執行主體視角下邊民互市政策實施效應的研究

李宜蓉　蔣仁軻　李楊睿婷　劉芳

[摘 要]邊民互市自實施以來，為我國邊境貿易發展做出了巨大的貢獻，帶動了我國邊境經濟、政治、文化的交流與發展。海關、邊民、進出境管理機構，作為邊民互市貿易中主要的三方主體，在整個過程中承擔著不同的角色，但也因各自實際情況的不同，出現了不同的問題。文章基于三角分析框架對三方主體間的關系進行論述，并從三方主體實際問題出發對解決邊民互市貿易中出現的問題提出相關的意見建議。

[關鍵詞]邊民互市;執行主體視角;政策實施效應;三角分析框架

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.20.021

1996年海關總署和對外貿易經濟合作部共同制定并頒布了《邊民互市貿易管理辦法》（以下簡稱《辦法》），邊民互市政策也隨之展開。海關、邊民、進出境管理機構作為邊民互市貿易中的三大主體，近年來在貿易過程中都起到了關鍵性作用，共同推進了邊境貿易的發展，但同時也伴隨著不同問題的出現。

1 云南邊民互市政策實施的貿易監管現狀

云南地處我國的西南部，與緬甸、老撾、越南三國交界，邊境線漫長，地理位置優越，是我國通向東南亞的重要通道。居住于兩國的邊民也因邊民互市政策的實施生活水平得到了提高，邊境貿易不斷發展。

云南各海關對邊民互市貿易堅持規范有序、科學發展的管理原則，依托邊民互市信息化管理系統，依法對邊民互市進出口商品申報、查驗、放行等實施監督管理。邊民互市貿易通關無紙化作業中涉及中方邊民指紋、人臉等身份信息的采集和確認以及邊民身份電子自動驗證及人臉識別管理。邊民個人基本信息錄入海關信息化管理系統后，邊民本人可以通過此系統實施電子化自主申報。在海關監管現場，海關主要綜合運用邊民互市信息化系統、電子地磅、卡口、視頻監控等手段，對邊民互市進出口商品及運輸工具實施監管查驗，并辦理海關申報、查驗、放行等相關手續。

2 邊民互市政策實施中存在的問題

海關、邊民、進出境管理機構作為邊民互市貿易中重要的三方主體，分別擔任著不同的角色，在共同推進邊民互市貿易發展的同時，也出現了不同的問題，以下將從三方主體分別論述。

2.1 海關存在的問題

2.1.1 海關邊民互市貿易政策法規滯后，執法依據欠缺

邊民互市貿易政策自實施以來，目前主要實施依據是1996年海關總署與對外貿易經濟合作部聯合出臺的《邊民互市貿易管理辦法》。主要規定了貿易范圍、貿易主體、貿易限制等基本內容。隨著邊民互市貿易不斷發展，貿易范圍在不斷擴大、貿易數量在不斷上升。也正是因為貿易往來的增長，導致許多不法分子利用政策便利的漏洞進行走私，出現偷稅漏稅等違法行為，而《邊民互市貿易管理辦法》作為部門規章，已經不能完全適應政策實施20年來的變化。就昆明海關而言，2012年昆明海關制定，2017年修改《中華人民共和國昆明海關邊民互市貿易管理操作規程》，對云南關區海關相關的邊民互市貿易做了進一步規定。雖然各關區現已有相應的法律規章，但是邊民互市的相關立法還是滯后于日新月異的邊民互市貿易，無法面面俱到。

2.1.2 缺乏統一的裁量標準，行政執法過程中有失規范

由海關總署頒布的《辦法》中對邊民互市貿易范圍有了明確的規定，但在具體的實施過程中，對8000元免稅商品種類的規定、邊民互市生活日用品的定義等方面，各個海關有著各自在實施過程中的自由裁量權，但也因為缺乏統一的裁量標準，導致每個海關在行政執法過程中都是按著各自的日常慣例進行管理，可能造成某些商品在該關區屬于免稅物品，但在另一個關區就不在免稅范圍之內。

