地方政府購買公共服務的外部監督困境與治理路徑

摘 要：政府購買公共服務是實現政府職能轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。政府購買公共服務過程中若缺乏有效的監督機制，購買行為極易滋生腐敗。為了保證政府購買公共服務的健康發展，有效的監督必須參與在公共服務監督工作中發揮充分的作用。當前我國的監督方式多以內部監督為主，外部監督力度不足。文章通過分析外部監督的現狀，試圖完善外部監督的不足之處，以對政府購買行為加以規范。

關鍵詞：地方政府;公共服務;外部監督;政府職能

2005年，政府購買公共服務列入我國政府工作報告中。政府購買公共服務作為一種新的提供服務的方式，其最終是為了精簡政府規模。實現服務型政府的轉型目標。這種新的提供方式的出現，改變了以往傳統的公共服務供給模式，加入了市場化的運作機制，改善了公共服務領域現狀。由此，國內學者也予以高度關注，利用中國知網資源對政府購買公共服務主題進行期刊文獻檢索得出符合主題的文獻1169篇，“十二五”時期后學術產量非常大。2013之后，在國家一系列政策的推動下，“政府購買公共服務”這一地方性的探索實踐上升到國家決策層面。這一時期的相關研究也呈現極為活躍之勢。然而，隨著政府購買公共服務在各地展開實踐探索，政府購買公共服務過程中也逐漸暴露出一些弊端。盡管國內學者對“監督”問題的研究成果在知網資源中多達134134條結果。相比，對政府購買公共服務中的監督問題，學術界的研究還涉及不足。就監督的研究內容而言，主要注重于對于內部監督的研究，而對外部監督的研究還相對不足。

一、公共治理視角下—政府購買公共服務

《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定：“政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項交由具備條件的社會力量承擔[1]。”

英國公共管理學者格里·斯托克總結歸納了治理的觀點：治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者;治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在界限和責任方面的模糊性[2]。大量的國內外實踐經驗證明，這一新興事物如果沒有規范的約束，那將違背它的初衷。所以，讓政府既是購買者又是承擔者，就不可避免的存在一些權力濫用的可能性與風險。

（一）公共治理目標的公共性屬性

公共治理的“公共”就意味著它是為社會公共問題而服務，最終為實現社會的公平正義而努力。同時，對于現代政府而言，公共性也是現代政府民主政治的內在要求。

（二）公共治理主體的多元化屬性

公共治理的多元化要求政府放權給社會，政府購買公共服務的出現，給社會組織發展壯大的空間，借此契機可以調動社會一切力量。公共治理主體的多元化屬性否定了政府作為治理主體的唯一性，認為應該讓社會組織充分參與進來。

（三）公共治理運行方式的權威性

公共治理要求多方部門共同參與，除此之外，關于分配問題還要合理劃分。由于公共需求多層次且復雜多樣，在一定的程序框架下，整合協調多方利益主體之間的關系，建立多元主體溝通交流渠道。

二、政府購買公共服務的外部監督體制現狀

政府既是購買主體又是監督主體，制約了監督的客觀化和專業化，外部監督與內部監督相結合可以相互取長補短。因此，建設有效的外部監督參與到公共服務監督工作中來，顯得尤為重要。

（一）外部監督力量不足

政府購買主體包括具有履行公共服務職能的政府機關、事業單位以及經費來源為公共財政的群團組織[4]。公共服務單一的內部監督方式使政府部門的工作變得十分繁重，壓力極大，而且政府既是購買主體又是監督主體。同時，政府內部復雜的利益糾葛會導致內部監督實施困難，一些社會組織與政府部門容易相勾結，從而導致腐敗現象。僅靠內部監督不能達到真正的效果，而外部監督可以有效的解決這一問題。因此，有必要將外部監督引入公共服務監督體系中來。

（二）外部監督手段落后

原有的落后的監督手段已經與時代發展不相適應，目前，我國外部監督還是主要依靠工作人員進行監督。首先，政府人員在監督過程中各種費用花銷，而且還會占用政府部門相當大的資源，這都會造成監督成本極高，但效果不佳。其次，監督方式落后，不能與時俱進。最后，落后的監督手段會造成監督主體間信息溝通不暢，監督措施重復使用，浪費資源。

（三）外部監督的配套法律制度缺失

就我國目前現行的監督體制，對于監督主體，沒有營造良好的監督氛圍以及寬松的政策環境，不利于外部監督發揮作用。就《政府采購法》來說，該法只針對傳統的采購關系下政府與供應商之間的關系進行相關規定，就地方政府出臺的相關規章和規范性文件來說，這些制度規范不利于第三方監督機構的形成[2]。外部監督在發揮監督作用過程中，無法可依，監督工作的開展就會受到制約。監督工作沒有法律保障，財政支持，就會十分困難。

