惠臺政策下高校集聚臺籍人才創業策略研究

●董譯升 甘爾丹

一、引言

黨的十九大報告中明確提出：“培養造就一大批具有國際水平的戰略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才和高水平創新團隊。”人才是經濟社會發展中起基礎性和決定性作用的資源，廣西作為經濟欠發達后發展省區，創新人才缺乏，創新能力薄弱，增長動力不足。廣西高校作為人才的聚集區，受到地域等諸多方面的因素，高校發展不盡如人意，與中東部高校相比差距很大。根據中國校友會網公布2018—2019中國大學排名800強榜單，廣西唯一所211高校廣西大學排名89位，其他高校的排名均在132位之后，廣西高校在人才培養、科學研究、社會影響等大學排名評價指標體系中的分值不高。

由于人才資源缺乏，新形勢下廣西高校要在“引進人才、留住人才、用好人才”上下功夫，下氣力。習近平總書記強調，“要樹立強烈的人才意識，尋覓人才求賢若渴，發現人才如獲至寶，舉薦人才不拘一格，使用人才各盡其能。”廣西作為我國大陸與我國臺灣開展經貿文化交流合作較早省區，搭建兩岸經濟橋梁，推動桂臺經濟貿易合作勢頭較好。近年來，廣西高校在全面加大人才引進力度，不拘一格延攬人才，充分發揮人才的創新驅動能力，收到了不錯的效果。我國臺灣成為了當前廣西高校攬才的熱門地區，臺籍人才具有融合東西方文化特點，深受廣西高校的喜愛。隨著“廣西惠臺80條措施”落地，我國臺灣同胞在廣西投資、創業、就業、學習等與當地居民享受同等待遇。廣西黨委政府的大力推動，引進臺籍人才成效有所顯現，但是還存在政策銜接不暢、落實推進乏力等因素，缺乏系統性、政策趨同性等問題。基于此，本文選取廣西惠臺政策為研究對象，按照政策分析框架、政策文本編碼等步驟，對廣西惠臺政策三個維度測量和分析，并結合廣西高校對臺籍人才引進的政策問題，提出政策完善的建議。

二、相關文獻概述

一是人才創業從政策、影響因素等視角相關研究：如程華等（2019）認為供給類和環境類政策過溢、需求類政策偏少。李燕燕（2019）認為政策配套環境感知、事業發展環境感知、生活保障環境感知,對人才創業創新效能均產生顯著影響。二是人才服務模式視角展開相關研究：如周曦（2018）認為推進人才國際化進程,構筑人才創新創業高地。吳江（2017）認為加強績效評估工作，推進人才管理改革試驗區建設。三是人才政策文本量化評價、文本分析及指標分類體系視角展開相關研究：如曹霞等（2015）研究構建高層次創造性人才政策評價指標體系，并測量人才政策效果。四是內容分析法研究海外人才政策視角展開相關研究：如顧承衛（2015）研究從住房補貼、科研資助等內容，研究分析地方引進海外科技人才政策。張再生等（2016）研究人才政策的階段性、協同性和系統性三方面分析人才政策。

三、政策分析框架與研究設計

（一）數據來源

本文政策數據來源:一是從知網期刊文獻；二是搜索廣西壯族自治區人民政府官方網站及人力資源社會保障廳、教育廳、臺辦等自治區政府網站，收集廣西有關人才的相關法規、決定、通知等政策法規文件；三是對互聯網上搜索國家對臺籍人才相關政策法規等；四是對廣西高校進行引進臺籍人才情況，通過發放問卷進行摸底，發放78份問卷，回收65份，有效問卷65份。

（二）政策工具相關研究概述

政策工具研究最早可溯源到20世紀50年代,胡德在《政府的工具》中闡明政策工具是在工具理性層面對政策文獻研究的深化,體現政策本身的發展性。朱桂龍等（2018）運用政策工具探究我國協同創新政策演化。白彬等（2016）運用政策工具對創業驅動下的就業政策進行分析。按照政策工具類型可以分為供給型、環境型和需求型三類。趙筱媛等（2007）認為供給型政策對人才創新創業發展具有直接推動力；環境型政策對人才創新創業發展有間接影響力；需求型政策對人才創新創業發展的拉動力。供給型政策工具是政府提供資金、培訓等支持,強化人才資助，改善人才供給，推動人才發展，包括資金投入、基礎設施建設及公共服務等；環境型政策工具是政府提供稅收優惠、財政工具等政策，促進人才創新創業，包括財政金融、人才策略性措施等；需求型政策工具是政府出資或鼓勵企業拓展人才引進渠道,降低市場不確定性,促進人才市場和人才全面發展，包括設置海外人才機構、貿易管制等。