2.1.3 公司利用邊民走私，責任難以認定

根據現行的法規規定，邊民互市貿易的主體只應該是邊民個人，即是居住在我國陸路邊境20千米以內，且被政府批準參與邊民互市貿易的居民個體。但隨著邊民貿易量的不斷增加，已經開始有部分公司介入，參與邊民的管理、運輸等活動，中間也就不乏利用邊民互市貿易的形式進行走私的行為，而抓到走私犯罪行為后，對現階段較為普遍的拼車裝運的貨物所有人就很難以認定，導致后續定罪工作難度加大。

2.1.4 邊境基礎設施較落后， 海關關員數量不足，關員素質參差不齊，業務能力不平衡

邊境海關一般坐落于地理位置較為偏僻的山區或是發展相對落后的地區，其邊境工作環境較為艱苦，也因地理位置或是交通閉塞等原因，造成邊境海關的基礎設施較為落后。同時，邊境海關艱苦的工作環境加上近年來邊境貿易的不斷增長，導致海關關員數量不足，貿易往來頻繁的季節，海關關員加班次數較多，造成了在崗關員工作量增加，壓力增大。此外，隨著機構改革的不斷深入，檢驗檢疫局與海關合并過后，由于各自所擅長的領域不同、知識專業性要求的不同，導致海關關員素質參差不齊，工作質量水平也就相對不穩定。

2.2 邊民存在的問題

2.2.1 互市交易邊民文化程度相對不高，海關管理難度加大

進行互市交易的邊民較多是中老年，青壯年更多選擇農耕活動或是外出打工的方式謀生。中老年在邊民互市貿易中處于較弱勢的地位，集中體現在他們維權意識薄弱和對于電子化申報改革的難以適應。此外，由于邊民互市貿易的特殊性——邊民互市點（區）一般都在我國邊境，地區教育水平受限直接導致邊民的受教育程度不高，也依舊存在不識字的邊民。邊民的知識水平有限，在實際貿易過程中與海關相關人員的溝通、交流會存在困難，甚至還存在邊民無法充分理解邊民互市政策以及無法辨別違法走私行為等情況，這對海關邊民互市管理帶來了不小的挑戰。

2.2.2 邊民自主拼車，海關難以判定貿易走私行為的追責對象

隨著邊境經濟的發展，邊民進行貿易采購不僅僅局限于原來的畜力馱運，現在已出現了新興的運輸方式——拼車運輸，這是2～8個邊民把采購貨物集中于一輛車集中向海關申報的方式。這種特殊的方式建立在邊民互市“人到、證到、貨到”交易原則之上，雖然邊民自主拼車的方式使得資源利用率得到提升，但是此舉也帶來了一定風險。一旦在拼車過程中查出違法走私的商品，其責任的劃分往往是困難的。拼車過程中涉及車輛的運輸者和若干邊民，涉及的人數越多，相應的不確定性越大，如果沒有確鑿證據，海關將難以判定追責對象，相應的管理機構將難以判定責任。

2.2.3 邊民互市貿易的商品比較單一，資源不能充分利用

云南地處邊境，特殊的地理環境，導致許多邊境地區以單一的農作物為主要貿易商品。以云南關區下騰沖市猴橋口岸為例，該地進行邊民互市貿易會出現“淡旺季”的現象，這主要是因為這里的邊民進行邊民互市交易的商品絕大多數是香蕉，香蕉的成熟季節是在每年的2月左右，這個時候就是邊民互市貿易的“旺季”。其他月份，邊民互市貿易就處于“淡季”，邊民互市的交易額會直線下降。此時就出現了邊民互市貿易的空檔期，造成了資源浪費。

2.2.4 邊民誠信缺失，海關違法管理難度加大

邊民互市電子化改革一方面能縮短邊民的通關時間，另一方面能帶動更多的邊民利用邊民互市政策實現脫貧目標。然而電子化改革缺少了對已有過違法行為邊民的記錄。海關對邊民互市貿易過程中出現的違法行為一般會視情節輕重進行相應的處罰，但僅只是警告或是收取罰金，處罰完后不會對該邊民進行限制，也不會就其處罰進行記錄，完全忽視了電子化邊民管理系統的便利，造成了管理浪費。此外，部分海關口岸仍然缺少有關賒銷、售后等方面的制度建設。沒有建立賒銷制度實際上是從邊民互市交易的方式上對其進行了限制，而要建立成熟的賒銷制度就必須先建立邊民誠信體系，以此作為保障。

