統分結合雙層經營的地權基礎

一、問題的提出

黨的十九大以后，小農戶和現代農業發展的有機銜接成為鄉村振興戰略的重要內容。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》。對于如何實現小農戶和現代農業發展的有機銜接，《意見》特別強調了農村集體經濟組織和合作經濟組織的作用：“支持農村集體經濟組織和合作經濟組織利用土地資源、整合涉農項目資金、提供社會化服務等，引領帶動小農戶發展現代農業”。

我國“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，無疑構成了實現小農戶和現代農業發展有機銜接的重要途徑。因為設立該體制的初衷便是在充分發揮家庭經營優勢的基礎上，通過有效發揮集體經濟組織“統”的作用使其承擔“一家一戶不好辦或辦不好”的事務來有效推進小農戶的農業現代化。然而反觀現實，統分結合雙層經營實踐并不容樂觀。2013年兩會上，習近平總書記在江蘇代表團會議上指出，“改革開放從農村破題，大包干是改革開放的先聲。當時中央文件提出要建立統分結合的家庭承包責任制，但實踐的結果是，‘分的積極性充分體現了，但‘統怎么適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好的解決。”相關研究也普遍指出“分之有余，統之不足”構成了當前農村雙層經營體制存在的主要問題。

但是集體經濟組織層次“統”的功能卻十分弱化，甚至絕大部分地方只有單層的農戶家庭經營。正因如此，小農戶經營優勢得以發揮的同時，其分散經營的弊端也日益凸顯。

對于集體經營層次弱化的解釋，學術界已經積累了不少研究成果。概而言之，既有研究主要采取以下兩種進路。第一種進路主要從經濟視角切入，認為集體經濟收入構成影響集體經營能力的關鍵因素。張路雄等通過實地調研發現，集體統一經營服務的項目隨集體統一經營收入增加而增加，集體收入越多，統一服務項目越多，而且質量越高。張路雄、朱麥林、劉雪生等：《雙層經營是農業聯產承包制的發展方向》，《中國社會科學》1989年第1期。而現實中，許多地方不注重集體經濟實力的增強和集體資產的積累，致使集體經濟組織有名無實，無力發揮“統”的功能。劉國臻、陳紅：《論農村雙層經營體制立法原則》，《學術研究》2002年第6期;宋宇、孫雪：《建國70年農村集體經濟實現方式的階段性發展與理論總結》，《人文雜志》2019年第11期。具體表現在絕大部分村莊集體經濟收入處于僅能維持運轉的“空殼”狀態，無力為小農戶提供農業生產中必須的各種基本服務。張士杰、曹艷：《中國特色現代農業發展中的農村雙層經營體制創新》，《馬克思主義研究》2013年第3期。因此，這些研究給出的解決方案是，要發展集體經營必須通過各種方式增強集體經濟實力。

第二種進路則從組織視角著手，認為組織載體的羸弱直接制約了集體經營發展。孔祥智等人指出，集體經濟組織渙散、凝聚力較弱，村干部積極性不高，使集體經濟組織“統”的功能缺乏有力的組織載體;同時，集體經濟組織在農業社會化服務體系建設中的定位不明，主體功能不突出，也是制約其發揮作用的重要因素。孔祥智、劉同山：《論我國農村基本經營制度：歷史、挑戰與選擇》，《政治經濟學評論》2013年第4期。也有學者指出， 集體經濟組織作為市場經濟活動參與者的法律地位不明確，在組織和功能上往往與村委會、村黨支部難分彼此，既是經濟實體，又是社區管理組織，因而難以在農業社會化服務中成為具有明確法人地位的市場主體。藍萬煉、朱有志：《試論構建新型農村雙層經營體制》，《中國農村經濟》2000年第8期。基于此，這些研究提出的對策自然是，增強集體經濟組織的組織能力和明確其組織定位等。

以上兩類研究對理解我國集體經營的弱化具有較強的解釋力。作為統一經營的實施主體，集體經濟組織如果沒有足夠的經濟實力和完善的組織體系，肯定無法有效發揮“統”的功能。但是這些研究都忽視了統分結合雙層經營的地權基礎。土地產權規定了土地使用過程中產權主體所具有的土地權能，因此構成了影響統分結合雙層經營的關鍵因素。試想，即使集體集體經濟組織具有較強的經濟實力和完善的組織體系，但是卻沒有介入分散農戶土地利用和農業經營的權能，也無法在農業生產中發揮“統”的功能。

