粵港澳大灣區實現綠色發展的機制與政策

[摘 要]文章基于與國際三大灣區的比較，構建粵港澳實現綠色發展的綠色經濟增長機制、利益協調機制、生態補償機制，并且提出相應的政策建議，包括運用市場化手段提升粵港澳大灣區第三產業比重;通過改革逐步形成低碳循環綠色發展的市場體系;完善政策規制體系，強化碳排放管理;成立粵港澳大灣區綠色發展辦公室;相互學習引進彼此在綠色發展領域的市場化做法。

[關鍵詞]粵港澳大灣區;綠色發展;機制與政策;國際三大灣區

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.20.007

經過改革開放40多年的發展，我國在經濟增長方面取得了舉世矚目的成就。然而，我國在綠色發展方面尚處于探索階段。粵港澳大灣區是我國最早實行改革開放的地區，理應在綠色發展方面繼續發揮表率作用。本文梳理了國際其他灣區實現綠色發展的經驗，在此基礎上提出了粵港澳大灣區實現綠色發展的機制和政策建議，具有一定現實意義。

國際著名灣區有東京灣區、紐約灣區和舊金山灣區，從表1可知，從面積或人口來看，粵港澳大灣區排名第一，依次是東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區。從經濟總量來看，粵港澳大灣區的經濟實力僅次于東京灣區、紐約灣區，排名第三。從人均GDP來看，粵港澳大灣區為2.3萬美元，僅占其他灣區的22%～53%。從單位面積GDP來看，粵港澳大灣區為2857萬美元/平方千米，僅占其他灣區的37%～55%。從服務業占比看，粵港澳大灣區為64.9%，低于其他灣區20個百分點左右。從特征看，東京灣區為產業灣區，紐約灣區為金融灣區，舊金山灣區為科技灣區。根據中國國務院2019年2月發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，粵港澳大灣區的目標為綜合灣區，即充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區、宜居宜業宜游的優質生活圈。

1 國際其他灣區實現綠色發展的經驗借鑒

1.1 東京灣區

東京灣區實現綠色發展的經驗可以概括為“規劃+智庫參與”。從1959年起，東京灣區由政府主導，并由大都市整備局負責灣區的基本規劃，其中包括生態環境保護相關規劃和實施，從第一次規劃就開始重視生態環境保護，強調城市可持續發展，先后多次制定基本規劃，明確城市功能定位，緩解住房緊張、交通擁擠和環境污染等問題。東京灣區在發展過程中重視智庫、企業等相關主體的參與，特別是將環境智庫作為推動東京灣區綠色發展的重要力量。

1.2 紐約灣區

紐約灣區的經驗可以歸結為“立法+獨立機構統籌協調規劃”。紐約灣區曾經飽受霧霾的侵擾，直到聯邦政府發布《清潔空氣法》《清潔水法》等一系列環境法規和污染排放禁令。紐約灣區建立了政府、企業、社會三方合作機制，主要由獨立的非營利性區域規劃組織——紐約區域規劃協會主導跨行政區域環境保護的統籌協調規劃。紐約灣區以公共利益為導向，結合了公眾、企業、學者、政府官員等多主體的深度參與，對大都市圈進行合理規劃，實現城市間協調發展。

1.3 舊金山灣區

舊金山灣區的經驗可以歸結為“定期規劃+專業化分類管理模式”。舊金山灣區每5年做一次城市規劃，既高密度開發城市用地，又保留農田、林地，以優質的自然、文化環境吸引高端人才及一流企業。舊金山灣區采取“專業化”分類治理模式，有針對性地解決灣區發展過程中面臨的公共治理問題，如灣區空氣質量問題由灣區空氣質量管理局負責，灣區水質問題由區域水資源質量控制委員會負責，灣區海濱事務由灣區保護和發展委員會負責。這一模式打破了灣區內的行政邊界，提高了灣區內部公共事務處理的專業性和透明度，加強了同一領域的合作。

