涪陵區綜合行政執法規范化研究

摘 要：綜合行政執法的規范化有利于有利于維護社會秩序、提高行政效率、落實依法行政。涪陵區綜合行政執法規范化中存在法律依據不足、權限劃分不明、行政裁量權濫用風險等問題。對此，需要完善綜合行政執法相關依據、健全綜合執法主體權限規定、促進執法裁量的規范化等。

關鍵詞：綜合行政執法;行政裁量;規范化

一、綜合行政執法規范化的意義

（一）綜合行政執法規范化有利于維護社會秩序

良好的社會秩序包括制度規則的公平公正、制度的穩定、制度的有序運行。良好的社會環境和社會秩序已經成為促進經濟發展、保障公民生活、推進國家長治久安的前提條件。隨著中國社會進入轉型發展時期，我們在食品安全、工商執法、環境保護、城市管理等方面存在的問題，也對于政府行政提出了更高的要求。綜合行政執法就是對原先分散執法的集中和改革，其任務在于化解社會矛盾、維護社會環境秩序和諧穩定，從而促進經濟社會的健康穩定發展。在此過程中，行政主體還需要不斷提高執法專業化水平、理順執法機制，為加強和創新社會治理提供保障。

（二）綜合行政執法規范化有助于提高行政效率

效率是行政的生命，我們推進依法行政要在保障執法公平公正的同時保證執法效率，正如有一句諺語所講“遲到的正義等于非正義”。綜合行政執法需要解決行政執法中的權責交叉、多頭執法、選擇性執法等問題，目的就在于提高行政效率，促進依法行政。綜合行政執法的改革，要求執法的重心不斷下移，建立鄉鎮綜合執法中心，配齊行政執法隊伍，提高執法效率。綜合行政執法，既可以避免執法中的推諉扯皮和執法盲區，而且有助于將矛盾化解在萌芽狀態，保證及早發現問題、解決問題，提高行政效率。

（三）綜合行政執法規范化有助于落實依法行政

作為依法治國的重要內容，依法行政不僅要求行政機關依法設立，而且要求其依法行使權力及承擔責任。同時，依法行政，也是憲法和法律針對行政機關的基本要求。我們推進機構改革，推進執法機構和人員下沉，首先要解決的就是行政機關依法設立的問題。只有通過法律法規的規定和授權，使綜合行政執法機構成為合法的執法主體，才能為依法行政提供基礎。實踐中，有些基層執法機構存在的執法空白、權責交叉、多頭執法等問題，就是沒有依法行使權力的表現。對此，我們應通過主體和權力的調整，使得執法主體能夠嚴格、全面依照法律法規行使權力。另外，隨著執法主體權力范圍的擴大，其承擔的責任也應隨之增大，如果出現執法不公平、執法漏洞、暴力執法、執法惰怠等問題，執法主體也應承擔相應的責任。

二、涪陵區綜合行政執法規范化中的問題表象

目前，涪陵區綜合行政執法改革仍然未完成，雖然有的地方取得了一定成績，但是綜合行政執法規范化方面仍然存在一些問題值得反思。

（一）行政執法的法律依據不足

首先，職責范圍的依據不足。不管是行政許可法、行政強制法、行政處罰法，還是其他法規規定，都缺乏對于綜合行政執法的具體規定。在綜合行政執法中，執法主體明確了，執法方式、程序和界限如何規范仍然存在一些問題，這些問題不解決，多重執法、多頭執法現象就可能死灰復燃。在近年來的綜合行政執法立法探索中，我們發現，由于綜合行政執法面臨著地域差異較大、涉及領域較廣、立法經費要求等因素，制定統一的規范具有一定的困難;所以，綜合行政執法仍然面臨著法律依據不足的問題。

其次，執法過中的法律解釋沖突。表現為：首先，法律解釋不規范，表現為哪一級的主體有權作出解釋。例如，對于網約車的“合法”問題，北京市通過的《深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》以政府規章的形式明確、杭州市的《杭州市客運出租汽車管理條例》以地方性法規的形式規定、臨汾市的《網絡預約出租汽車經營服務管理實施辦法》以規范性文件的形式明確。其次，不同機關解釋的沖突問題，如果一個行業同時被多個部門監督管理，就成為了許多領域出現的問題，這也就造成不同機關法律解釋相沖突。例如，關于什么是“煙花爆竹”的問題、什么是“藥品”等概念的內涵與外延，具有不同的理解。另外，執法人員的法律解釋隨意化，也造成了執法恣意現象。

