事業(yè)單位法人監(jiān)管存在的問(wèn)題及對(duì)策

徐鳳榮

摘 要：事業(yè)單位法人治理效率決定了單位社會(huì)價(jià)值的發(fā)揮程度，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)特色的事業(yè)單位法人監(jiān)管機(jī)制是公共管理健康發(fā)展的必然趨勢(shì)。本文主要從單位法人的特點(diǎn)與當(dāng)前主要問(wèn)題出發(fā)，結(jié)合實(shí)際給出了若干優(yōu)化建議，期望能夠提高事業(yè)單位法人監(jiān)管的有效性與科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;法人監(jiān)管;結(jié)構(gòu)治理;優(yōu)化完善

不同于一般企業(yè)的社會(huì)組織，事業(yè)單位具有更加特殊的社會(huì)功能與特性，這也在一定程度上決定了事業(yè)單位法人監(jiān)管的方向與完善途徑。

一、我國(guó)事業(yè)單位法人特點(diǎn)

（一）事業(yè)單位法人公法人性質(zhì)

由于事業(yè)單位的出資類型為國(guó)家或政府機(jī)構(gòu)，因而其內(nèi)部資產(chǎn)具有公共所有性質(zhì)，并承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任、服務(wù)社會(huì)大眾，是擁有非盈利性質(zhì)的國(guó)家政府機(jī)構(gòu)。由此表明我國(guó)事業(yè)單位是以公益為目標(biāo)，是國(guó)家所有的公共部門(mén)，因而事業(yè)單位法人屬于公法人范疇。

（二）事業(yè)單位法人不具備利潤(rùn)分配權(quán)

社會(huì)一般企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰，且企業(yè)效益所得均按照股份與權(quán)責(zé)比例進(jìn)行分配，即企業(yè)法人參與企業(yè)利潤(rùn)瓜分。但事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，其內(nèi)部資產(chǎn)的國(guó)家屬性，使得單位法人不以追求利潤(rùn)為目標(biāo)，而要以單位所承擔(dān)的具體社會(huì)責(zé)任為第一要?jiǎng)?wù)，不參與到事業(yè)單位利潤(rùn)分配中。

（三）事業(yè)單位法人要承擔(dān)國(guó)家及政府賦予的社會(huì)責(zé)任

企業(yè)法人以利益為驅(qū)動(dòng)而進(jìn)行營(yíng)運(yùn)，而事業(yè)單位的性質(zhì)決定了要以社會(huì)公益性與民眾基本需求為出發(fā)點(diǎn)。因此從主體責(zé)任來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位下的法人開(kāi)展各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的初衷不能出于謀取私利，而要承擔(dān)國(guó)家及有關(guān)政府對(duì)事業(yè)單位下達(dá)的社會(huì)公益性責(zé)任，這也是事業(yè)單位核心的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

二、事業(yè)單位法人監(jiān)督問(wèn)題分析

（一）事業(yè)單位“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象嚴(yán)重

股權(quán)結(jié)構(gòu)是開(kāi)展事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)治理的重要決定因素，當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位股份主要由國(guó)有法人股與不具備流通功能的國(guó)有股組成。因此從此種股權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)看，國(guó)有股具備了絕對(duì)控股權(quán)，致使事業(yè)單位往往由“內(nèi)部人”控制。這種畸形的股權(quán)結(jié)構(gòu)下單位的行政行為與經(jīng)濟(jì)行為混淆不分，造成高投入低收益以及國(guó)有資產(chǎn)流失的不良現(xiàn)象。另一方面，隨著政府部門(mén)對(duì)事業(yè)單位市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位的不斷塑造，放權(quán)的同時(shí)卻沒(méi)有及時(shí)構(gòu)建與之相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督與代理體系，進(jìn)一步擴(kuò)大了股權(quán)結(jié)構(gòu)上的矛盾。

（二）缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制

高效的事業(yè)單位法人監(jiān)管機(jī)制來(lái)自于單位內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)督二者相輔相成、互相補(bǔ)充。其中外部監(jiān)督機(jī)制包括產(chǎn)品、經(jīng)理人、資本市場(chǎng)，而由于我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展歷程較短還不成熟，而經(jīng)理人的概念也引入較晚，在短時(shí)期內(nèi)事業(yè)單位的法人監(jiān)管還需要依靠單位內(nèi)部尚不完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（三）事業(yè)單位法人監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)范有待完善

