城鄉均衡視野中的城市權利

許傳東 胡杰

摘要：對城市權利的基本內容進行研究，認為城市權利是人權在城市空間中的具體體現，并歸納了城市權利的基本權利特性。從城市權利視角出發，審視現階段城鄉之間的權利差序格局，分析了城鄉在政治、經濟、社會生活和環境保護等各方面存在的權利差距。提出通過戶籍制度改革實現城鄉之間權利的平等分配，強調城市權利的作用以規范城市有序擴張，并為農村留出足夠的發展空間和機遇。以最終建立城鄉平等權利體系，實現城鄉關系和諧，促進城鄉一體化發展。

關鍵詞：城市權利;城鄉關系;權利差距

中圖分類號：D621.5;F291.3 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）09-0192-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.041

在中國快速城市化的背景下，城鄉間的關系也進入了一個全新的發展階段。如何重新審視城鄉關系成了城市化進一步發展所必須面對的問題，而城市權利恰好可以成為突破城鄉關系困境的有利手段。之所以從城市權利的視角出發，是因為城市權利作為基本人權在城市空間中的具體體現，既是城市市民的權利更是全體公民的權利。再者，從城市權利的內在特點看，其所蘊含的政治權利、經濟權利以及社會權利等權利內涵是對城鄉權利體系的全面概括，而且城市權利的開放性、流動性以及普適性等特性對新形勢下城鄉關系的重建也具有現實意義。同時，跳出城市環境，從城鄉關系均衡這一宏觀角度看待城市權利，有助于更客觀更全面地揭示城市權利的內涵與效能。

1 作為基本人權的城市權利

有關城市權利的討論興起于20世紀中期且延續至今。作為最早定義城市權利并對如何研究城市權利進行闡述的學者，列斐伏爾與城市權利有著密切的聯系。列斐伏爾定義城市權利是超越形式的權利，是自由權，是個體化的權利，是居民權和留居權。與財產權不同，城市權利的集體性暗含著對城市管理的參與以及進入城市空間的權利。在列斐伏爾的基礎上，米切爾[1]進一步發展了城市權利的相關理論，提出城市權利的內容包含“話語”和“行動”兩方面，并強調城市權利的主要對象是自由的公共空間，城市權利實現的主要方式是上述兩方面的統一。哈維[2]認為，城市權利是一種對城市化過程擁有控制權的訴求，是一種對建設城市和改造城市的方式擁有控制權的訴求，而實現這種訴求需要采用一種根本性的、激進的方式。他提出，城市權利既是一項基本人權，也是一項被長期忽略的集體權利，而獲得這項權利的途徑是進行激進的反資本主義斗爭。

城市權利作為人權是城市時代下思辨的產物，有著豐富的思想內涵。自然權利視角下城市權利表現出積極和消極兩個方面，積極的方面凸顯出人的主動性，強調通過人的實踐提高生活質量獲得更好的生存發展空間;消極方面則強調人對不被干涉的自由的追求[3]。陳忠[4]認為，在廣義上，城市權利泛指一切與城市和城市發展有關的權利，比如土地權、居住權、道路權、生活權、發展權、參與權、管理權、獲取社會保障的權利、主體資格等。在狹義上，城市權利特指由于城市發展所產生或帶有鮮明城市性的權利，比如獲得城市空間、參與城市管理和擁有城市生活的權利。另外，從宏觀和微觀角度來看，城市權利展現的更多是追求自由的微觀權利思想，而不是宏觀的話語權利。而在城市權利是集體權利還是個體權利這一區分中，張雪寒[5]認為，城市權利并非是個人權利，其更加看重對公共集體利益的維護，城市權利更多地表現出集體權利的特性。具體來說，城市權利表現出以下特性。