（三）研究方法

從政策維度框架出發,對廣西壯族自治區人民政府出臺《關于促進桂臺經濟文化交流合作的若干措施》（下面簡稱“廣西惠臺80條”）政策進行文本內容分析。從供給型、環境型、需求型三個維度，對政策中的條款定義為一個政策單元,并進行編號。課題組成員，分別對廣西惠臺80條政策與三個維度進行一一匹配，供給型政策為1，環境型政策為2，需求型政策為3，配對得出契合度數值分別是47%，35%，18%見下表(由于篇幅有限,下為縮略表1）。

貫徹落實習近平總書記關于深化兩岸經濟文化交流合作的重要思想，2018年2月28日國務院臺辦、國家發展改革委印發《關于促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》（簡稱“惠臺31條”）,同年8月2日廣西惠臺80條出臺，政策對臺籍青年來桂就業創業以及臺籍人才引進方面提出了針對性強的支持措施,包括畢業生就業扶持政策、創業擔保貸款政策、入駐創業孵化平臺政策、急需緊缺臺籍人才優惠政策,鼓勵臺籍人才把先進生產經營經驗帶到廣西，參與高等教育、鄉村振興、特色農業、產業轉型等建設，帶動廣西經濟發展,實現互利共贏。利用政策分析工具對廣西惠臺80條政策文本進行分析。分析顯示，供給型政策最多占46.25%，環境型政策次之占35%，需求型政策最少占18.75%。進一步分析發現,供給型政策中,公共服務A1工具使用最多，占18.75%，其它依次人才信息支持A4和人才培養A5占10%，公共服務政策使用最為頻繁,表明政府重視公共服務,通過提供公共服務引導和支持臺籍人才創新創業；資金投入A2政策比值較低。臺籍人才知識積累來源海外高校，對其進行中國特色社會主義背景下的創新創業相關知識的培訓顯得尤為重要，同時,應關注創新創業的信息支持。環境型政策中,策略性措施占比最大15%，人才法規和財政金融居后。可見廣西惠臺政策主要通過供給型政策和環境型政策來吸引臺籍人才。具體見表2。

表1廣西惠臺80條政策文本編碼

表2廣西惠臺80條政策工具編碼

筆者通過調查問卷對廣西高校服務管理臺籍人才政策進行調研，問卷設計10個問題，客觀問題9個，主觀問題1個，按照供給型、環境型、需求型三個維度來設計問題，占比為44.4%，44.4%，11.2%，可見供給型和環境型政策占比高，需求型占比少。根據2018年教育部高校統計數據顯示，目前廣西高校有78所，通過發放問卷調查對78所高校臺籍人才服務管理政策進行調研。在政策層面上，廣西高校中專門針對臺籍人才引進和管理的政策僅有26.32%有專門制定，21.05%有涉及部分內容，52.63%沒有制定。由此可見，廣西高校在對接自治區政策上還是有偏差，存在高校實際與政府政策不銜接的問題；存在高校在人才觀念上的創新有待加強等問題。

四、存在的問題

國家和廣西惠臺政策的出臺，廣西高校在臺籍人才引進方面確實取得了成效，廣西臺辦和教育廳負責人通報，目前廣西共有14所高校引進了65名臺籍博士。值得關注的是，高校在實際操作中仍存在一些問題，對政府政策執行和高校自身內部服務管理的矛盾等。主要關注“引才渠道、區域經濟、政策配套以及專業評估”等。

（一）關注一：人才引進渠道

目前廣西高校引進臺籍人才的途徑比較單一，沒有形成體系，大多屬于口口相傳，個體引進為主，團隊引進很少。高校在引進成功后有一定的渠道，但是后期開發不充分，成熟度不高，根據問卷調查數據顯示，人才引進渠道有且成熟度高的僅占10.53%，有意向但是尚未開發的占68.42%，沒有渠道占21.05%。人才引進都還是個體為主，沒有形成團隊，引進臺籍人才赴桂創業都還是“單兵作戰”，很難形成合力。沒有快速組建團隊，形成有效的產出。

（二）關注二：區域經濟競爭

全國高校正在推進“雙一流”建設，人才競爭、智力競爭、高校間綜合實力競爭。各高校都非常重視人才工作，千方百計出臺誘人的引才政策，加大引進力度。但由于廣西在區位上與經濟發達的東部沿海比地理位置不足，加上政策和資金投入有限，因此與發達地區比弱勢明顯，導致優秀的人才都東南飛，現有的優秀人才都被“挖角”。廣西高校花費人力、物力、財力引來的人才留不住。

（三）關注三：政策配套保障

隨著經濟的發展，人才在高校發展所占的地位和決定因素，高校在制定引進人才政策都是拿出“壓箱底”“硬通貨”來表達誠意。有錢的給錢，有房的給房，有醫的保醫，真可謂無所不用其極。對待普通的人才精準待遇，對待緊缺的人才彈性待遇，除了誘人的待遇之外，“社會環境、人際環境、晉升環境、保障環境”等也是臺籍人才來大陸發展非常關注的因素，而高校花費大量的人、財、物引進人才，卻常常沒有做到對人才的精準識別，服務不到位，政策配套脫節，影響人才穩定，導致引進人才的流失。