2 粵港澳大灣區實現綠色發展的機制

2.1 綠色經濟增長機制

綠色發展包括“綠色”和“發展”兩個方面，“發展”是基礎條件，依賴于“優勢產業”的帶動。國際三大灣區之所以可以實現經濟快速發展，很重要的原因在于有優勢產業的帶動。東京灣區之所以被稱為“產業灣區”或“制造業灣區”，主要的原因在于在東京灣開發中，逐漸規劃建成了京浜、京葉兩大工業地帶。紐約灣區之所以被稱為“金融灣區”，是因為紐約灣區不僅有舉世聞名的紐約證券交易所、華爾街，還是航運、教育、信息、醫療保健等產業的集聚地。舊金山灣區之所以被稱為“科技灣區”，是因為舊金山是科技中心，是“硅谷”所在地，同時擁有谷歌、Facebook、惠普、英特爾、蘋果、思科、英偉達、甲骨文、特斯拉、雅虎等全球知名科技公司。粵港澳大灣區要想成為“綜合灣區”，也需要發展自己的優勢產業。

粵港澳大灣區內有眾多產業集群，各個城市又有自身特色，應充分發揮各市的比較優勢，抓住國內消費升級的機遇，打造“打造粵港澳大灣區區內綠色產業價值鏈”，以產業發展來增強粵港澳大灣區的凝聚力。從國際形勢看，世界第一大經濟體——美國，希望通過打擊我國的高科技企業來維護其國際競爭力。從2018年4月開始，美國政府相繼宣布對深圳市的“中興”和“華為”兩大科技公司的限制措施，迫使我國的高科技公司在研發環節上脫離對“核心零部件進口”的嚴重依賴，做到“自給自足”;在營銷環節上脫離對“美國市場”的依賴，做到“自產自銷”。美國的這一做法打破了自第二次世界大戰以來形成的全球產業價值鏈，迫使我國重新布局今后的產業體系。從國內形勢看，經過40多年改革開放，我國一躍成為世界上第二大經濟體，粵港澳大灣區在成為“世界工廠”的同時也凝聚了我國最先進的技術創新和制度創新，其經濟發展需要邁上提質增效的新臺階，區內大型的高科技公司很難在世界上找到對標公司，迫切需要改變傳統的“從1到無窮”的規模擴張之路，轉而走“從0到1”的創新之路，以此帶動下游環節中小企業的發展。為此，文章根據“打造粵港澳大灣區區內綠色產業價值鏈”的思路提出構建粵港澳大灣區的綠色經濟增長機制。

那么什么是綠色產業價值鏈呢？目前粵港澳大灣區正在建設碳排放權交易市場、合同能源管理市場等新興低碳服務市場體系，該體系大致包括：節能技術咨詢和政策咨詢、項目可行性分析、節能評估、能效計量與能源審計、合同能源管理、排放監測、排放計量與減排核證、排放權交易系統、碳金融服務、人員培訓等環節。文章把這些環節統一歸入節能環保戰略性新興服務業，對其的培育和發展是粵港澳大灣區釋放低碳“紅利”的關鍵所在。

2.2 利益協調機制

國際三大灣區均成立了獨立的機構來統籌協調各方利益。粵港澳大灣區要以促進粵港澳大灣區整體的綠色發展為宗旨建立高層次的協調機制，既要深入融合，實現共商、共建、共享，又要兼顧各方不同效益，發揮各自獨特作用。根據“微笑曲線”，參與相同產業價值鏈不同環節的企業和地區獲得的利益是有差異的，從事研發、市場營銷環節可以獲得較高的利益，而從事組裝環節則獲得較少的利益，如果缺乏利益協調機制就會使得產業價值鏈處于不穩定的狀態之中，為此粵港澳大灣區要構建動態的利益協調機制，讓不同的企業都具有獲取更大利益的可能性，愿意繼續參與區域內產業價值鏈分工，發揮不同企業和地區的主觀能動性。建議粵港澳大灣區由政府、企業、行業協會共同成立創新發展和產業救濟基金，鼓勵企業從事研發活動，并且解決轉型升級企業的后顧之憂。