1）城市權利有經濟權利特性。縱觀世界城市發展史，資本是城市形成、發展的最為重要的因素之一，沒有資本的流動和集中就很難形成城市這個環境。以至于馬克斯韋伯[6]將城市的經濟功能認定為是城市的首要功能，并認為城市是市場定居點、是一個經濟聯合體。除此他還認為經濟因素是對城市分類的依據，因為城市“幾乎完全是混合的類型”。城市權利的經濟權利特性使得城市空間更具自由性，該特性使得現代城市的市民不再依賴土地，在生產交換過程中脫離了土地的束縛，在種類和形式上更具多樣性，諺語“城市的空氣帶來自由的感覺”恰是對城市權利中經濟權利特性下的自由城市空間最好的詮釋[7]。

2）城市權利也表現出政治權利的特性。早在希臘城邦時期，城邦的政治意義就已經凸顯，城邦通過賦予市民平等的權利以體現城邦的民主特性。進而有學者認為現代政治是城市政治而不是鄉村政治[8]，城市政治也被認為是現代民主政治最主要的來源之一。在馬克思主義學者眼中，政治權利特性更是城市權利的主要特性。列斐伏爾將城市化解釋為在特定政治背景下進行的空間生產，空間是政治性的。空間不是一個被意識形態或者政治扭曲了的科學的對象，它一直都是政治性的，戰略性的[9]。哈維[10]則認為空間和時間在社會事務中從來都不是中立的。它們始終都表現了某種階級或者其他的社會內容，并且往往成為劇烈的社會斗爭的焦點。在資本的肆意集中下，城市化成了資本、權力擁有者再生產的工具，普通民眾的城市權利處在缺失甚至是不曾享有的狀態。資本邏輯主導下的社會關系、社會權利的不平等，是當代城市權利的根本問題[4]。因此，從城市權利的政治權利特性出發，實現城市權利的普適性，是解決城市問題、化解城鄉矛盾的方式之一。

3）城市權利還具有社會權利屬性。這種社會權利屬性突出體現在居住權利上。城市不是簡單的各類建筑的堆積，文化和歷史的沉淀才是城市活力的源泉，而創造活力的根本是保證居住權利的實現，米切爾[1]認為住房權是享有城市權利的主要形式之一。然而，在居高不下的房價面前，居住權的實現存在一定的困難。城市社會權利首先應該是保障城市居民居住、擁有自身空間的權利，在這一前提下，才能形成公共空間。城市社會的組成部分既包括個體，也包括社會組織;但即使是在市民社會發育成熟的城市，家庭仍然是最重要的社會單元，因此保障家庭等社會單元的居住是城市居民首要的社會權利[11]。另外，城市的包容性也是城市權利社會權利性的體現。雅各布斯[7]認為城市權利的根本內容是人們進行多樣生活的權利。城市只有包容居住人的多樣性，保障居民多樣權利的實現，才能保持持久活力，實現長期的繁榮，才能體現出“以人為本”思想，滿足人們對美好生活的向往，實現“城市讓生活更美好”的期望。

4）城市權利也包含與生態權利相關內容。隨著人們環境意識的提高，生態環境問題上升到了權利層面，在城市發展過程中得到了重視，“生態城市”作為一個全新概念也出現在眾多學者的著作中。瑞杰斯特[12]認為，生態城市的建設目的是為了給保護、探究和撫育地球上的各種生命的活動提供服務，人的需要與環境的美好這兩個因素都應當在生態城市中加以考慮。陳忠[4]認為當下人們存在的最為根本的環境是城市，應該充分尊重不同年齡與健康狀態的人對城市環境的不同需要和不同權利，并提出建設包容性城市對實現人在城市中的環境權利、生態權利具有重要意義。

