我國政府債務風險防范與化解對策研究

●張艷梅

政府債務是我國目前存在的“灰犀?！憋L險隱患之一。整體上來看，我國政府顯性債務處于可控的范圍內，投向主要是基礎設施建設等領域，形成了大量與債務相對應的優質資產作為償債保障，與此同時我國地方政府隱性債務風險不容樂觀，其累積形成的風險隱患，容易引發系統性財政和金融風險,特別是在當前國際形勢風云變幻、國內經濟下行壓力加大、全面決勝小康的關鍵時期，防范化解政府隱性債務風險顯得尤為突出，需要重點防控，既要有效控制債務增量，又要合理有序化解債務存量風險。

一、我國當前的政府債務形勢

防范化解政府債務風險，扎實推進財政高質量發展，提升財政治理水平是當前和今后一個時期財政重點工作目標和任務之一。2014年國發43號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、2018年中發27號《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和中辦發46號《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉》等文件的出臺，提出了嚴格監管和全面防范的要求，同時對地方政府違法違規融資的責任追責和處罰力度大大增強。

截至2019年12月末，中央政府債務余額16.65萬億元，地方政府債務余額21.31萬億元，合計37.96萬億元。此外，與政府關系緊密的城投債余額7.8萬億元。國債和地方政府債務償還期均集中在2020—2024年，其中國債年均到期為2.1萬億元，地方政府債務年均到期為2.7萬億元，清償期較為集中，將增加資金周轉壓力。存量國債、地方政府債券的平均剩余期限分別是7.49和5.0年。據IMF2019年第四條磋商報告測算，中國2018年末地方政府隱性債務①規模達30.9萬億元（其中有可能被確認為地方政府融資平臺額外債務為24.11萬億元，與專項建設基金和政府指導基金相關的額外債務為6.77萬億元），規模龐大且不透明。

按債券類型細分，專項債券余額9.40萬億元；一般債券余額11.71萬億元。按債券期限細分，地方政府債券剩余平均年限為4.97年，其中專項債券5.09年；一般債券4.88年。從債券利率看，地方政府債券平均利率3.54%，其中專項債券平均利率3.54%；一般債券平均利率3.55%②。

從發行進度看，2019年1～12月份,全國發行地方政府債券1093只，共計4.36萬億元。其中,發行專項債券2.60萬億元,發行一般債券1.77萬億元;按債券性質劃分,發行新增債券3.06萬億元,發行再融資債券1.15萬億元,發行置換債券0.16萬億元。地方政府債券平均發行期限10.26年，其中，專項債券9.02年，一般債券12.07年。新增債券平均發行期限9.03年，再融資債券平均發行期限12.27年,置換債券平均發行期限19.43年③。

二、政府債務規模攀升的風險和原因

我國政府債務風險主要是地方債務風險，表現為部分地區經濟不發達、產業落后、營商環境較差、老齡化率高，財政能力弱而負債高；地方隱性債務風險，規模大、不透明；存量債務集中到期、增量債務控制的體制機制尚未根本性建立的問題凸顯。

中國城鎮化進程以及基礎設施建設的巨額資金需求推動債務規模擴張和土地財政，政府在推進基礎設施建設、提供更優質公共服務以促進經濟持續平穩增長，由此產生的巨額資金需求是推動政府債務規模擴張的主要因素。地方政府為補齊民生和重大基礎設施短板而通過財政直接舉借或適應市場化融資需求，通過財政借貸、賒欠和融資平臺舉借債務。

預算軟約束和GDP導向的政績考核體系助長了地方政府的舉債沖動。預算單位對預算法和財政新規的貫徹執行不夠堅決，發展形勢、保障任務和當地經濟社會發展現狀的現實需求與嚴格執行預算法的沖突，使預算法和財政新規的貫徹落實不夠堅決徹底。過“緊日子”的思想還沒有樹立起來，在建設過程中，責任不落實、監管不到位造成的造價虛高、高價低用的情況不同程度存在。財政收支矛盾突出，資金調度難、化債壓力大是當前最現實的問題，創新的化債措施缺乏，地方舉債融資“堵后門”后，已開工項目善后和應對銀行到期債務周轉的壓力增大，財政短期風險進一步加劇。

三、國內防范化解我國政府債務風險的措施

要強化黨委政府統一領導，建立財政部門牽頭，各有關部門協調配合的工作機制，把化解地方政府隱性債務工作責任層層壓實。轉變發展觀念，健全決策機制，提高資金和項目管理能力。地方政府舉債要與償還能力相匹配，是必須遵循的經濟規律。短期化解存量債務風險,中期推進財政體制、政績考核體制和政府債務管理體制改革,長期推進經濟高質量發展。