鑒于此，本文以我國統分結合雙層經營的實踐形態及其土地產權合約形式為基礎，來探討統分結合雙層經營的地權基礎及其影響機制。下文將首先呈現我國統分結合雙層經營的實踐類型，其次探討地權結構的類型及其對統分結合雙層經營的影響，最后在總結本文的基礎上提出相應的對策建議。本文的經驗材料來自于筆者對農村和農墾的實地調研。

二、統分結合雙層經營的實踐類型

20世紀80年代初，統分結合雙層經營體制首先在我國農村地區開始實踐并得以推廣。20世紀90年代中期，該體制被引入農墾地區，并逐步形成了“以家庭農場為基礎、大農場套小農場、統分結合的雙層經營體制”。在此基礎上，統分結合雙層經營可以理解為家庭層次的分散經營和集體經濟組織或農場層次的統一經營同時進行并相互補充的一種經營方式。其中分散經營是指農戶在各自承包經營的土地上分別對農業生產全過程進行自主決策、自負盈虧的經營形式，而統一經營主要是指在一家一戶辦不好或不好辦的公共環節進行統一決策、共擔盈虧的經營形式。

應該說，統一經營的范圍因時因地都會有所差異。當前影響小農戶分散經營的關鍵因素主要有兩個：一是土地的細碎化問題阻礙了土地的高效利用，二是生產過程中與規模化服務對接難題。而這兩個方面恰恰都屬于“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務，需要統一經營層次的介入并發揮統籌作用。與此對應的統一經營內容分別是對土地這一生產資料的統籌規劃利用和為家庭經營提供各種社會化服務。劉國臻、陳紅：《論農村雙層經營體制立法原則》，《學術研究》2002年第6期。所以，只有充分發揮統一經營和分散經營兩個層次的經營優勢并實現兩者的有機結合，才能有效克服農業生產中以上兩方面的問題。

現實中統分結合雙層經營的實踐效果參差不齊，無論在農村地區還是農墾地區都是如此。如果依據土地集中利用和農業規模化服務兩方面的實踐效果進行劃分，那么統分結合雙層經營大體可以劃分為四種理想類型，具體如表1所示：

表1? 統分結合雙層經營的理想類型

其中，類型A屬于土地集中利用和農業規模化服務都比較差的實踐類型，集體經濟組織在這兩個方面都沒有發揮統籌作用。這一類型在我國廣大農村地區廣泛存在。類型B屬于土地集中利用較差而農業規模化服務較好的實踐類型，集體經濟組織在農業規模化服務上進行了統籌，但是沒有改變土地細碎化格局。這一類型的典型代表是江蘇射陽的“聯耕聯種”模式。類型C屬于土地集中利用較好而農業規模化服務較差的實踐類型，集體經濟組織有效解決了土地細碎化問題，但是沒有涉及農業規模化服務。這一類的典型代表是安徽繁昌的“虛擬確權”模式。類型D屬于土地集中利用和農業規模化服務都比較好的實踐類型，統一經營在兩個方面都得到較好的實踐。這一類型的典型代表是黑龍江農墾。下面，筆者將依據調查所得的一手資料來具體分析四種統分結合雙層經營的理想類型及其運作模式。

1.普通農村的分散經營模式

當前，全國絕大部分村莊的集體經濟組織基本都退出了農業生產環節，無論在土地集中利用還是在農業規模化服務上都無所作為，完全由一家一戶的小農戶全權做主。而分散的小農戶又很難獨自破解土地細碎化問題，也難以與規模化服務進行有效對接，因此主要表現為分散經營，缺乏統一經營。

首先，土地細碎化問題日益凸顯。眾所周知，我國大部分地區在分田到戶時基本都是按照土地等級搭配進行分配的，從而形成每戶七、八塊甚至十塊以上且插花分布的土地細碎化格局。農業農村部農村固定觀察點數據顯示，2013年末我國農戶戶均經營耕地約為9.8畝、5.1塊，其中面積不足1畝的2.9塊，面積1～3畝的1.4塊，面積3畝以上的僅有0.8塊。紀月清、顧天竹、陳奕山等：《從地塊層面看農業規模經營——基于流轉租金與地塊規模關系的討論》，《管理世界》2017年第7期。而在我國南方丘陵地區土地細碎化問題更加突出。以筆者調查的湖北紅安縣為例，一般一戶農戶擁有五畝左右的耕地，卻有十塊以上的地塊。土地的細碎化分布不僅限制了土地的流轉和規模經營的發展，對于小農戶的農業生產也帶來了很多困擾。一般而言，在南方水稻種植區，土地細碎化情況下一個農戶的最大耕種面積不會超過50畝。