綜上所述，城市權利即是在城市中生存的人的權利，有著豐富的思想內涵。立足于當下中國城鎮化的新形勢下，城市權利更多體現為“按照我們的期望改變和改造城市的權利”，更多的是人權在城市空間的具體體現，而人權本質就是人的自由自覺的實踐活動，人們通過這種自由自覺的實踐活動創造、滿足自己的需要，并發展自己、實現自己[閉。可以說，人權是城市權利的內核，也是城市權利中人性的體現。因此，城市權利的主體不應限制于城市居民，也應當包括農村人口。但是，在城市化進程中，權利尤其是城鄉權利出現差距已是不爭的事實，農村人口城市權利缺失現象也普遍存在，如果放任這些現象長期存在，放任這些差距肆意擴大，將會導致城市化進程難以維持，甚至是城市文明的崩潰。所以，從城市權利角度談縮小城鄉權利差距，實現權利平衡成了一個新的應當被重視的課題。

2 城鄉視野中權利的差序格局

理論上講，在一個公平的法治國家中，公民的權利必然會得到普遍發展，而且公民之間的權利也必然是平等的，國家也應當對公民權利平等地供給、保障，并暢通公民權利實現的道路。然而現實中，公民的權利發展遠遠沒有達到這樣的理想狀態，具體體現在城鄉二元制所致的公民權利的不平等上。這種不平等關系的長期存在使城鄉二元社會中固化出了一個權利差別體系，即城鄉人口被分成兩個經濟社會利益不平等的社會階層，形成事實上的身份等級制度[14]。具體來說，城鄉公民間的權利差序格局體現為以下幾個方面。

2.1 城鄉間經濟收入差距懸殊

過于懸殊的經濟收入差距是城鄉居民間經濟權利差距的首要體現。中國作為一個農業大國，農業現代化、科技化水平較低，受自然條件限制嚴重，外加務農成本增加，導致務農收入較低。而集體企業、鄉鎮企業等受市場影響較大，無法提供穩定的就業崗位和工資收入。反觀城市，較多的就業機會、良好的就業環境和穩定的就業收入吸引著大量農民進城務工。有數據顯示，外出務工的收入成了絕大多數農村家庭最為主要的經濟來源，打工經濟成了部分農村長久以來的發展路徑，而留守在農村的人口多為老人、婦女和孩童，其很難在農村地區實現較高的經濟收入。

國家統計局數據顯示，2018年城鎮居民人均可支配收入為39251.00元，農村居民人均可支配收入為14617.00元，相差24634元;2019年城鎮居民人均可支配收入為42359.00元，農村居民人均可支配收入為16021.00元，相差26338.00元。2019年農村居民人均可支配收入雖較上一年度有所提高，但仍不到城鎮居民的50%。這說明在國家的宏觀調控下，農村居民收入有所提高，但城鄉居民收入差距巨大的情況并沒有得到明顯的改善，而且這一差距還有擴大的趨勢。在經濟收入差距的背后是生活水平改善能力的差距，因此也可以這樣認為，城鄉居民所享受的經濟發展成果和改善自身生活水平能力之間也存在較大差距，而且這種差距還有擴大的趨勢。

從權利供給角度來看，城鄉間經濟收入差距巨大的主要原因是國家在城鄉之間分配了不同的經濟權利。在城市優先的戰略下，城市獲得了超前于農村的經濟發展權利，借助權利上的優勢，城市在經濟上與農村地區迅速拉開距離，而經濟權利供給上的巨大差異勢必影響到經濟權利在城鄉之間的保障和實現。現實情況也證實了這一點。在城鄉經濟差距懸殊的情況下，農村居民陷入了一個難以擺脫的經濟權利缺乏的惡性循環：經濟權利供給上的缺失使農村經濟發展極為乏力，所導致的就業崗位匱乏又阻礙了農村居民經濟權利的實現，而農村地區整體經濟狀況落后又使失業保險等保障性經濟權利難以實現，最終經濟權利保障和實現上的困境又影響了經濟權利上的供給。

2.2 城鄉社會公共服務不均等

農村居民享受的社會公共服務在數量和質量上都遠不及城市居民，突出表現在醫療衛生和教育方面，而社會公共服務在城鄉間的差距體現的則是城鄉間社會生活權利在供給、保障等方面的差距。

