中國誠通啟示：國企市場化改革是有效途徑

魯桐

經過近30年的發展、時至“國企改革三年行動”的2020年，我國國有企業改革已進入深水區。深層次國企改革的核心，是如何解決政府所有與企業市場化運作的難題，這是世界各國國企發展面臨的共同挑戰。

復雜性在于國有產權

國企改革的復雜性在于國有產權的存在，需要解決幾方面的難題。挑戰之一，是如何在有效行使國家所有權職能的同時，避免對公司管理進行不適當地干預;挑戰之二，是如何確保在國有經濟占主導地位的市場中維護公平競爭秩序，并使政府在行使其監管權力時不對市場競爭規則造成損害;挑戰之三，是如何在國企引入恰當的問責機制和提高國企的透明度。

國家作為一個積極的所有者，行使其職責有三個層次的要求。首先，在國企層面，國家作為一個積極的所有者行使其職責，主要包括七項：（1）委派代表出席股東大會并行使表決權;（2）建立規則透明的董事會提名程序并積極參與董事會的提名，促進董事會多元化和專業化;（3）設定國企的受托責任和經營目標，包括財務指標、資本結構目標和風險承受水平，并監督其實施;（4）建立報告制度，允許所有權實體對國企的績效進行定期監督、審計和評估，并對其是否遵守相關公司治理標準進行監督;（5）制定國企信息披露政策，規定應當公開披露的信息范圍、適當的披露渠道以及確保信息質量的機制;（6）在法律體系和國資權限允許的情況下，與外部審計機構和國家監察機構保持持續對話;（7）確保國企董事會成員的薪酬計劃有助于公司的長期利益，并能吸引和激勵合格的專業人才。

國家（政府）作為所有者的第二層要求，是確保國企公司治理的有效性。經合組織《OECD國有企業公司治理指引》（2015）建議：政府應當允許國企擁有完全的經營自主權，以實現既定目標，并且應當克制干預國企日常管理的沖動。國家作為所有者的第三層的要求，是以透明和問責的方式行使所有權。經合組織國家管理和運營國企的經驗表明，制定國家所有權政策，明確國家所有權的宗旨及其在國企治理中的作用，規范國家執行所有權政策的方法，以及政策執行過程中所涉政府機構各自的角色與職責，是國家行使所有權的必要條件。引入恰當的問責機制是制定國家所有權政策的出發點。明確定義每一家國企的受托責任是構建問責體系、界定公共服務和其他特殊職責的基礎。

本質是推動自由流動的市場化主體

中國誠通控股集團作為國資委首批建設規范董事會試點、首家國有資產經營公司試點企業，2016年被確定為中央企業國有資本運營公司試點，它的改革經驗就其多樣性和探索性而言具有較高的分析價值。

早在2004年，中國誠通做為國資委首批7家董事會試點央企，探索了國企如何以董事會為核心建立現代企業制度。多年來，中國誠通在董事會的專業化運作方面有了明顯進展。2005年，國資委確定中國誠通為國有資產經營公司試點企業，按照市場原則，搭建國有資產重組和資本運作的平臺，探索中央企業非主業及不良資產市場化、專業化運作和處置的路徑。十幾年來，中國誠通成為服務國有資本戰略結構調整、布局優化的國有資本市場化運營平臺，通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，提高國有資本整體運營效率，實現國有資本保值增值的目標。公司先后以托管和國有產權劃轉等方式，重組整合了中國鐵路物資總公司、中國寰島集團、中國唱片總公司等8家企業。

中國鐵路物資總公司的托管和成功整合，堪稱拯救國有僵尸企業的成功案例。其托管工作一方面要解決老債務問題，另一方面企業發展還需要新的資金血液。僅用了三個月時間，通過自籌資金、清收、盤活資產就把當時最敏感的68億元債務兌現掉了。既穩定了債券的市場預期、避免了流動危機，又增強了市場的信心和企業發展的信心，實現一箭雙雕的效果。

2016年，中國誠通作為主發起人，攜手9家央企、地方國企和金融機構，共同發起設立了總規模3500億元的國內最大私募股權投資基金——中國國有企業結構調整基金股份有限公司，絕大部分投資集中在中央企業、國有骨干企業的結構調整項目上，少數投向以新興產業、先進制造業為代表的具有良好收益前景的市場化項目。