其次，難以實現農業規模化服務。我國小農戶的典型特征便是“小而散”。在農業經營中，小農戶的經營規模普遍偏小，大部分生產環節都是獨自完成，相互之間缺乏合作。這決定了小農戶很難與各類農業服務主體進行有效對接。即使面對規模化的農業社會化服務，小農戶“小而散”的屬性使其難以與規模化服務有效對接。以機耕為例，近年來我國各地大馬力拖拉機得到普遍采用，但是由于單個小農戶的地塊較小而且分散，小農戶使用大型拖拉機的效率優勢卻沒有得到體現。正因如此，農機手往往不愿意為小農戶進行機耕，而且較之于規模經營主體，對小農戶的收費往往更高。類似的問題在農技服務、農資采購、農產品銷售等各個環節中都普遍存在。正因如此，小農戶在購買農業社會化服務時始終面臨著交易成本過高、服務效率低下、服務價格偏高等問題。孫新華、曾紅、周娟：《鄉村振興背景下我國小農戶的命運與出路》，《農村經濟》2019年第9期。

2.江蘇射陽的“聯耕聯種”模式

針對小農戶與農業社會服務對接中存在的問題，江蘇省射陽縣探索出了“聯耕聯種”模式。這一模式曾被寫入2016年的“中央一號文件”：“支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務”。《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》，中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-01/27/content-5036698.htm，2020年2月22日訪問。“聯耕聯種”模式于2012年由射陽縣興橋鎮青華村村民首創，2013年秋在全縣試點推廣。

所謂“聯耕聯種”，是指在農戶完全自愿的前提下，由村組統一組織，破除田埂、以打樁等形式確定田間界址，將碎片化的土地集中起來，實現有組織的連片種植，再由服務組織提供專業化、規模化服務。射陽縣農業委員會：《聯耕聯種推廣手冊》，內部文件，2014年8月。具體做法是，每年播種時都由村委會或者集體經濟組織出面協調，小農戶自愿參與，依照自然條件將同一匡田的田埂打破，并統一采用大中型拖拉機耕田，在農業技術部門的指導下，統一選種購種育種并統一播種。為了發揮小農戶的優勢，后續的田間管理仍由農戶負責。孫新華：《村社主導、農民組織化與農業服務規模化——基于土地托管和聯耕聯種實踐的分析》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2017年第6期。

“聯耕聯種”在推進農業規模化服務上效果顯著。首先，由于小農戶統一耕種并統一采購農資，農戶有效實現了與農業規模化服務的銜接，不僅提高了效率，而且減少了成本。其次，由于統一了品種和耕種時間，農戶雖然仍是分散管理，但是卻在統防統治、收割等關鍵環節基本實現了統一。最后，通過“聯耕聯種”小農戶實現了一定程度的組織化，公益性的農業部門就更容易將先進的農業技術推廣下去。賀雪峰：《保護小農的農業現代化道路探索——兼論射陽的實踐》，《思想戰線》2017年第2期。

“聯耕聯種”模式中，在不改變小農戶獨立經營的基礎上，集體經濟組織將小農戶組織起來，并作為中介對接各類農業服務主體，從而實現農業服務的規模化。這主要得益于集體經濟組織在農業經營中發揮了統一經營的優勢。

“聯耕聯種”模式的推行必然面臨著土地細碎化格局的制約。因為同一片田內的農戶對于“聯耕聯種”會有不同的態度，而如果其中有一戶農戶不參與，“聯耕聯種”就難以實施。面對這種情況，當地村干部只能通過不斷地做工作來勸導農戶，此外別無他法。而這種說服工作的效果十分有限。

因此，如果集體經濟組織不具有一定的介入農戶經營的權力和不能有效地對土地進行適當調整以實現土地集中利用，通過依靠集體經濟組織作為中介整合分散的小農戶來實現農業規模化服務會非常困難。

3.安徽繁昌的“虛擬確權”模式

與“聯耕聯種”模式不同的是，安徽繁昌的“虛擬確權”模式主要致力于土地的集中利用，從而也在一定程度上促進了農業規模化服務。

2007年當地縣鄉政府為了推動平鋪鎮的規模經營，制定了一套土地集中利用方案。當地首先通過土地整理完善了農田基礎設施。在土地整理后的土地分配環節，當地沒有像其他地區采取不調整細碎化地塊的做法，而是按照“三權分離、虛擬確權”的原則重新分配土地。具體而言，將土地所有權確權到村民小組并勘定地界。土地承包權仍依據二輪延包時的承包關系進行確權，但只確權不確地，被稱為“虛擬確權”。即村民小組將農戶在土地整理項目區內的實際承包面積確定為收益面積，只確定具體面積但不確定具體地塊和位置。土地經營權由土地的實際經營者享有，從而實現了“三權分離”。這樣就在保障土地所有者和承包者利益的基礎上為經營者進行土地集中利用奠定了基礎。