2.3 進出境管理機構存在的問題

在實際邊民互市貿易過程中，了解到相關進出境管理機構主要有商務局與檢驗檢疫部門。但由于機構改革，2018年4月20日起，原中國出入境檢驗檢疫部門正式并入海關，此后進出境管理機構主要有商務局。

2.3.1 邊民證管理機制不健全，沒有達到預期效果

邊民證的發放機制屬于申領制，即年滿18歲的成年人在規定的邊境區域無殘疾的健康狀況下可領取一張邊民證，每人每天的額度是8000元，并隨著基礎設施的完善，現邊民可以通過錄入指紋的方式進行貨物的申報通關，極大地提高了通關效率。但邊民證的發放本身存在不合理的地方，國家制定邊民互市政策的主要目的在于滿足邊民的日常生活的需要，每人每天8000元的額度可能是用不完的，這樣就會給不法企業帶來走私便利。

2.3.2 部分邊民出借邊民證給不法企業，走私責任認定難度加大

由于邊民貿易中國家給予了大量的減免稅政策，不法企業就會鉆空子利用邊民證進行走私犯罪，例如中國的公司向外國的公司發出訂單，外國公司接單后就會將這些貨物發往中國，然后收集一些邊民的邊民證進行報關，因為邊民的文化水平欠缺，企業在收集邊民證的時候會給邊民一定的報酬，所以邊民大多數會將自己的邊民證出借給企業，企業便能夠從中偷逃稅款，這會給海關執法帶來很多不便。

3 基于三角分析框架的邊民互市政策實施主體間的關系分析

3.1 基于三角分析框架研究邊民互市政策實施主體間關系的原因

三角分析框架是基于三角形的邊角關系進行論述的，而邊民互市運行機制主要是由海關、邊民、進出境管理機構三方共同作用的，這正好符合三角分析框架的基本要求。眾所周知，三角形具有穩定性，新時代追求的貿易經濟發展也是需要穩定健康的。因此在三角分析框架的基礎下來研究邊民互市是可行和有必要的。

3.2 三角分析框架下的邊民互市政策實施主體間關系的解析

邊民互市政策是由海關、邊民、進出境管理機構三方作用，為了能夠直觀地理解三者之間的關系，引入一個三角分析框架。A代表海關、B代表進出境管理機構、C代表邊民。

3.2.1 邊民互市貿易單邊運作的三角分析框架

單邊運作是指邊民互市貿易中由海關、進出境管理機構或邊民單獨作用于邊民互市的現象。

如圖1所示，當A與A點重合時，AB=AC=BC，ΔABC達到理想的狀態，邊民互市貿易中三者之間相互協調與運作。當A沿著AO往下時，當A到達A1，A1B

圖1 三角分析框架

3.2.2 邊民互市貿易雙邊運作的三角分析框架

雙邊運作是指邊民互市貿易中由海關、進出境管理機構或邊民中任意兩者雙邊作用于邊民互市的現象。

如圖2所示，在三角結構框架中，雙邊運作表示最大邊大于或等于最小邊二倍。在ΔABC中，當A越過AB的重點D到達A1時，2A1B

圖2 三角結構框架

3.2.3 邊民互市貿易三邊運作的三角框架

邊民互市三邊運作指的是海關、進出境管理機構、邊民共同發揮作用，沒有一邊絕對小，用三角形結構表示即為三角形中的最短邊不小于最長邊的2倍。

如圖3所示，在ΔABC中，當A點不越過AB線的中點D，不出現2A1B<BC或2A2B<BC時，即為海關、進出境管理機構和與邊民的三邊運作關系。因為此時2A1B>BC，2A2B>BC，說明在這種情況下，沒有一邊呈現出絕對大的狀態，三邊都對邊民互市貿易發生作用。當A1、A2與A重合時，這是理想狀態下的三邊運作格局，其理論含義為海關、進出境管理機構與邊民對邊民互市貿易所起到的作用是均衡的、相互的。而為了達到以上的三角形理想狀態，就需要三者之間共同協調、合理運作。