以醫療衛生資源為例，城鄉間的供給分配極為不均等。醫療衛生資源是公民生命健康權的重要保障，而生命健康權又是公民參與政治生活、實現經濟發展的最基本的權利，因此，在醫療衛生資源上的權利供給差距在另一方面也擴大了公民其他基本權利上的差距。根據國家統計局公布的數據，2018年城市每萬人醫療機構床位數為87張，而農村每萬人醫療機構床位數為45.6張;2018年每萬人擁有城市衛生技術人員數為109人，注冊護士數為51人;每萬人擁有農村衛生技術人員數僅為46人，注冊護士數僅為18人。由此可見城鄉醫療衛生資源在數量和質量供給上存在巨大差距，同時反映的也是城鄉生命健康權實現、保障上的差距。

教育資源在城鄉間的不均等供給也是城鄉間社會公共服務不均等的重要體現。教育資源的數量和質量往往決定著一個地區未來的發展潛力，然而在經濟發展產生差距后，城市有更多的資金發展教育，城市的學校能夠推行更先進的教學方式、使用更先進的教學設備，而良好的就業環境也吸引著優秀教師聚集到城市地區的學校，城市的教育資源質量也因此更為優秀。反觀農村，在資金短缺的情況下教育資源的數量難以增加，質量難以提升。教育資源的缺失導致農村地區發展后勁嚴重不足，資金短缺難以改變，反過來又影響教育質量的提升，逐漸形成了教育資源在城鄉間不平等的惡性循環。

城鄉間醫療資源和教育資源的差距反映出城鄉之間社會公共服務上的不均等，更深層意義上這些差距體現了社會權利在城鄉間的不平等。城鄉之間醫療機構床位數和學校數量的巨大差距反映出城鄉之間社會權利供給上存在巨大差距;而人均醫療技術人員占有量和教師數量的差距則體現了城鄉間生命健康權和受教育權等基本人權在保障、實現上的不平等。可以說，這些數據背后所表現出的巨大城鄉社會權利差距是一個在供給、實現等方面的全方位的差距，這將是在新形勢的城市化過程中所必須突破的困境之一。

2.3 政治權利在城鄉間失衡

張英洪[15]認為，在城鄉二元結構下，農民與城市居民享受的政治權利也極不均衡，農民無法真正實現在政治生活上的權利平等。其表現在現實的社會生活中，包括戶口登記、勞動就業、社會保障、就學就醫等方面享有和承擔與城鎮居民完全不平等的權利和義務。城鄉之間政治權利失衡最為直接的體現是選舉權的失衡，在2010年《選舉法》修改之前，城鄉之間人大代表的選舉并不是按照相同比例進行的，如此的制度設定早已滯后于當時的社會發展，選舉權供給分配上的嚴重缺失直接影響了農村居民政治權利的實現。雖然法規修改后從制度上實現了城鄉人大代表名額的平等化，但是之前制度的影響仍然存在，集中體現為在各級人大代表中農民代表的比例依然明顯低于其他階層的代表，如此便導致了農民的訴求難以通過代表表達出來，更難以獲得關注，政治權利缺乏實現途徑，這也是群體性上訪等社會問題時有發生的原因所在。

2.4 城鄉環境保護能力有差距

在環境保護方面城鄉之間的差距也不容忽視。在環境保護的法律和政策上城鄉之間差距過大。中國環境保護法制體系已經基本建立，但是針對農村方面的環境保護專門性法律并未出臺，已經頒布的與環境保護相關的法律中有關農村環境保護方面的規定不夠細化、不夠具體，因此農村地區的環境權利從供給上就落后于城市地區。這種權利供給上的差距實質上是“城市中心主義”在環境保護立法方面的體現。而且在各地方政府環境保護的相關政策上，城市對轄區內的污染企業在環境治理方面有許多優惠政策和財政支持，但是在農村地區受到財政方面的限制，難以保障有專項資金用以補貼農村環境治理。

