國資運營公司改革下一步

黃明明 袁雪

完善國有資產管理體制，是“十三五”時期深化國有企業改革的重要任務。改組和組建國有資本投資、運營公司，是完善經營性國有資產管理體制的重要環節?！吨泄仓醒?、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》2015年出臺，5年以來，國企開展國有資本運營公司試點，在試體制、試機制、試模式等方面取得一些進展。

政策體系逐步完善

國有資本投資、運營公司作為綜合改革平臺，是改革國有資本授權經營體制的核心，也是完善國有資產監管體制的重要內容。5年來，出臺了系列國有資本運營公司相關政策。

《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（2015年）對國有資本投資、運營公司的實施路徑進一步闡明：改組組建國有資本投資、運營公司主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，以提高國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標，通過股權運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現保值增值。2017年，《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》強化突出資本運營職能，明確精簡國資監管事項43項。

2018年，《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》頒布，明確提出國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務性持股為主，通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產存量，引導和帶動社會資本共同發展，實現國有資本合理流動和保值增值。

2019年，《改革國有資本授權經營體制方案》和《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》印發，提出一企一策向國有資本投資、運營公司加大授權放權。

概括來說，國有資本授權經營體制改革進一步突出以“管企業”向“管資本”的轉變。國有資本運營公司是改革國有資產監管、國有資本經營體制的載體和抓手，政策體系逐步豐富完善。

作用得到初步體現

2016年，國務院國資委啟動中國誠通控股集團、中國國新控股公司兩家中央企業層面的國有資本運營公司試點。《指導意見》出臺后，地方國企也積極進行國有資本運營公司試點。當前，國有資本運營公司的功能作用已經得到初步體現，運營模式和管控機制更加清晰，國有資本市場化運作平臺的功能定位日益明確。

中央企業探索管資本的運營管控模式。探索有效運營模式，是兩類公司改革試點的重要內容。試點企業集團總部按照強化資本運營功能的要求，在總部層面積極調整機構、完善職能，注重通過公司治理行使股東權利，完善以資本為紐帶的投資與被投資關系。中國誠通、中國國新建立了“運營總部+專業平臺+持股企業”的三層組織架構，通過設立基金投資、股權運營、資產管理等專業平臺，增強資本運營功能，為有效開展國有資本運營奠定了良好的體制、機制基礎。

結合地方需求，地方國有資本運營公司的功能定位逐步明確。地方國資委改組組建國有資本運營公司，主要目的是落實當地政府戰略意圖，推動國有資本布局優化和產業結構調整，服務當地經濟需求。如上海國盛代表上海市政府參股國產民用大飛機、集成電路產業、海洋核動力平臺、軍民融合等領域，發揮了國有資本對戰略性新興產業發展的引導、帶動和示范作用。廣東恒健緊緊把握國有資本運營公司管資本“專業操盤手”定位，貫徹落實廣東省委省政府的戰略部署，重點打造了國有企業重組發展基金、粵澳合作發展基金、廣東省農業供給側結構性改革基金、廣東省先進制造業產業投資基金等四大基金，通過創新產融結合模式，帶動更多社會資本服務本省經濟結構調整和產業發展。重慶渝富主要從事股權管理、產業投資、基金運營、資產處置、土地經營等業務。

打造市場化運作專業平臺，是國有資本運營公司發揮功能作用的重要手段。試點單位以資本為紐帶對企業履行出資人職責，為國企整體上市、再融資、引進戰略投資者、優化重組等提供專業化服務。作為國有股東，國有資本運營公司通過直接參與國企內部重組、股權多元化、上市培育等改革實施工作，對持有的上市公司股權加強市值管理，發揮加快資產證券化、加強國資流動增值的“助推器”作用。如上海國資探索國有資本運作的流動機制，按照“股權注入—資本運作—收益投資”的運作模式，探索國資流動平臺的實質性運轉。用好用活上市公司平臺與“國改基金”雙輪驅動。具體而言，國盛集團做好上海國資委劃轉的各類上市公司股權的接收工作，通過分門別類，一司一策，努力推動其整體上市或核心業務、關聯業務的資產上市;推動國資系統的上市資源在集團內部、上海各大集團之間的統籌，做到資源配置最優化、價值創造最大化;對暫不能上市的，國改基金及國盛其他系列基金將幫助其引入各類戰略投資者，實現投資主體多元化，為其下一步成為公眾公司創造條件。2019年，國盛集團增強國資運營平臺自身的全球資源的配置能力，打造更多的推進長三角產業創新、產業協同的載體平臺，繼續探索構建以政府引導、市場運作相結合的科技金融模式和體系，深入探索國有資本參與鄉村振興的新模式。

推動產業結構調整與布局優化。優化國有經濟布局，提高國有資本配置和運營效率，更好服務國家戰略需要，是國有資本運營公司的戰略使命。地方國有資本運營公司在試點中多堅持產業經營、資本運營并重，在帶動地方經濟結構調整和產業發展中，在服務省市重大項目、重要行業、關鍵領域、戰略性新興產業等方面發揮了積極作用，有效地支撐了地方政府戰略目標的實現。如上海國盛探索了上海戰略性新興產業發展的資本支持新路，發揮了國有資本的引導、帶動和示范作用。廣東恒建將自有資本作為引導資金，布局了珠三角優化發展基金等規模超過6000億的“基金航母”，起到了通過放大國有資本功能，帶動更多社會資本服務廣東經濟結構調整、產業發展的作用。

推動國資基金的投資運營。兩家央企運營公司圍繞服務國家戰略、中央企業改革發展大局，依托專業平臺，吸引社會資本，放大國有資本功能，盤活國有資本存量，取得積極進展。如中國誠通牽頭發起設立的國有企業結構調整基金，以市場化方式，推動國有企業結構調整、助力國有企業改革脫困、參與混合所有制改革、布局戰略性新興產業，基本實現了“促進央企國企布局優化和結構調整、推動國有資本運營公司試點、取得市場化投資回報”的三大目標，獲得市場和行業的充分認可。中國國新試點以來，累計債權融資規模達1600多億元，通過發起設立股權投資基金撬動社會資本2200多億元。

2020年7月16日，國務院國資委秘書長、新聞發言人彭華崗在國新辦新聞發布會上表示，2020年將深化國有資本投資、運營公司試點。筆者認為，國資監管機構將深入推進國有資本授權經營體制改革，有效發揮國有資本運營公司在提升國有資本運營效率、提高國有資本回報方面的積極作用。試點企業將在組織架構、運營模式、經營機制等方面加大改革力度，按照企業發展的實際需求，對國企進行分類授權放權，在戰略規劃、業務管理、選人用人、股權激勵等方面賦予企業充分的自主權。同時進一步打造市場化運作的專業平臺，更好服務實體經濟，充分發揮在深化供給側結構性改革、推動經濟高質量發展中的引領帶動作用。

作者供職于國務院國資委研究中心