圖3 三角結構框架

4 提升邊民互市政策實施效應的對策建議

4.1 海關視角

4.1.1 現行海關

（1）不斷完善邊民互市貿易政策法規?！掇k法》作為指導邊民互市貿易的最高規章，應該不斷提高其立法層級，加強其法律效力，由海關總署和國務院共同出臺邊民互市貿易管理行政法規，統一規范全國的邊民互市貿易。各關區也應該在海關總署的指導下，根據各關區的具體特點進行調整，不斷完善邊民互市貿易政策法規，增強海關在邊民互市貿易中的執法依據。

（2）建立統一的邊民互市貿易裁量標準。海關總署應該加強邊民互市貿易裁量標準的建設，統一標準，做到公平公正公開，規范海關行政執法。

（3）合理劃歸變相走私和合法邊民互市貿易的界限。當前公司加入邊民互市貿易中，給海關監管造成了一定的麻煩，變相走私的行為也增加了各部門行政執法過程中的工作難度。對于公司是否允許加入邊民互市貿易？如若允許公司參與，公司可以有哪些貿易行為？針對這一系列問題，建議國家就當前邊民互市貿易中出行的不同情況進行劃歸，合理分清變相走私與合法貿易，進一步維護我國邊民互市貿易的市場秩序。

（4）加強邊境海關基礎設施建設。國家應該加大邊境海關的扶持力度，加強邊境海關基礎設施建設，努力改善邊境海關的工作條件，吸引更多的人才深入邊境為國把關。

（5）合理規劃海關關員隊伍，努力提高整體素質。海關隊伍的建設是一個長期性的過程，海關關員的培養不僅要從薪資制度上進行鼓勵，也要合理規劃好每個崗位所需要的人員數量，做到合理、專業，不浪費人力勞動，也不剝削海關關員的合理休息。日常工作中，加強海關關員的專業素質培養，使檢驗檢疫人員能夠很好地融入海關這個大家庭，提高整個海關隊伍的專業性和服務性。

4.1.2 檢驗檢疫

檢驗檢疫作為新并入的海關部門，也應該根據實際情況進行相應的調整。

（1）完善海關檢驗檢疫法律法規。隨著國際社會邊境口岸周邊國家的疫情頻繁發生，維護國家經濟的安全，防止疫情的爆發，保障邊民進出口商品質量的安全，檢驗檢疫任務更加艱巨，所以海關應當完善相關的法律法規，使關檢職能更好地銜接。

（2）積極發展科學技術。針對檢驗品種繁多、復雜的邊民互市貿易產品提高檢驗檢疫技術支撐能力，加強口岸基礎設施的建設，積極發展檢驗檢疫的科研技術，提高檢驗檢疫的檢測和科技研發水平成為了急需解決的問題。

（3）實施風險預警和過程監管的制度。由于邊民互市政策制度的特殊性，產品繁多并且要求便利化，這就需要提前做好一個風險預警機制，第一時間了解進出口產品在國內外的質量，在各個環節進行監測備案，實現邊民互市檢疫監管環節的雙重保障。

4.2 邊民視角

第一，加強邊民互市貿易基礎知識的普及。其一，可以制作邊民互市知識手冊。由于邊民普遍知識水平不高，手冊內容以文字、漫畫的形式展開，確保所有邊民都能理解邊民互市手冊。其二，加強與各村委會的溝通?？梢岳么逦瘯挠绊懥?，通過村委會宣傳達到普及邊民互市基礎知識的目的。海關培訓若干村干部，然后由村干部幫助邊民進行最基本的了解，至少做到讓邊民在進行邊民互市貿易時不違反法律、法規、海關規章制度以及有關規范性文件。其三，開展村上宣講會。由海關和相關管理機構共同走訪邊民所在村鎮，在相關村委會的協調下，做出正確的邊民互市交易流程示范，并結合實際交易過程中邊民易出現的錯誤，向邊民解釋其原委和導致的后果，以此提高邊民的守法意識，對杜絕邊民出現違法行為進行引導。