在此基礎上，當地又按照“兩次流轉、合理收益”原則將土地進行流轉。首先，所有承包戶按照每畝每年400斤中稻的價格統一流轉給村民小組，然后項目區內的村民小組在小組范圍內統計農戶的種田意愿。那些希望繼續種地的農戶，可從村民小組那里再按照同等價格流轉與承包面積相當的地塊，且優先在本小組土地范圍內通過抽簽確定各自的地塊。為了不破壞土地整理的成果和方便種植戶耕種，承包面積和所選地塊面積有出入也不切割現有地塊。在這個過程中盡量保證各戶和所有農戶的地塊集中連片。這個區域可稱之為“自耕土地功能區”。本小組另外的相對集中連片的土地即是那些希望被流轉出去的土地。這個區域可稱之為“流轉土地功能區”。各個小組將有待流轉的土地直接對外流轉或集中流轉到村委會再統一對外流轉。在這個過程中村民小組和村委會只充當服務中介，不收取任何差價。這樣就保障了無論是農戶自耕還是對外流轉的土地都可實現集中利用。土地流轉期限一般規定為5～10年，土地流轉到期后，各個小組再重新根據農戶意愿確定“自耕土地功能區”和“流轉土地功能區”。這可以在保障經營者利益的基礎上保證各類農戶在不同時期的不同需求。夏柱智：《虛擬確權：農地流轉制度創新》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2014年第6期。

由于選擇自己經營的小農戶和流轉土地的規模經營主體所經營的土地都實現了集中連片，盡管在具體的農業生產中主要由經營者分散與農業社會化服務主體進行對接，集體經濟組織并沒有介入進行統一經營，但是土地集中利用后，無論是小農戶還是規模經營主體都在一定程度上獲得了農業規模化服務。

4.黑龍江農墾的雙層經營模式

黑龍江農墾各農場自1996年開始全面推廣“以家庭農場為基礎、大農場套小農場、統分結合的雙層經營體制”。在這一體制中，國有農場的統一經營主要體現在土地資產的經營和農業生產中的管理和服務上。土地承包之后的農業生產中，家庭農場在國有農場的指導下進行獨立經營并自負盈虧。

在土地經營方面，黑龍江墾區基本都是實行“兩田一地”制度，即將國有農場的耕地按照功能區分設置“基本田”“規模田” 和“機動地”。其中“基本田”免費分配給在勞動年齡范圍內并進行農業生產的職工;“機動地”主要用于新增農業勞動力安置等，并按市場價對外承包;“規模田”又稱規模化經營田，農場的大部分耕地都屬于此類土地，按照先場內、后場外，先職工、后勞力等原則進行有償發包，每年的租金一般在400～500元/畝，雙方簽訂土地承包合同。從筆者調查的三個國有農場來看，承包合同都堅持一年一簽，同時堅持“大穩定小調整”原則。即承包戶只要符合承包條件并按照農場管理要求進行經營就可以持續承包下去。在承包期間，承包戶不允許擅自轉包土地，如果自己不種，需要交還農場重新發包。正是因為國有農場規定了有限的土地承包期限且承包者不許私自流轉土地，國有農場可以根據生產力的變化重新調整承包關系，從而不至于出現土地細碎化的局面，每個家庭農場的承包地都可以連成一片。

在農業生產中，家庭農場是獨立的農業經營主體，但是也要服從國有農場的統一管理。筆者調查的三個農場在農業生產中都推行了 “六統一”，即統一租金、統一農技服務、統一供種、統一農藝措施、統一農時標準、統一機械標準。每個農場的經營管理部門每年都會制定全年的“生產技術方案”，對每個生產環節的農時和農藝標準作出具體規定。家庭農場的農業生產要在農場所規定的農時范圍內按照農藝標準來進行。比如858農場制定的《水稻生產技術方案》對插秧環節的規定非常明確細致：“5月15日左右插秧。機械插秧標準為早、密、淺、正、直、滿，插后同步補苗。保證做到適時搶早，合理密植，插秧深度2cm以內，秧苗栽的正，插行要直，插秧到頭到邊”。為了貫徹農場的生產技術方案，農時農藝管理構成了農場各級管理人員目標考核中的主要內容。統一而又嚴格的農時農藝管理既可以保障家庭農場抓住最佳農時，又可以保障各個生產環節的科學性、規范性。此外，三個農場還實行統一購種，部分國有農場還引導家庭農場統一采購化肥和農藥等農資，以保證農資的質量和安全，降低成本。