廣州的商貿、深圳的高端科技、中國香港的優質金融制度和教育科研實力、珠三角腹地城市的傳統制造業，各個城市在各自領域都已經走在全國前列，但各地的優勢未能實現高度整合和有效利用。在高層次協調機制下，粵港澳大灣區各市融合程度勢必會不斷提高。

2.3 生態補償機制

綠水青山就是金山銀山，粵東西北地區目前經濟發展水平較低，如果發展得當，未來可成為粵港澳大灣區建設的強有力后盾。粵港澳大灣區建設不僅要惠及11個市，還應該惠及廣東省經濟相對落后的粵東西北地區。廣東省經濟發展不平衡，21個地級市中只有珠三角地區的9個市經濟實力較強，這9個市的經濟差距也較大，如肇慶、江門的人均GDP還比較低，制造業的比重比較高，對于實現綠色發展帶來了挑戰。要同時實現綠色發展與協調發展，除了根據各地區的主體功能設計出差異化的綠色低碳轉型路徑以外，還應有配套的生態補償機制作為制度支撐。粵港澳大灣區需要建立一套多元化、常態化，以縱向補償為主、橫向補償為輔，貨幣補償為主、實物及項目補償為輔，財政轉移為主、市場機制為輔的區域生態補償機制，將粵東西北的生態優勢轉化為新常態下的經濟優勢，實現綠色低碳轉型與區域協調發展的雙贏局面。

3 粵港澳大灣區實現綠色發展的政策建議

3.1 運用市場化手段提升粵港澳大灣區第三產業比重

粵港澳大灣區可以運用生態補償方式、碳稅等市場化手段實現低碳轉型和區域協調發展，在此基礎上提升第三產業比重。根據產業結構演變一般經驗，隨著經濟發展水平的提高，第一產業的比重不斷下降，第二產業的比重則呈現先上升后下降的“倒U”形，第三產業的比重呈現不斷上升態勢，第三產業比重提升通常是可以預見的。粵港澳大灣區各市之間以及粵港澳大灣區與粵東西北地區的經濟發展水平差異較大，這種不平衡發展態勢如果得不到扭轉而是持續發展下去，會削弱粵港澳大灣區未來經濟增長潛力，行政手段在推動綠色發展和區域協調方面的作用逐漸削弱，因此，有必要利用市場化手段推動粵港澳大灣區協調發展。

主要政策建議如下。

第一，發展碳匯交易等區域生態產品交易平臺。發展碳匯交易等區域生態產品交易平臺，通過市場機制和多元化的補償方式，實現生態資產的價值增值，促使生態資源轉化為生產要素。粵東西北地區森林資源豐富，宜林荒山較多，發展森林碳匯潛力巨大。發展林業碳匯不僅可以增加森林蓄積量，固碳釋氧，而且能為發展山區生態產業助一臂之力，有利于多渠道開辟生態補償的資金來源，提高民間資本投資于生態環保產業的積極性，促進粵東西北地區的綠色發展。

第二，擇機開展碳稅試點，為生態補償開辟穩定的資金來源。目前的節能減排政策過度依賴行政手段，覆蓋的對象主要是大型工業企業。碳排放權交易的參與者也是高排放產業的大企業，廣大的中小企業不受排放配額限制，沒有參與交易的動機。因此，總量減排和提前達峰需要使用覆蓋面更廣、影響力更大的政策工具。碳稅，又稱能源消費稅、應對氣候變化稅等，是一種覆蓋面廣的環境稅種，其開征可以使中小企業和分散的排放源承擔一定的減排成本，不僅可以提高減排效果，推動產業結構和能源結構的優化，而且可以為生態補償建立穩定的資金來源。

第三，創造促進人才、資金等生產要素自由流動的政策環境。要出臺促進人才、資金等生產要素自由流動的政策，比如發放粵港澳大灣區人才證明，精簡過關時間，突破稅制差異，鼓勵在香港發行離岸人民幣債券或融資等。