（二）行政執法主體的權限劃分不明

首先，職權劃轉的標準模糊。在我國行政體制中，由于行政機關部門之間存在的權責交叉，行政執法中長期存在重復執法、多頭執法、交叉執法等問題，這也嚴重影響了法治政府的建設。由于，職權本身等界定比較模糊，一些地方在之職能劃轉時，將管理職能劃轉，與其密切相關的職能卻保留;有的部門在劃轉過程中“打折扣”，只將職能的一部分劃轉出去，嚴重影響了原來職能的行使效果。

其次，行政協商與部門合作的匱乏。我國大多數領域采用的仍然是專業執法的模式，各部門按照專業維度、法律規定程序、對其管轄范圍內的人或事進行分類執法。這也容易導致長期以來部門之間執法不明、溝通不暢等問題。在綜合行政執法改革中，擁有足夠權力的高位的協調組織，能夠在短時間內協調機關之間利益、化解執法糾紛;而其缺位，也將導致縱向的聯動機制與橫向的協同機制失靈，進而對于綜合行政執法改革產生阻礙。

（三）行政裁量權濫用風險

1.執法怠惰。推進綜合行政執法，需要諸多的機制保障。在執法中，由于涉及到行政權力的選擇與裁量，所以要求執法人員具有相應的法律保障機制，對于執法人員所具有的權力進行明確規定，以規范權力的濫用，避免權力尋租現象發生。同時，由于來自上級問責監督壓力的加大，執法人員對上負責的心態和工作形式沒有改變;而隨著綜合執法工作量和工作難度的增加，執法人員面臨上級的問責壓力，有的單位和個人陷入“不求有功，但求無過”的消極心理。缺乏科學的獎懲機制和激勵機制，也導致有的執法人員工作積極性不高，“干多干少一個樣”、執法“大鍋飯”;有的單位和個人獎勵機制不公平，嚴重影響了干事者的積極性。

2.執法恣意。根據“法律+事實=決定”的行政執法模式，羈束性執法模式是按照法律規定進行，符合執法的規范性要求;而在自由裁量模式下，行政執法則并不一定符合該要求，反而容易造成執法恣意。在綜合行政執法改革中，雖然有的地方流程再造、積極推進，但是卻缺乏有效的落實程序，導致出現了“換湯不換藥”的形式主義傾向，行政權力并未受到影響;雖然有的地方執法權力被整合，但是整合后的行政機關仍然無法適應新的工作要求和能力，嚴重地影響了綜合行政執法體制的改革。同時，存在于行政機關的內部監督監督評價與考核的自我監督的也不夠完善。在此情形下，行政恣意現象顯然難以得到有效遏制。

3.強制性執法手段過多。在執法中，執法人員不僅要經常與公眾打交道，而且會經常觸及群眾切身利益。有的執法人員在執法中對于法律政策的解釋不到位，就可能導致群眾對于執法行為不理解，引起群眾性事件;有的執法人員對于群眾訴求傾聽了解不夠、對于執法情景把我出現偏差，而采取暴力手段，就可能引起群眾不滿。從北京“城管執法人員被女商販咬傷手臂事件”到石家莊“六十、歲老人被圍毆事件”，從江蘇“城管暴力執法事件”到湖南臨武“城管執法沖突事件”等近年來發生的眾多典型案例中，行政執法手段“硬化”、暴力執法等成為我國綜合行政執法領域的另類“代名詞”。

三、涪陵區綜合行政執法規范化的實施路徑

（一）完善綜合行政執法相關依據

首先，法律規定是執法裁量實行的前提。如果我們具有完善的法律規定，那么執行的標準也會提高。綜合行政執法需要在立法上確認的基礎上，修改相關法律規律。顯然，我國綜合行政執法的立法中的零散規定，不利于其執行。但是我們可以逐步對部門行政法進行修改。筆者以為，重慶市可以在《行政許可法》、《行政處罰法》以《行政復議法》等基礎性法律中完善執法裁量的相關規定，通過過錯推定原則，明確執法惰怠的主觀要件，即除了執法惰怠的故意之外，還可以充分發揮行政法有責性的特征，根據造成相對人、社會利益受損的情形來推定行政主體的是否具有主觀過錯。對于存在執法惰怠的相對人，通過法律法規給予明確處罰。

其次，推進綜合行政體制改革的地方立法。在行政執法中，每個環節都應有法律保障。綜合行政執法權可以在執法中行使或調適，但是其要規范、穩定權力的行使就需要明確的法律規定。實踐中，我們從國家層面到縣級地方都缺乏綜合行政執法改革的統一的法律法規，這樣其勢必對原有的體制造成影響。在近年來的綜合行政執法立法探索中，我們發現，由于綜合行政執法面臨著地域差異較大、涉及領域較廣、立法經費要求等因素，制定統一的規范具有一定的困難。對此，我們一方面可以提高綜合行政執法的科學性，另一方面能夠加強對于執法人員的約束，提升行政執法的公信力。重慶市可以通過出臺地方性法規來明確規定各部門的職責權限范圍、監管范圍和監管力度等內容。“要通過盡可能的細化、明確規則為行政裁量的行使設定各種刻度，最大限度地壓縮執法者的行政裁量空間”[1]。通過確立統一執法行政法規，來推進執法配套機制的規范。