總的來說，在中國城鄉二元制這一背景下，農村與城市之間在政治、經濟和社會生活等方面都有著不同程度上的差距，而且有些差距成逐年擴大的趨勢。可以認為，這種城鄉間從物質到機會等各個方面存在差距的實質是城鄉間權利的差距。更細致地講，城鄉之間的權利差距是一個在權利供給、權利保障以及權利實現等多方面的差距。由此可見，現階段中國城鄉之間在權利種類的橫向上和同一權利種類的縱向內容上都存在著巨大的差距。因此，中國未來的城市化不能只是以經濟發展為目的，促進城鄉權利種類的全面平衡和每一種類權利在供給、保障、實現上的全面發展是更值得重視的內容。現今城鄉權利差距已經到了不容小視的地步，如果繼續放任這種權利差距擴大，必將會導致城鄉間發展進一步失衡，進而引發一系列新的社會問題。

3 城市權利是實現城鄉均衡發展的鏡鑒

首先應當肯定的是，城市作為公共空間和公共資源是全體公民共同的無差別勞動的成果，因此理應由全體公民共同享有，但是在資本、權力等因素的作用下，這一公共空間極易被強勢群體優先享有甚至是單獨享有。中國城市化過程中形成的城鄉間巨大的權利差距就是這種不平等關系的體現。城市因自身的優勢在城市化過程中占有更多資源，實現迅速發展，而農村卻在不同程度上衰退，但是并不能因為城市發展的擴張性就將農村置于城市的對立面，城市空間的發展必然存在一個限度上的問題。農村并不是城市化中被消滅的對象，農村、農民的權利和利益在城市化中同樣重要、同樣值得被重視，這既是以人為本思想的體現，也是空間正義的應有之義。

同時應當認識到，城鄉均衡發展的實質是城鄉之間權利的平衡，是城鄉之間人的權利和自由的同質化、均衡化。城市環境的優越性使得城市在權利供給上較農村地區有極大的超前性，在權利保障等方面也有較大優勢，而城市化進程中的城市空間以及城市權利，勢必是未來公民權利理論發展和革新的集中展示。因此，應從城市權利出發，以城市權利為引介，強調公民進入、建設并改造城市的權利，為農村供給更多的權益，為農村注入更多的自由，從權利的供給和實現等方面上促進城鄉一體化發展。

3.1 戶籍制度改革中的國家責任

實現城鄉平衡的關鍵在于實現城鄉間權利的平衡，而強調城市權利首先要強調公民進入城市的權利。進入城市是農村人口享受城市優勢資源實現自身權益的前提，進入城市意味著農民的身份發生轉換，這是對現有戶籍制度的挑戰，戶籍制度改革是城市化進程中具有實質性的關鍵一步[14]。據國家統計局數據，2012年中國城鎮化率達52.6%，但戶籍人口城鎮化率僅為38.00%。到2016年底，城鎮化率達到57.35%，其中有10個省份城鎮化率超過60.00%，京津滬地區則超過80.00%，但戶籍人口城鎮化率僅為41.20%。兩組數據表明中國戶籍城市化的速度遠遠不及城市化的速度，這就導致一部分人口不能實質性地進入城市，不能分享城市的優勢資源，不能享受到城市的發展成果，權利在供給、分配以及實現上處于“半城市化”狀態，以致城市成了城市戶籍人口的獨享空間，可以說在戶籍制度框架下的城市化有一定的虛假性。

打破戶籍制度勢必要強調國家責任。將戶籍制度作為城市治理的手段是戶籍制度存在的主要原因。在城鎮化進程的不斷推進下，從地域上區分農村地區和城市地區變得困難，之前通過嚴格地限制農村人口進入城市以實現城市治理的方式已經不再適用，進而戶籍制度轉變成為通過權利上的分治實現城市治理。換言之，戶籍制度為城鄉權利差距提供了制度上的支持。盡管近幾年國家也在政策方面對戶籍制度進行了一些積極的改革，例如外來人口使用城市居住證等政策，但是從本質上講這依然體現著城市保護主義。諸如此類的戶籍制度改革以及相關的討論，仍然是以戶籍制度為中心，附著于戶籍制度上的各種基本權利很少減少，而所謂新的改革措施所設置的門坎只有非戶籍人口的少數即所謂“高端人才”才能達到，也就是說，舊制度的影響還存在，新的改革措施實際上是新的限制措施[14]。