（四）缺乏有效懲戒手段

政府購買公共服務這項好的制度對于我國而言還是新生事物，執行不力的主要原因是由于缺乏責任和嚴厲的公開懲戒手段，使政府購買公共服務產生嚴重阻礙。如果缺乏懲戒手段，則會造成腐敗現象泛濫。同時，懲罰力度不夠會造成兩方面雙重影響，就購買主體來說，造成公共服務地方性的壟斷現象會越發嚴重。對于承接主體而言，則會導致個別承接主體不負責，提供的公共服務質量難以保障。

三、政府購買公共服務的外部監督體制優化路徑

（一）建設專業的高素質外部監督團隊

應建立一支獨立于購買主體和承接主體之外的第三方外部監督團隊。首先，紀檢，監察，審計部門應該相互溝通發揮作用，形成一種合力來共同對政府購買行為進行監管。此外，還應該建立諸如審計事務所、法律事務所、會計事務所和專業監管公司，這些機構內部可以建立專門的第三方專家或者專業的學者監督團隊，政府購買公共服務過程中需要預算管理、服務質量的評估都需要專業技術人員進行[1]。同時，要確保外部監督團隊的獨立性，使其發揮作用。

外部監督根據監督主體在監督機制中的角色不同，可分為人大監督、司法監督、監察監督、社會監督等。這四種監督的不足在于這種監督是被動進行的，即必須存在監督線索才能啟動監督程序。

（1）人大監督

它是指縣級以上人民代表大會及其常委對政府購買公共服務活動展的監督，是最高層次的監督。人大監督主要是對政府購買公共服務中的各環節展開監督。一是對購買項目，購買計劃，以及資金使用明細競爭監督。二是人大根據社會發展需求核定關于購買內容的相關問題。三是根據法律授權，人大可以有效發揮質詢權、詢問權，重大問題調查權以及罷免權。

（2）司法監督

司法監督是通過法律制裁的手段來規范政府購買公共服務機構的工作人員的購買行為，對違紀違法行為及時加以懲戒，對于侵犯政府購買的規范的行為進行約束。

（3）監察監督

監察監督是指履行監察權的政府部門對政府購買活動開展的監督，包含監察監督和審計監督，主要監督內容是政府職能部門的作為和不作為以及工作人員合法權益的維護。

（4）社會監督

政府購買公共服務的社會監督來源為媒體監督和社會公眾監督。新聞媒體作為傳播輿論的手段，除了對政府工作報告以及方針政策進行宣傳外，還要起到監督作用。社會公眾也要發揮其監督作用，樹立起監督意識，維護自己的合法權益。

（二）利用現代化技術手段提高外部監督效率

監督手段應該適應時代發展的需要，利用互聯網大數據技術建設網絡監督服務平臺。促進政府購買公共服務創新監督機制，監督方式和監督手段實現現代化是主要的驅動因素，因此要加大財政支持力度。現代化的手段需要利用科技技術的支持，也離不開一定的經濟基礎。如果大數據平臺能得到普遍運用，外部監督則有機會可以直接通過大數據技術來進行操控，節省人力物力。

（三）拓寬公民對于政府服務的反饋渠道

公共服務的直接受益者和最終消費者是公民，公共服務的提供質量和水平直接影響到公民的生活。但就目前來看，我國公共服務領域較多集中于“軟服務”行業領域，比如，醫療、養老、教育等。公眾的滿意度是政府購買公共服務的衡量指標，這些服務是否到位、質量是否滿意、是否供為民所求，公民具有直接感受。首先，加大力度建立電子化政府，建設網絡反饋渠道，使公民參與監督更為便捷。其次，應該拓寬公民參與監督的手段，建立公民網絡參與監督機制，通過政務微博，微信，政府工作網站，電視節目，報刊雜志，政府專門熱線等方式與承接主體構成良好互動。

（四）建立公開的監督懲戒手段

監督是否到位取決于經過監督后政府購買工作是否得到了改善，這就需要建立具體的監督力度追究手段，對在購買過程中違反規范，濫用政府資金或者承包商不作為，提供服務不到位等情況采取嚴懲手段。同時，對“走關系”的承包商進行懲罰，在規定年限內不得再參與競爭投標。最后，對勇于監督指正的公民予以獎勵，可以有效鼓勵公民參與。

（五）構建各主體共同合作參與監督的友好外部文化環境

構建友好環境需要從兩處著手，首先應該保證公民的知情權，讓政府的公權力在陽光下健康運行，置于公眾視野。其次培育公民的監督精神，摒棄政府官員中傳統的“官本位”意識，樹立“民本位”的新思想。目前來看，我國公民受原有封建思想的束縛，主人翁意識還不強，社會公眾參與意識淡薄，不愿參與監督過程，使得最初委托者人數眾多卻無人行使委托者權利，最終放棄對監督權的行使。因此，構建各主體共同合作參與監督的友好外部文化環境勢在必行。

參考文獻

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作者簡介：呼延曉藝（1996- ），女，侗族，陜西延安人，碩士，青海民族大學，究方向：地方政府治理。