3.通過立法解釋對于不確定法律概念進行解釋。在法律的制定和事實中，我們在綜合行政執法中對于不確定法律概念的適用不可避免。而由于司法權與行政權具有明顯的界限，如果單純的依靠司法手段來判斷適用顯然也難以有效抑制行政權力。所以，我們不妨通過立法解釋規定進行明確。立法解釋源自于由立法機關根據具體案件現，對法律概念進行的說明。“在一定程度上，法律解釋體現了立法智慧，各種各樣的解釋方法使執法在形式合理性和實質合理性之間獲得了一個閃轉騰挪的空間”[2]。

（二）健全綜合執法主體權限規定

首先，明確職責范圍。綜合行政執法厘定職責范圍，一方面要嚴格依照法律規定制定本單位的權力清單、責任清單，應積極參考法律規定、立法解釋和司法解釋，并按照規定報上級部門審批;另一方面要學習綜合行政執法體制改革較為成功的地方，從中思考利于自身的改革思路，再根據本地試點地方出現的問題進行總結，出具改革方案。同時，涪陵區各部門要對于整改后的機構、職權通過法定方式予以公示，接受群眾和相關部門監督。對于實施中有爭議的地方要及時向地方黨委反應、協調，確保各級綜合行政執法主體的職責范圍明確。

其次，部門協商與合作的規范化。對此在機構改革中，一方面我們應當將職能相似的機構予以合并，嚴格依據法律法規行使職能、化解職能權限爭議;例如在《食品安全法》修改以前，食品安全的生產領域的監管呈現“九龍治水”的局面;機構改革后由統一的食品藥品監督管理部門管轄。另一方面要出臺部門協商與合作的規范性文件，實現部門協商與合作的規范化，建立從政務信息平臺的建立、信息的共享、到執法協作的運行機制。

（三）促進執法裁量的規范化

首先，落實執法全過程記錄機制。執法過程全紀錄制度，要堅持記錄的一般性原則，以不記錄為例外原則;要注重執法檔案的依法歸檔保存，執法人員要在執法結束后及時將檔案送存，不得擅自進行修改、編輯，否則要追究相關人員責任;要加強記錄信息的調閱監督，執法信息的調閱監督，應當經過相關負責人批準，履行相應手續，并及時歸還，任何人不得違反規定擅自調閱、公開執法信息;制定地方性的《行政執法全過程記錄實施細則》增強制度的可操作性和實施性。

其次，完善調查取證、告知、罰款等行為。綜合行政執人員的調查取證、告知、罰款等行為都要嚴格依照《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》的相關規定進行落實。調查取證，綜合行政執法的調查取證是為了證據的搜集，因而要遵循嚴謹規范的工作程序，要有兩名以上執法人員進行，并邀請見證人在場。告知，根據正當程序理念，包括告知執法相對人事實行為的違法性、違反的法律規定、以及權利救濟的相關路徑等信息，保障相對人的知情權。從長遠來看，可以在未來的綜合行政執法立法中進行明確規定;短期內涪陵區可以通過規范性文件予以明確。

再次，落實重大執法決定的法治審核。首先，要根據執法標的額、社會影響、相對人人數等內容，在相關規定中明確“何為重大”的問題。其次，要在地方性地方性法規、規章中明確法治審核的程序，引入專家咨詢程序，提高執法決定的科學性。專家，是對特定領域專業的、深入研究的人。專家對于特定領域的認識相對于一般人而言更為深刻。同時，立足于第三方的立場，專家能夠克服偏私狹隘，在決定中做到相對中立公正，可以增強處分決定的公正性和說服力。例如，2015年8月發生的天津危險品爆炸事件的事故原因調查中，國務院調查組是由公安部牽頭，最高檢參與、并聘請有關專家參與，對事故引發的原因進行深入分析。

參考文獻

[1] 王錫鋅.行政自由裁量權控制的四個模型，兼論中國行政自由裁量權控制模式的選擇[ J].北大法律評論袁2009（2）.

[2] 桑本謙.法律解釋的困境[J].法學研究，2004（9）.

作者簡介：龐鵬（1990—），男，中共重慶市涪陵區委黨校，講師，研究方向：依規治黨與法治政府建設。