因此，國家應當從法律或制度層面認識到，城鄉平衡發展必須以戶籍制度改革為前提，而戶籍改革的實質是權利在城鄉間的平等分配，城市公共服務的全民享受。強調從權利層面打破戶籍制度，讓農村人口能夠實質性地進入城市，享受城市資源。進而實現權利在城鄉之間平等的供給、分配和實現，促進權利在城鄉間真正意義上的平衡，縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化發展。

3.2 城市權利的限度和農村機遇

城市化從形式上講就是城市邊界的擴張，即農村的土地通過政策等變成城市用地。但城市的擴張應當是有限度的，為了保障農村和農民的生存發展權益，城市不能無休止地剝奪農村土地，農村絕不在城市發展的對立面上，也絕不是城市化中被消滅的對象。強調城市權利也應控制城市發展的限度。規范資本合理有序地進入農村，在農村土地征用中更要保障失地農民的身份轉換或者其相關權益的實現，杜絕強拆現象的出現，城市權利不應變為城市權力或者是城市暴力。

強調城市權利以規范城市有序擴張，目的是為農村留出足夠的發展空間和機遇。雅各布斯[16]曾在其著作中提到一個有趣的現象：在20世紀60年代的日本蓧原村，年輕人在城市化進程中離開農村去了城市，留守在村子里的農民被迫改進生產工藝，嘗試在原木上種植蘑菇，并取得了意外的成功。隨著產品在東京等大城市的銷售，蓧原村得到了城市資本的關注，一些食品加工廠來到蓧原村建廠，蓧原村的經濟以及社會狀況發生了極大的改善。雅各布斯認為，變化的不是人類的本性，而是城市的市場、工作、技術、產業移植和資金，這些因素共同對蓧原村的經濟產生了深遠影響。本研究認為，在肯定了城市擴張的限度后，農村獲得了較大的發展空間，隨著資本的有序進入，農村地區也可以實現無差于城市的基本權利。

強調城市權利，肯定城市發展的限度，可以使農村通過自身發展擺脫衰退趨勢，也可以實現城市在權利方面對農村的反哺，進而實現農村地區在權利上快速發展，最終達到公民權利在城鄉之間無差別的供給、保障并實現的理想狀態，實現城鄉之間權利和自由的同質化和普遍化。

4 結論

隨著中國城市化進程的推進，城市已從單一的政治功能中解放出來，擁有了更為豐富的內涵，與城市權利相關的內容也在近些年得到學者們的廣泛關注。但是，無論城市權利的內容有多廣泛，都無法掩蓋中國的城市化所造成的城鄉之間存在巨大權利差距這一事實。如果這種城鄉權利差距被當作是便于城市治理的手段則是對城市本質的錯誤理解，更不利于城市化的進一步發展。所以說，在世界經濟一體化進程中，在區域一體化進程中，在城鄉一體化進程中，依靠權利分割來實現社會穩定和政治安全既無必要，也不可能[17]。中國的城市化不應僅僅追求經濟增長這一簡單的使命，更應該強調權利的全面實現，這里既包括城市也必然包括農村。只有從城市權利出發，建立一個平等的城鄉權利關系，才能真正地實現城鄉關系的和諧，實現實質意義上的城鄉一體化發展。

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收稿日期：2020-03-20

作者簡介：許傳東（1993-），男，山東日照人，在讀碩士研究生，研究方向為法理學，（電話）18260059858（電子信箱）1806086859@qq.com;通信作者，胡杰（1985-），男，江蘇鹽城人，副教授，法學博士，主要從事法理學研究，（電子信箱）easemonster@163.com。