第四，各市發揮優勢、錯位發展。各個市要注重發展優勢產業或特色產業，避免重復建設，實現錯位發展。我國產業體系完善，粵港澳大灣區優勢產業價值鏈上的多個環節或工序都可以由其他省市協助完成，自身不需要具有完整的產業體系，各個市更是如此。

3.2 通過改革逐步形成低碳循環綠色發展的市場體系

第一，進一步改革能源價格形成與調節機制。一方面，重點推進上網電價和銷售電價的市場化改革，形成有效競爭的能源價格體系;另一方面，繼續對清潔能源和非化石能源的上網電價實行財政補貼，并通過碳交易機制鼓勵電網優先收購低碳電力和非化石能源電力，推行節能低碳電力調度。

第二，建立健全粵港澳大灣區統一的生態服務交易制度。粵港澳大灣區要建立統一的用能權、碳排放權、用水權和排污權等生態服務的初始分配和交易制度，在生態環境系統內在聯系的基礎上，逐步形成統一的大生態環境交易市場。由于能源消費、水資源消費與碳排放和污染物排放之間存在著內在的有機關聯，如果能夠打破條塊分割的管理體制，建立一個全區統一、內外聯動的資源環境確權與交易系統，必將極大地節約交易成本，提高市場效率和協同效應，對粵港澳大灣區乃至全國的生態文明建設和綠色低碳轉型起到難以估量的推動作用。

3.3 完善政策規制體系，強化碳排放管理

粵港澳大灣區各市除了嚴格按照國際《市場準入負面清單》有關要求做好市場準入管理之外，還需要做到以下兩點。

第一，進一步擴大碳排放報告與控排企業/單位的覆蓋范圍。爭取到“十三五”末期，粵港澳大灣區控排企業/單位的排放量占到全社會碳排放總量的80%以上。對控排企業/單位的配額發放應參照實現峰值目標的排放總量科學測算，配額實行適度從緊的原則。

第二，建立和完善行業排放標準和對標制度。建立和完善行業排放標準和對標制度，增強限排管理的執行力。粵港澳大灣區各市可以在高排放行業試行行業排放目標責任制，由代表性的行業協會與政府簽訂協議，保證本行業企業遵守排放標準和排放限額，若達到目標全行業企業將獲得獎勵性稅收減免，未達目標則對全行業企業征收超排稅乃至限產停產，直至該行業通過淘汰落后產能實現限排目標為止。

3.4 成立粵港澳大灣區綠色發展辦公室

建議打破行政壁壘，成立粵港澳大灣區綠色發展辦公室來協調處理粵港澳大灣區的綠色發展問題，編制粵港澳大灣區節能減排中長期規劃，改變各市在節能減排領域各自為政的現狀。如在節能減碳方面，中國香港于2017年公布《香港氣候行動藍圖2030+》，規定中國香港2030年的碳強度目標是比2005年的水平低65%～70%。珠三角九市的碳減排目標來自廣東省的要求，每個市的目標不同。廣東省政府于2017年發布《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》，規定在“十三五”期間，珠三角五市——廣州、深圳、佛山、東莞、中山市碳排放強度分別下降23.0%，另外四市——珠海、惠州、江門、肇慶碳排放強度分別下降20.5%。各自完成減排目標的現實讓各市缺乏合作的動機。

3.5 相互學習并引進彼此在綠色發展領域的市場化做法

由于經濟發展階段的差異，中國港澳地區在環境保護、節能減排等方面的市場化做法值得學習。一般而言，除了交通運輸業之外的大部分服務業屬于綠色低碳產業，中國港澳地區在服務業方面有比較優勢。文章建議成立自由貿易聯盟，讓廣東省的3個自貿試驗區和中國香港、中國澳門在關稅、醫療、教育方面先行先試，以解決民生問題為切入點，加快大灣區的融合和交流。

參考文獻：

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