總之，黑龍江農墾雖然是從農村地區引進到統分結合雙層經營體制，但是卻比廣大農村地區更好地實踐了統分結合雙層經營體制。一方面將適合分散經營的農業的生產環節交由具體的承包戶完成，最大限度地調動了承包戶的積極性;另一方面國有農場又主動將那些一家一戶辦不好或不好辦的公共事務承擔起來，最大限度地發揮了國有農場的統籌優勢。

三、地權結構的類型及其影響

統分結合雙層經營的實現要求“統”的層次和“分”的層次在土地利用與農業生產過程中都要發揮作用，而且兩者往往相互交織甚至在絕大部分時候都要面對同一標的物。這就牽涉到分散經營與統一經營的協調問題，即當兩者出現矛盾時，哪一個層次能起主導作用。這直接決定了統分結合雙層經營能否真正實施。而兩者的關系本質上是由集體經濟組織或國有農場與承包戶在土地產權結構中的權能分割所決定的。因為雙方的土地權能決定了他們在土地利用和農業生產中的具體權限。

長期以來，圍繞我國土地制度的選擇在學術界形成了兩種針鋒相對的觀點。一種觀點主張土地私有化，對我國集體土地所有制持批評甚至否定的態度。錢忠好：《農村土地承包經營權產權殘缺與市場流轉困境：理論與政策分析》，《管理世界》2002年第6期;[美]Jeffrey Sachs、[美]胡永泰、楊小凱：《經濟改革與憲政轉軌》，《經濟學（季刊）》2003年第4期;蔡繼明、方草：《對農地制度改革方案的比較分析》，《社會科學研究》2005年第4期。一種觀點主張集體土地所有制，并明確反對土地私有化。溫鐵軍：《我國為什么不能實行農村土地私有化》，《紅旗文稿》2009年第2期;賀雪峰：《回到土地是農民最基礎的人權》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2009年第1期;簡新華：《中國農地制度和經營方式創新研究——兼評中國土地私有化》，《政治經濟學評論》2013年第1期。〖ZW）〗〖JP2〗盡管兩種觀點決然相反，但是都承認土地產權在農業經營中的基礎性地位。只不過，兩類研究在各執一端的同時，忽視了農戶與集體經濟組織共同分享土地產權的可能及其優勢。事實上，我國統分結合雙層經營實踐中農戶與集體經濟組織之間形成了多種土地產權合約。如果從土地利用和農業經營兩方面的主導權來劃分土地產權結構的話，那么我國的土地產權結構在集體經濟組織或國有農場與承包戶雙方之間形成了四種理想類型，如表2所示。

表2? 地權結構的理想類型

其中，類型A屬于承包戶主導著土地利用權和農業經營權。這種類型的地權結構正是當前普通農村地區的地權形態。類型B屬于分散經營層主導著土地利用權，統一經營層主導著農業經營權。射陽“聯耕聯種”中的地權結構正是典型代表。類型C屬于統一經營層主導著土地利用權，分散經營層主導著農業經營權，典型代表是安徽繁昌虛擬確權模式中的地權結構。類型D屬于統一經營層主導著土地利用權和農業經營權，典型代表是黑龍江農墾的地權結構。下面，我們分別剖析這四類地權結構，并著重探討各類地權結構對上文提到的四類統分結合雙層經營模式的影響。

1.普通農村的地權結構及其影響

農村土地制度自二輪延包以來，農戶的土地權能不斷被強化，農戶的土地承包經營權幾乎已經具備了除不能出賣之外的所有權能。溫鐵軍：《中國農村基本經濟制度研究——“三農問題”的世紀反思》，中國經濟出版社，2000年。在這種地權結構中，盡管農戶具有了排斥集體經濟組織進行不當干預的可能，但是也取消了集體經濟組織在多數農戶支持下出于公共利益介入農戶土地利用和農業經營的權能。

首先，在土地利用上集體經濟組織的土地權能被不斷壓縮。在二輪延包之前，政策上雖然主張土地承包應保持穩定，但是依然允許在“大穩定，小調整”原則下進行土地調整，而且很多地方仍然是三五年一調整。二輪延包以后，土地調整被嚴令禁止。《土地承包法》明文規定“承包期內，發包方不得調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準”。加之土地承包期的不斷延長，集體經濟組織根據現實條件進行土地調整的空間已經基本不存在。