由于針對(duì)于事業(yè)單位法人監(jiān)管的法律構(gòu)建還不完善，制度管理尚未健全，尤其針對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的立法由于起步較晚，其中對(duì)于法人設(shè)立的條件、法人破產(chǎn)規(guī)定等條例還較為模糊，造成了事業(yè)單位法人相關(guān)行為定性不精準(zhǔn)。

三、事業(yè)單位法人監(jiān)管的完善策略

（一）加強(qiáng)事業(yè)單位法人監(jiān)督

事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是為公眾提供更加完善、高質(zhì)的公共服務(wù)，因此要將事業(yè)單位對(duì)外輸出的服務(wù)質(zhì)量作為單位法人考核的重點(diǎn)。通過(guò)構(gòu)建健全、完善的事業(yè)單位監(jiān)管體系，以科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量單位法人的工作業(yè)績(jī)，并以此為引導(dǎo)持續(xù)對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)、市場(chǎng)與群眾的需求。事業(yè)單位法人需要做到高度自律，并接受來(lái)自單位內(nèi)外部不同主體的監(jiān)督與監(jiān)管，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的公正性、客觀性與透明度。

（二）改善配套制度，為法人監(jiān)管機(jī)制營(yíng)造良好氛圍

一方面，要對(duì)現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)管理制度進(jìn)行調(diào)整，給予單位更豐富的人事管理決策權(quán)。以聘用制與任期制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“終身制”，充分促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部人員的流動(dòng)，優(yōu)勝劣汰下給予有能力的人更多發(fā)展空間。另一方面，改革當(dāng)前沿用已久的收入分配機(jī)制，實(shí)施以績(jī)效為主導(dǎo)的薪資制度。在國(guó)家相關(guān)政策的允許范圍內(nèi)，事業(yè)單位自主制定崗位績(jī)效制，向運(yùn)作效率較高的社會(huì)企業(yè)看齊，縮小不同體質(zhì)下職工的收入差距，實(shí)現(xiàn)薪資結(jié)構(gòu)市場(chǎng)化。

（三）完善事業(yè)單位法人選拔機(jī)制

為了進(jìn)一步提高事業(yè)單位的社會(huì)公益服務(wù)輸出效率與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在完善單位法人監(jiān)管機(jī)制下實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，就要對(duì)現(xiàn)有的事業(yè)單位績(jī)效考核制度進(jìn)行改革。一方面要確立事業(yè)單位績(jī)效考核的重要性，并轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)價(jià)主體，積極鼓勵(lì)同類型、同地區(qū)的事業(yè)單位法人采用科學(xué)、適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的共同發(fā)展，有效改善部分事業(yè)單位過(guò)度擴(kuò)張而獨(dú)大的現(xiàn)象。另一方面，重新賦予事業(yè)單位法人監(jiān)督工作中政府部門(mén)的內(nèi)涵與價(jià)值，促使事業(yè)單位在順應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)需求下發(fā)展，使其社會(huì)價(jià)值成為決定事業(yè)單位生存與良性運(yùn)作的決定性引導(dǎo)。

四、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)展對(duì)事業(yè)單位法人的監(jiān)管與結(jié)構(gòu)治理，其效率與績(jī)效結(jié)果決定了事業(yè)單位社會(huì)公益性的發(fā)揮程度，而對(duì)單位內(nèi)部監(jiān)督結(jié)構(gòu)、機(jī)制與規(guī)則進(jìn)行積極構(gòu)建，為事業(yè)單位法人監(jiān)督的成效的提高供應(yīng)了基本保障。因此，為了促進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)責(zé)任的良好履行與公益性的充分發(fā)發(fā)揮，必須對(duì)其內(nèi)部法人監(jiān)管提出更高的要求，實(shí)施科學(xué)、完善的治理措施，切實(shí)提高法人監(jiān)督的績(jī)效。

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