序靠前的重要指標;其次，運用主成分分析法進行指標的簡化，明確各指標之間的相關度和重要性，對于部分次要指標可以剔除。在指標權重的確立時，主要運用層次分析法，應用YAAHP軟件進行模型建構和后續數據處理。在評估工作逐漸完善以后，評估人員可以嘗試運用模糊綜合評價法，利用完備的管理信息系統和準確的數據資料，并基于層次分析法，建立社會組織第三方模糊綜合評估體系，并應用于評估實踐，使評估結果更加客觀、公正。其次，在將定性指標轉為定量指標時，要保持不同等級的標準清晰，等級之間的差距適中，采用該領域多個專家評分的均值。再次，在處理部分適值型指標時，一般采用經驗值或者計算出均值，以此來代替適值。為了保證評估的準確性，可以先計算出這類指標的變動范圍，再疊加經驗值或大數據均值的權重值作為適值的方法。最后，社會組織評估指標體系中，從評估指標層級的確立到具體評估指標的選取、指標權重的賦值，專家的意見影響較大，在專家數量和專業領域有一定局限性的前提下，公眾會對評估結果的客觀、公正產生質疑，因此，這一方面有待進一步改進和完善。最后，對于部分權重較高又難以直接獲取的評估資料，評估人員可以求助于相關管理部門，如果部分數據資料屬于非公開或需要特定權限的，需采用匿名的方式來公布。

（五）選擇綜合性和前瞻性較強的評估指標體系

首先，在社會組織第三方評估指標的分類上，考慮到評估指標的適用性和可操作性，我們主要選取三大類指標，包括社會組織的業績指標、財務指標和管理指標[8]。該指標體系主要涉及社會組織的運行狀況和運行績效，具體包括社會組織的基本情況、內部治理、工作績效、公共責任、信息披露以及社會評價等方面。如果要對社會組織進行更全面、更細致的評估，可以將指標分為更詳細的類別，如社會組織的業績指標包括工作績效和公共責任的履行狀況，提供的公共產品和公共服務的數量和質量等;財務方面包括資金的籌集和使用效率，是否建立了規范的財務制度和審計制度，信息披露是否及時、全面等;管理指標則包括社會組織的基本情況、內部治理、組織機構和人員的配置狀況及專業性、社會評價等方面。其次，在社會組織第三方評估指標的選取方面，盡量選擇有相關統計數據的指標，還要兼顧到社會公眾普遍關心的、能反映當前社會組織狀況的一些指標，這樣可以減少評估資料和評估數據的獲取難度，增加指標的關注度和公眾認可度。此外，還需要進一步拓展社會組織第三方評估的具體評估項目，可以根據社會需求的變化逐步增加業績、財務和管理的評估指標;還應增加一些反映服務對象需求方面的指標，確保社會組織第三方評估既能全面評價社會組織履行相應的社會功能的情況，又能反映各方需求。

（六）建立智能化、兼容化和服務型評估信息管理系統

在現有的社會組織第三方評估實踐中，部分評估數據是源于已有資料，利用評估模型計算得出的二手數據，因為大多數社會組織并未建立關于這些評估指標的規范數據庫，能獲得第一手數據的評估指標只占很少一部分，因此獲取第三方評估指標數據困難重重。要想徹底解決評估數據獲取難題，必須借助于社會組織評估信息管理系統的普及和系統執行效率的提升。社會組織評估信息管理系統的改進要符合社會組織快速發展的要求，其覆蓋對象也應包括社會組織的全部業務領域，并面向全體服務人員。此外，為了實現數據共享，各地社會組織信息管理系統應盡量規范和統一。同時，加大在技術、資金、人力資源和信息安全等方面的投入和建設，保障系統的穩定性和安全性以及信息交換的暢通性，使社會組織信息管理系統真正面向社會公眾，向服務型信息管理系統轉變。

參考文獻

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[Abstract]The third＼|party assessment of social organizations is an effective mean to evaluate the operating status and performance of social organizations. The constituent elements of the third＼|party assessment system of social organizations in China include the assessment environment， the assessment subject， the assessment object， the assessment method， the assessment index system，and the assessment management information system. These factors affect the operation of the assessment system from different levels， forming the uniqueness of the third＼|party assessment system of social organizations in China. Therefore， based on the characteristics of the current third＼|party assessment of social organizations in China， this study analyzes the structure of the third＼|party assessment system of social organizations， points out the assessment conditions and existing problems， and proposes policies on how to further optimize the assessment system.

[Key words]social organization; third＼|party assessment system; optimization