正因如此，承包戶之前形成的土地細碎化格局被鎖定，從而固化了土地細碎化困境。本來，當集體經濟組織擁有土地調整的權力時，在經過絕大多數農戶的同意后，可以通過土地大調整來低成本地實現農戶和規模經營主體的土地連片利用。但是由于土地調整被禁止，通過土地調整破解土地細碎化的途徑難以為繼。而由于市場化的解決方式存在過高的交易成本，所以也無法有效化解土地細碎化問題，田傳浩、陳宏輝、賈生華：《農地市場對耕地零碎化的影響——理論與來自蘇浙魯的經驗》，《經濟學（季刊）》2005年第3期。從而致使土地細碎化問題拖而未決。

其次，在農業經營上承包戶的排他性經營權被不斷加強。1982年“中央一號文件”還規定，“為了保證土地所有權和經營權的協調與統一，社員承包的土地，必須依照合同規定，在集體統一計劃安排下，從事生產”。《全國農村工作會議紀要》，《中華人民共和國國務院公報》1982年第8號。之后，這一條規定不僅被取消，而且通過法律形式否決了集體介入農業經營的權利。如《土地承包法》便明確規定，承包方“有權自主組織生產經營和處置產品”，而集體經濟組織應“尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動”。這意味著承包戶在承包期內擁有了排他性的土地自主經營權，集體經濟組織無權干預。即使在絕大多數農戶都同意通過合作實現統一經營的情況下，也無法強制個別有不同意見的農戶參與。

對于大部分村莊來講，集體經濟組織由于缺乏農業服務所必需的人財物等資源，因此很難直接成為農業社會化服務的經營主體。但是其完全可以在小農戶與各類農業服務主體的有效對接中發揮銜接作用。在這個過程中集體經濟組織能否有效組織小農戶以及成功協調不同農戶的利益就很關鍵。而由于被取消了介入農業生產經營的權利，集體經濟組織很難組織和協調分散的農戶。這也是當前絕大部分農村地區主要呈現出小農戶分散經營局面的重要原因。

2.江蘇射陽的地權結構及其影響

江蘇射陽的“聯耕聯種”模式試圖在不改變土地細碎化格局和小農戶經營地位的前提下，通過集體經濟組織將農戶分散經營的關鍵生產環節整合起來，將分散的小農戶組織起來對接各類農業服務主體，從而有效解決了小農戶分散經營面臨的各種問題。

在“聯耕聯種”實施過程中，村兩委和村民小組實際上介入了小農戶的農業經營之中，并改變了原本由分散的小農戶所主導的農業經營權，從而在一定程度上實現了集體經濟組織主導農業經營權的局面。這主要是借助于以下三個方面實現的。第一是利益誘導。參加“聯耕聯種”的農戶不僅可以獲得每畝三五十元的秸稈還田等項目補貼，而且合作起來一起購買農資和使用機械等都會有所優惠。第二，村民自治。當地采取以村民小組為單位進行協商的方式，當村民小組形成主流意見的時候，就會對少數本來不愿意參與的農戶形成壓力，從而使一部分農戶轉而積極參與“聯耕聯種”。第三，人情關系。如果還有少數農戶不愿參與，村干部和村民小組長就通過個人或當事者的親朋好友去做思想工作，其主要借助的是村干部的威信、人情和私人關系等資源。劉洋等：《以農民為主體的農業現代化：射陽縣聯耕聯種調查》，華中科技大學出版社，2017年。正是通過以上三種方式，村兩委和村民小組使得當地相當一部分農戶參與了“聯耕聯種”。

在這個過程中，小農戶當然擁有較大程度的農業經營權，甚至具有更強的決定權。但是從客觀效果上看，集體經濟組織通過上述三種方式介入到了農戶的農業經營之中，甚至主導了一定區域的農業經營權，從而在不改變小農戶經營主體地位的前提下實現了農業服務規模化。集體經濟組織改變了分散的小農戶主導農業經營權的局面，雖然沒有主導土地利用權來改變土地細碎化格局，但是在同一片田里由于農戶普遍愿意在耕種環節暫時破除田埂，也在一定程度上解決了土地細碎化問題。與此同時，集體經濟組織無權進行土地調整，也在很大程度上影響了其在更大范圍內推廣“聯耕聯種”。

3.安徽繁昌的地權結構及其影響

安徽繁昌的虛擬確權模式有效解決了土地細碎化問題，實現了小農戶和規模經營主體的土地集中利用，在一定程度上也促進了農業服務規模化。之所以能夠做到這一點，是因為當地改變了由承包戶主導土地利用權的局面，轉而形成了集體經濟組織主導土地利用權的格局。