（四）關注四：政策專業評估

政策缺乏專業客觀評估。高校在優化人才環境和體現人才價值中都制定了許多人才政策，但這些政策的制定初期僅僅是出現了某一個問題來采取應對，很多都屬于“頭痛醫頭腳痛醫腳”，政策制定初稿僅限于征求調研報告、代表座談會等形式，評估人員范圍限于校內相關人員，多為一家之言，缺乏全面性和客觀性。在進行系統的政策制定評估上，未引入第三方專業的評估機構，科學的政策評估機制還沒有形成，制定出來的政策有失偏頗，脫離人才發展特性和學校建設實際，造成好政策在制定過程中失去效力，或在執行過程中無法達到預期。

五、完善廣西高校引進臺籍人才赴桂創業政策的建議

隨著廣西惠臺工作的不斷推進，吸收和引進臺籍人才赴桂創業工作的不斷深入，高校應該主動對接國家和自治區惠臺政策，評估政策執行效果，結合學校實際，持續改進政策，制定出切實可行的廣西高校惠臺政策。

（一）資源整合，加強人才團隊引進

在資源整合上，廣西高校整合力量，精準發力，主動對接國家和廣西臺辦、外專局、僑辦等部門資源，尋找政府管理部門的政策和渠道支持，為引進臺籍人才創造條件。在引進團隊上，加強高水平科研團隊引進，通過個體引進跟蹤和回訪機制，收集臺籍人才信息，準確掌握臺籍人才的分布狀況、了解工作意愿并結合高校學科發展基礎上，千萬百計整建制引進臺籍人才團隊，團隊引進能起到事半功倍的效果，高校結合學科發展需要，選擇能力充沛、結構合理、契合度高、海外背景成熟的穩定科研團隊，他們優勢在于工作狀態快，合作默契高，成果產出多等特點，可以實現短時間學科的跨越式發展。

（二）營造氛圍，優化人才引進政策環境

立足區位實際，營造良性區位政策氛圍，在人才競爭的大環境下，廣西應充分發揮自身獨特的區位和國家賦予廣西的區位政策優勢，比如東盟永久主辦地、廣西東盟自貿區、泛北部灣經濟合作區、對接粵港澳大灣區等政策，高校以服務區域經濟社會發展，培養適合經濟社會發展人才著手，依托學科優勢，緊緊圍繞學科發展人才引進工作，對接廣西九張名片，立足區域優勢產業發展需求，精準發力，優勢先行，重點對接一批高端產業創新創業人才。在人才引進上要客觀實際，充分發揮高校學科優勢和特點，統籌謀劃，錯位競爭，營造良性人才競爭氛圍，形成引智工作共贏局面。

（三）強化保障，優化人才引進配套服務

高校要結合實際，充分整合內外資源，為引進臺籍人才及團隊到校創業服務提供政策保障。有針對性地制定專項服務臺籍人才政策，吃準吃透國家和自治區惠臺政策，大膽使用政策，為臺籍人才安心融入、適應工作生活環境，專心致志地進行教學科研而服務。在已成熟的政策基礎上，進一步整合優化各方資源，為有意愿留大陸長期工作的臺籍人才辦理落戶。為臺籍人才搭建科研項目申報立項平臺，讓他們有獲得感和成就感。為臺籍人才提供社會保障服務，讓他們沒有后顧之憂服務高校。完善服務保障網絡機制，真正做到“一把尺子”服務管理，在用好人才上實現留住人才。

（四）科學評估，優化人才引進政策評估

科學政策評估機制是人才引進工作的重要環節。政策制定好壞，會影響高校發展規劃和戰略目標的實現。因此，在制定引才政策時，要建立政策績效評估機制，要善用政策工具進行分析，評估政策的傾向，并加以不斷優化，確保政策評估的規范性和連續性。政策制定在符合國家、自治區相關政策法規前提下，充分融入高校學科發展未來規劃進行評估，發揮第三方機構客觀評估，減少人為因素干擾，建立有效的政策評估體系，才能真正促進對人才資源的引進、培育與使用。

六、結論與展望

以人才政策激勵為導向，有利于提高高校人才隊伍建設水平，更好更高效地提升學科影響力和產出能力。在國家和廣西惠臺政策已經落地，高校要切實主動對接，主動延攬臺籍人才為高校服務。筆者提出了一些具體的思考，下一步將持續改進政策建議，集聚人才措施，提升人才引進成效，推動廣西高校“人才強校”戰略和“雙一流”建設。