（一）短期積極化解存量集中到期風險，化解存量債務風險

1.安排財政資金償還，通過財政資金使用效率的提升為償還債務留出空間。通過債務展期、債務置換、債務重組等方式優化債務結構，進而減輕地方政府債務負擔。

2.出讓政府持有的股權、土地使用權以及經營性國有資產權益償還債務。我國是公有制為主體的國家，政府除了有依靠政治權力獲取的法定稅收等收入外，還可以利用土地、國有資產本身或者其產生的收入化解債務。

3.建立地方政府債務風險動態防控機制，平滑償債高峰，減少集中償還壓力，規避政府債務風險。完善如土地儲備、棚戶區改造、公益性項目建設等專項債券的發行條件，以彌補城市基礎設施和公共服務項目的融資短板。

4.繼續鼓勵創新項目融資。通過PPP、特許經營和租賃經營等方式，盤活政府項目資源和存量資產，提高國資國企的運營管理效率。開展轉型后的政府融資平臺公司債轉股，加快研究制定市場化轉型后融資平臺公司債轉股的相關政策，在完善運行管理體制、法人治理結構和規范制度運行的基礎上，給予立法保障（見表1）。

表1優化債務結構處置方式及案例

5.嚴控地方政府債務風險，從金融機構化解風險的角度講，要進一步規范國有金融企業參與地方政府投融資行為，加強資金投向管理，對投資基金、資產管理業務、PPP、融資擔保等領域加強規范。保監會應加強保險資金運用管理，支持防范化解地方債務風險，要規范保險資金投資，堅決制止違法違規舉債擔保行為。

（二）中期應著眼于體制改革

健全決策機制，中期體制改革包括財政體制、政績考核體制和政府債務管理體制改革，從根本上控制債務增量。建立權責清晰的財政體系，建立財力協調、分配合理的中央和地方財政關系，將事權適當上移，規范和改善中央對地方轉移支付的流程和效率。要進一步健全績效考核體系，運用績效思維去謀劃項目。

強化政府債務管理體制建設，堅決堵住地方政府新增債務的渠道，加快推出土地儲備專項債券等正規融資渠道。強化預算管控，要依法規范政府性融資，加強地方政府債務的限額管理，債務限額要與其償債能力匹配；提高資金績效管理質量和使用績效。

（三）長期應深化改革開放

我國政府債務風險主要是地方債務風險，尤其是部分地區經濟不發達產業落后，營商環境較差，因此必須通過推進經濟高質量發展做大分母，降低杠桿率。放開金融、能源、電力、電信等基礎領域及醫療教育等的市場準入，培育新經濟增長點。落實好減稅降費政策，服務好基礎設施建設。

深化國企改革，大力發展多層次資本市場，加快從間接融資到直接融資。進一步強化國有資源資產管理，不斷提升國有資源資產的管理水平和財政貢獻能力。進一步盤活和經營國有資產，要科學調度、長短結合的用好、管好、開展好國有資本經營活動，推動政府融資平臺與國企嫁接改造或通過混改的方式完成市場化轉型。配置優質資源，建立健全成長機制和保障制度。引進社會資本混改融資擔保公司，完善金融擔保功能，不斷提升國有資本的經營水平。

四、防范化解我國政府隱性債務風險的措施

政府在法定政府債務限額之外，直接或承諾以財政資金償還、違法提供擔保等方式舉借的債務，形成了我國政府隱性債務，整體呈現出以隱性債務投向長期項目為主和市縣級政府隱性債務風險大的特點。債務期限錯配風險較大，存在擔保鏈風險，政府債務主要投向中長期基建項目，但資金來源期限較短；部分政信項目通過平臺間互聯互保增信，形成擔保圈。具體形式呈現及案例（見表2）。

表2隱性債務風險的表現形式及案例

（一）穩妥化解存量隱性債務

全面檢測地方政府隱性債務，存量隱性債務顯性化、市場化，利用項目結轉資金、經營收入償還，具體處置方式有安排財政資金償還、出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還、利用項目結轉資金和經營收入償還、合規轉化為企業經營性債務等。要進一步強化國有資源資產管理，不斷提升國有資源資產的管理水平和財政貢獻能力。根據2018年財政部發布的《地方全口徑債務清查統計填報說明》和各省提出的方案來看，主要有以下五種模式可以借鑒（見表3）。