當地通過土地整理改變了承包戶與細碎地塊的承包關系，并實現了承包戶與合并地塊的承包關系。而這需要扭轉一般農村地區承包戶對細碎土地過度強化的土地承包經營權。因為在土地整理過程中盡管絕大部分農戶都支持合并地塊，但是難免存在部分農戶出于各種原因反對地塊合并。當農戶對于具體細碎地塊的承包權過強時，少部分農戶的反對即可阻止土地整理中的地塊合并。

而當地之所以能在土地整理后通過兩次流轉有效實現各類農業經營主體的土地集中利用，也是得益于集體經濟組織主導的土地利用權。在土地流轉中，當地在不改變二輪延包以來農戶土地承包面積的前提下，改變承包戶對具體細碎地塊的承包關系，將其轉化為一種土地的收益權和在土地流轉中的優先流轉權，從而為以村民小組或村委會為中介的土地流轉中各類農業經營主體實現土地的集中連片利用提供產權基礎。孫新華等：《“三權分置”中的地權整合與土地集中利用——以皖南河鎮為例》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2020年第1期。

當然，當地之所以能夠實現集體經濟組織主導土地利用權，主要是通過村民自治適當加強土地所有權來完成的。即通過在村民小組召開全體村民會議共同討論并表決土地整理和土地流轉方案，如能得到三分之二以上村民的同意即可生效，從而使土地集體所有權得以發揮統籌作用。這比“聯耕聯種”模式中僅僅利用社會資源的做法更有制度保障。

安徽繁昌“虛擬確權”模式的啟示在于，通過充分實踐村民自治強化作為土地所有者的村民小組的土地利用權，在不改變既有承包關系的前提下克服少數農戶的反對，就能改變普通農村地區由承包戶主導土地利用權形成的土地細碎化格局。而且，這種地權結構的變化不僅促進了各類農業經營主體的土地集中利用，而且有利于他們在農業經營上與規模化服務的對接。

4.國有農場的地權結構及其影響

不同于普通農村地區集體經濟組織在地權結構中的主導權逐漸喪失，在黑龍江農墾，國有農場在與家庭農場形成的地權結構中始終占據主導地位。

首先，從土地的利用來看，在黑龍江國有農場的土地制度中，土地主要是作為生產資料對外發包，而且承包期較短。承包期有限使國有農場擁有較大的土地權能，而不致于使家庭農場的土地權能絕對化。這就使國有農場可以根據現實條件的變化調整土地。如隨著城鎮化的推進原本承包土地的職工進城務工經商，從而為進一步擴大規模經營提供了可能。正是由于國有農場擁有重新發包土地的權力，可以實現承包土地的集中連片。賀雪峰：《國有農場對農村經營體制改革的啟示》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2017年第3期。而相反，如果承包戶享有較長的承包期，且可以自由流轉土地，市場化的“多對多”的交易模式無法解決接包土地的細碎化問題。桂華：《土地制度、合約選擇與農業經營效率——全國6墾區18個農場經營方式的調查與啟示》，《政治經濟學評論》2017年第4期。這是為什么國有農場土地沒有出現農村土地利用中普遍存在的土地細碎化問題的重要原因。

其次，國有農場之所以能在農業經營中發揮統籌作用，則是因為國有農場與家庭農場在農業經營權上形成了較為合理的權能分割，且國有農場擁有主導權，從而為國有農場克服少數家庭農場的反對來為所有家庭農場提供有益的公共服務提供了產權支撐。如858農場的《家庭農場農業生產承包協議》便明確規定，“甲方（筆者注：國有農場）有權要求乙方（筆者注：家庭農場）按甲方統一制定的年度生產技術措施進行生產，并接受檢查指導;甲方有權按照統一耕作、輪作、培肥制度及技術標準指導乙方從事農業生產，為乙方提供生產、銷售、技術、信息等公共服務……接受甲方統一管理及各項新技術推廣應用。否則，甲方有權解除協議并追究乙方違約責任”。即國有農場在土地發包之時就對農業經營中雙方的農業經營權進行了明確規定，承包戶的分散經營要服從國有農場的統一經營。

總之，正是因為在國有農場地權結構中國有農場主導了土地利用權和農業經營權，才保障了國有農場能從公共利益的角度出發通過調整土地和統籌經營彌補分散經營存在的不足，真正在農墾落實統分結合的雙層經營。

四、結論與討論

統分結合雙層經營體制是我國農村的基本經營制度，并且已經實踐了40多年。但是這一體制在全國卻普遍存在著“分之有余、統之不足”的問題。對此，學術界主要是從經濟視角和組織視角進行解釋，忽視了地權視角。本文試圖通過總結我國統分結合雙層經營豐富的實踐來探尋土地產權結構對統分結合雙層經營實踐的影響及其機制。