十八屆三中全會提出通過改組組建國有資本投資、運營公司，改革國有資本授權經營體制，實行國有資本市場化運作;形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用。中國誠通在服務“以管資本為主”的國有資產監管體制改革、國有經濟布局結構調整、國資治理體系和治理能力的現代化三個方面都做出了積極努力，探索出一條在國有經濟領域“使市場在資源配置中起決定性作用”的方式和途徑。

國有資本投資、運營公司作為國有資本的運作平臺，本質上是推動國有資本、國有產權、國企經營要素的自由流動的市場化主體，必須遵守市場規則。在產權層面，國有資本投資應以主業為邊界，重點推進主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域國企的重組整合，提高優勢產業集中度，保持國有控制力。

公司治理機制是關鍵性因素

為實現上述目標，國有資本投資、運營公司自身的公司治理機制是關鍵性因素，是決定其能否健康發展的前提。國企健全公司治理，其制度安排要解決兩個基本問題，一是經營者的選擇問題，即如何保證真正有企業家精神和才能的人來管理國企;二是激勵問題，即如何使企業成員，特別是國企的經營者有積極性努力工作 ，并對自己的行為負責。我國國企的約束機制和激勵機制，仍然是約束有余而激勵不足。激勵比約束更重要，原因在于存在信息不對稱，包括企業家能力信息不對稱、個人行為的信息不對稱。一個有效的公司治理結構，必須在滿足個人理性約束、激勵相容約束條件下的最大化企業總價值，必須是一個多贏的制度安排。

中國誠通從“管企業”到“管資產”，再從“管資產”到“管資本”，不斷創新體制、機制與模式。經過多年的蛻變，中國誠通從公司職能定位、戰略轉換到組織架構都發生了較大改變。通過資本運作和直接、間接融資，服務發展實體經濟，推動國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，特別是通過結構調整基金等基金運作方式投資，努力探索形成資本、管控資本和運營資本的新模式。

近年來，中國誠通的內部市場化改革也取得積極進展。在選人用人方面，公司建立了分級的經理人市場化選聘制度。形成一支適應資本運營新戰略要求的人才隊伍。對經理人的分配機制改革，包括建立差異化的分配機制，根據不同業務的特點和要求給與不同的激勵方式。一是選任的機制和薪酬相聯系。比如市場化來的人拿市場化的工資，如果是內部培養員工，只能在原有的基礎上繼續調整分配機制，而不是一步到位。薪酬水平與企業的功能性質相適應，更主要的是與經營業績相適應。這種差異化的薪酬分配機制，有效地調動了員工特別是管理者的積極性和創造力。

中國誠通做為國有獨資企業的另一個值得贊賞的做法，是其主動通過提高公司運營的透明度接受公眾、社會的監督，這是一種自信的表現。長期以來，我國國企運營的信息披露、透明度不高的問題受到社會各界的關注。中國誠通前幾年就開始對外公開年報和治理報告，最近進一步增加了國有資本運營公司信息公開內容，及時準確披露國有資本運行、公司治理及管理架構、經營財務狀況等信息，主動接受社會監督，成為名副其實的“陽光企業”。

資本安全是國有資本運營管理的核心。中國誠通建立與公司戰略目標、盈利目標和國有資本運營公司定位相匹配的內控監督檢查系統，實現運營過程監督全覆蓋，防范國有資產流失。以關鍵業務、重要環節及權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門和崗位為重點，實行分事行權、分崗設權、分級授權，規范權力運行，防止權力濫用，推進依法經營，合規管理。公司還建立對所出資企業監事會外派監事制度，強化監事會與其他監督機構的協作，加強當期和事中監督等。建立信息共享機制，形成監督合力，這一做法符合世界主要國家國企改革的最新趨勢，值得在我國大力提倡和推廣。

中國誠通的改革發展，可謂我國深化國資國企改革的一個縮影。其探索實踐表明，國企市場化改革是服務國家產業結構調整、防止國有資產流失、實現國有資產保值增值、提高國企經營效率的有效途徑。應沿著這條道路走下去。

作者為中國社會科學院世界經濟與政治所公司治理研究中心主任、二級研究員