多方出擊化解存量債務。通過破產重整、清算等方式減計債務。立足國資國企改革，通過整合重組，謀求平臺市場化轉型。經過業務重組、流程的規范及與政府關系的重新梳理等一系列措施，使其業務運作更加規范，流程也將更加透明，有利于政府對平臺公司的監管，有效控制隱性債務增長?？偟膩碚f，隱性債務化解的趨勢是將債務進行平滑化處理，而化解的對象一般是具有較高公益性或者穩定現金流的債務和平臺。在地方政府牽頭組織下，國開行、股份行等金融機構積極參與，以銀行貸款置換非標債務、城投債券，將“短期、高息”債務置換為“長期、低息”債務。

表3化解存量隱性債務的模式及做法

（二）遏制增量隱性債務

防范化解地方政府債務風險，不應也不可能重走過去債務擴張拉動經濟增長進而稀釋存量債務的老路，而是要立足長遠，實現標本兼治。

在財政方面，首先，要理順中央地方財政關系，穩定地方財力和財權，培育地方主體稅種。減少地方政府事權，明確各級政府事權，且政企應分離徹底。各級政府的財政相對獨立、自求平衡，發揮地方人大的約束作用，強化審計和問責，硬化地方政府預算約束。其次，要加大轉移支付結構調整力度，提高一般轉移支付的比例，增加地方政府有效財力化解債務。

在金融方面，首先，監管部門指導金融機構加強信貸風險管理，嚴格執行監管要求。統一標準，堵住漏洞，阻止違規資金流入地方政府隱性債務。其次，要組織好置換債券發行工作，嘗試債券置換或資產證券化，設立紓解基金。

（三）規范財政需求側

加強源頭治理，規范財政需求側行為。首先，應進一步“開好前門”，管好顯性債務。理順央地關系，形成“一級政府、一級財政、一級舉債權”的機制，強化預算約束。加大地方政府債務信息的公開力度。加大項目收益專項債券品種創新力度，滿足差異化融資需求。加強債務資金績效管理，定期開展審計，對違規舉債和低效用債的應嚴肅問責、終身追責。其次，要進一步“堵住后門”，消除隱性債務。加快推進融資平臺轉型，對沒有優質資產，沒有核心業務，管理水平不高，主要依靠財政補貼的平臺，進行合并、重組，及時清理僵尸企業，減少資源占用；對擁有優質資產，有特色核心業務，經營管理水平較高的平臺，促進其向一般國有商業企業轉型。

五、國外化解地方政府債務風險的對策借鑒

在過去的20～30年內，美國、日本等發達國家都建立了較發達的地方融資體系，也有著較為完善的政府債務管理體系，新加坡更是推出了獨特的淡馬錫模式運營國有資產（見表4）。

通過橫向比較和探究美國、日本、新加坡等國作為發達國家對政府資產管理，借鑒其政府債務的管理經驗，為我國政府債務的管控提供一些有益的借鑒。

(一)完善相關法律，規范地方債務管理

通過對國外政府債務管理的研究表明，多數國家對各級政府的財權和事權都在憲法和相關法律中作出了明確規定，避免出現相互推諉和爭取資金所帶來的社會額外損失。我國應當進一步細化政府管理規章，建立政府財政信息的公開透明機制，使地方政府債務的管理有章可循且可以落到實處。健全完善地方政府債務法律體系，促進行政管制向以法律為基礎的市場約束轉變。建立適合我國國情的風險預警機制和債務規?？刂?，借鑒保加利亞的地方政府債務償還準備金制度。進一步完善考核制度及獎懲制度，將考核GDP擴展為考核GDP、政府赤字及政府負債率的綜合考評。

表4國外化解政府債務風險的模式

(二)借鑒新加坡淡馬錫模式，以現有國有資產增值的方式彌補財政赤字

淡馬錫模式可以作為我國國企尤其是國有融資平臺企業轉型時借鑒的一個模式。由政府充分放權，國資委只管理重要的人事任免、業務范圍的審定、財務報表審核等事宜，不干預企業的日常經營決策。讓企業通過投資組合資產和投資組合公司的方式，將國有資本流動于符合國有經濟乃至國家利益的產業、行業及領域之中，根據國家利益與國民需要，兼顧國有資本回報率，從而為國有經濟的可持續發展奠定堅實的資金基礎。通過高額的投資回報率彌補以往財政支出與財政收入的差額。

注釋：

①政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔?；蜇斦Y金支持償還的債務；政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務、承擔政府未來支付義務的棚改政府購買方服務等

②數據來源：根據Wind、上證債券信息網、深圳證券交易所官網相關數據整理

③數據來源：地方政府債券市場報告，2019.12