前文首先按照統分結合雙層經營中較為關鍵的土地集中利用和農業規模化服務兩個方面實踐效果的優劣，將我國統分結合雙層經營劃分為四個理想類型，并使用實踐中的典型案例進行具體刻畫。進一步的分析發現，統分結合雙層經營的四種類型是由背后的地權結構決定的。具體而言，只有集體經濟組織在土地利用權和農業經營權中擁有一定的主導權，才有可能充分發揮集體經濟組織在土地集中利用和農業規模化服務中的統籌優勢，而且統一經營層在兩種權利中都占據主導比只主導一種權利更能凸顯統籌優勢。

需要說明的是，本文的分析主要采用了理想類型方法。對統分結合雙層經營及其背后的地權結構都按照這種方法進行了分類，并運用實踐中的典型案例對此進行分析說明。盡管其中一些類型在實踐中只是零星出現，但是其內在的機制有助于我們建構理想類型，并在此基礎上深化對統分結合雙層經營地權基礎的理解。

當然，本文強調統分結合雙層經營的地權基礎，并不是對既有研究所強調的經濟視角和組織視角的否定，而是進一步完善和推進。因為地權視角在影響統分結合雙層經營實踐中處于更根本的地位。如果忽視了地權視角就無法真正理解我國統分結合雙層經營實踐存在的差異，也無法更好地推進統分結合雙層經營體制的完善。反之，如果集體經濟組織或國有農場僅僅具有較強的土地權能，而沒有一定的經濟基礎和組織載體，統分結合雙層經營也無法很好地實現。因此，統分結合雙層經營的真正實現需要從地權視角、經濟視角和組織視角進行綜合考慮。

本文的政策啟示是，為了更好地鞏固和完善我國農村基本經營制度，以“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，在深化農村土地制度改革中應適當增強集體經濟組織的土地權能，發揮土地所有權對承包權和經營權的整合作用，從而為統分結合雙層經營奠定扎實的地權基礎。據此，本文提出以下政策建議：

第一，有效發揮集體經濟組織在土地集中利用中的作用。當前及未來相當長的一段時間內，土地細碎化都是制約我國農業發展的主要障礙。無論是對于小農戶還是對于規模經營主體來講，土地細碎化顯然十分不利于其土地經營權的實現。高昂的交易成本決定了市場在破解土地細碎化困境時處于失靈狀態，而作為土地所有者的集體經濟組織在破解土地細碎化問題上無疑具有得天獨厚的制度優勢。因此，應該有效發揮集體經濟組織在土地集中利用的作用。為此，在繼續實施“增人不增地、減人不減地”的基礎上，應該允許農民集體在法律政策范圍內通過民主協商自主實現土地集中利用方案。2019年出臺的《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》也指出，“各地可在農民自愿前提下結合農田基本建設，組織開展互換并地，發展連片種植”，“允許農民集體在法律政策范圍內通過民主協商自主調節利益關系”。

第二，不斷增強集體經濟組織的農業服務能力。小農戶和現代農業發展的有機銜接，需要不斷提升小農戶的組織化程度。為此，除了農民專業合作社和龍頭企業，集體經濟組織也是非常重要的組織者。當前，發揮集體經濟組織在小農戶農業經營中的服務能力，不僅包括增強其作為農業生產服務環節經營主體的經營能力，而且包括增強其作為分散小農戶與各類農業服務主體有效對接協調主體的組織能力。為此，農村地區當然不能照搬黑龍江農墾的經驗，而要根據農村實際因地制宜。但是農墾的經驗對農村改革具有重要的啟示意義，即要增強集體經濟組織在農業經營中的統籌功能，不應一味強化農戶農業經營的排他性權利，而應給集體經濟組織介入農業經營留有一定空間。比如，當集體經濟組織內部絕大多數農戶都愿意參與服務規模化時，集體經濟組織應該可以通過村民自治來實現集體行動。

第三，有效促進村民自治與集體土地所有制的良性互動。正如上文所述，農村集體經濟組織統一經營層的權能并非是由村組干部決定，而是由三分之二以上的村民通過村民自治制度共同決定的。這完全符合村民自治制度和農村土地集體所有制的內在要求。因此，有效發揮集體經濟組織在土地利用和農業經營中的作用，必須堅持和完善村民自治制度。只有如此，才能保證集體意志的實現而非村組干部個人意志的專斷。另外，通過發揮集體經濟組織的作用，也能更好地實踐和激活村民自治，從而實現村民自治和集體土地所有制之間的相互促進。因此，應該允許農民集體擁有一定的在法律政策范圍內通過村民自治制度民主管理集體土地的權利和空間。

責任編輯：牛澤東