第二，出臺明確邊民責任的規定。針對邊民拼車過程中走私責任難以劃分的問題，可以聘請專家客觀分析邊民互市交易中出現走私權責問題的各種可能性，以此作為依據提出建議，再根據各個邊境海關口岸的特殊性，自主出臺有關走私責任認定的規定并且明確相應的處罰。在有關規定出臺后還要組織邊民進行學習，提高邊民的法律法規意識。此外，在申報體系的改革中要重點細分各邊民個人申報的貿易商品，不以車輛為單位進行申報單的填寫。這樣如果核查出非法商品，由于申報落實到的是邊民個人申報的商品，所以能比較容易地區分出車輛上商品的所屬，從而排除不相關人員的嫌疑，堅持零容忍違法行為的態度，對違法的個人進行相應的處罰。

第三，促進邊民互市多樣化交易。海關可以以申報大廳電子滾動播放的方式為邊民列舉口岸邊民互市貿易中法律規定的準許交易的商品明細，讓邊民有目的地進行種植或者不僅限于農作物的交易而進行其他種類商品的貿易。另外，海關還可以鼓勵邊民進行全年都可以交易的商品貿易，比如說手工藝品的制作。手工藝品既不要求很高的技術水平、對交易期限沒有什么限制，又有很強的實用性或者觀賞性，可以促進兩國邊境之間的文化交流，是比較適合年紀大的邊民生產、制作的邊民互市商品。

第四，著手建立邊民誠信檔案。明確建立邊民誠信檔案的目的是海關能更便捷、規范的對邊民進行管理和提高邊民的誠信意識，而不是以檔案束縛邊民。電子化申報改革為建立邊民誠信檔案提供了現成的渠道，電子邊民證——指紋是獨一無二的，以指紋作為唯一識別信息電子儲存一系列關于該邊民交易、違法處罰等詳情，這樣就能建立成一個簡易的電子邊民誠信檔案。一方面，基于邊民誠信檔案，邊民互市貿易過程中邊民交易的新方式——賒銷系統也可以順利建立，這不僅能為邊民售后、維權提供證據，而且還對邊民互市政策跟進新時代具有重大意義;另一方面，邊民誠信檔案的建立也為海關的管理帶來了一些啟發。海關可以根據邊民的誠信檔案對于那些誠信持續狀況良好的邊民開設綠色通道，而對于已經有過違法、處罰記錄的邊民再次報關時也能提前防范，限制其交易次數或者有重點的進行審核、查驗。

4.3 進出境管理機構視角

第一，追溯企業農產品體系，加強商務誠信體系和商務投訴體系建設。由于邊民在進出境過程購進的大多屬于農產品，而且在此過程企業會利用邊民證進行走私，這樣不但邊民沒有從中受益，還會加大邊境海關執法責任認定的難度，商務局可以推進農產品追溯體系，商務誠信體系和12312商務舉報投訴體系建設，加大對企業加工農產品來源的追溯。同時，發現企業利用邊民證進行違法走私及時舉報，可有效阻止企業利用邊民證進行走私獲取不法收益。

第二，制定合理的邊民證發放機制和發放額度。企業利用邊民證走私的這一行為，在我國的《海關法》《海關法行政處罰實施條例》以及《邊民互市貿易管理辦法》中，均未明確規定利用邊民走私的責任認定，因為當地邊民文化程度較低，以及政府普法教育宣傳不到位，邊民并未認識到這一行為屬于違法行為，所以當地的商務局應當配合好當地的進出境管理機構制定合理的邊民證發放機制和額度。同時核查申請人對于邊民證的需要，以防有重領和冒領的行為。

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[作者簡介] 李宜蓉（1997—），女，上海海關學院，海關管理專業;蔣仁軻（1997—），男，上海海關學院，稅收學專業;李楊睿婷（1998—），女，上海海關學院，稅收學專業;劉芳（1998—），上海海關學院，法學專業。