生態公益林補償機制研究

張展 曹雪云 袁寶龍

摘 要 我國乃至世界正面臨生態系統失衡、環境污染嚴重、各類資源趨緊的嚴峻形勢。要實現生態環境改善、人與自然和諧共處的目標，生態公益林建設刻不容緩。生態公益林補償機制是生態公益林建設中至關重要的環節。目前，我國生態公益林補償制度已取得了一些進展，但仍存在公益林責任主體認識不清、補償標準偏低、補償模式單一、補償方式簡單、補償機制缺乏科學規范性、經營者與政府之間存在矛盾、缺乏相關法律法規等諸多問題，不利于生態公益林的建設發展，必須明晰公益林的責任主體、提高補償標準、豐富補償形式、明確公益林的劃分、規范補償標準、健全相關的法律法規、加大對公益林的宣傳。不斷完善補償機制更有利于生態公益林的建設，也能更好地滿足人類生態和社會的需求。

關鍵詞 生態公益林;補償機制;補償現狀;問題與對策

從刀耕火種到現代工業化，中華民族一直在努力拼搏，奮發向上，在創造無數耀眼的經濟文化的同時，給自然環境帶來了影響，導致生態系統失衡、資源趨緊、環境惡化、物種多樣性遭到破壞，產生巨額生態赤字，大自然向人類亮起了紅燈。因此，生態文明成為我國建設發展的重要內容。黨的十七大首次提出建設生態文明，直面環境問題;黨的十八大提出要全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，生態文明的重要性再次突顯;黨的十九大進一步提出，我國要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。因此，要建立健全的生態保護法律體系，實行嚴格的生態環境保護制度，高效利用資源、保護資源、修復資源，嚴明生態環境保護責任制度以保護祖國的大好河山。而要實現人與自然和諧共生的目標，就必須大力建設生態公益林，完善公益林補償制度，不斷創新，與時俱進，努力實現生態良性發展，提高全民生態環境保護意識，共同建設美麗中國。

1987年，我國首次提出森林分類經營理論，將國家所有森林按照所處位置、承擔功能以及存在價值的不同，分別劃分為公益林和商品林[1]。其中，公益林是為滿足國家的生態需求、社會需求而建設的林地，主導功能是保護生態環境。公益林的區劃界定工作自2002年始在全國開展實施，其中區劃的重點公益林為國家公益林，此后各省也相繼區劃了部分公益林，即地方公益林，其建設發展由各級人民政府投入為主。經過多年的探索與發展，我國已經建立了一套較為完整生態公益林補償體系。在國家層面，我國發布了《生態文明體制改革總體方案》《關于健全生態保護補償機制的意見》等，強調了建設生態文明、建立生態補償制度的必要性和迫切性，在森林保護方面強調了要健全公益林補償制度，完善公益林管護機制。在學術研究領域，專家學者也圍繞生態公益林補償展開了基礎理論探討、標準制定、制度設計、法律法規等相關研究。李芬、李文華等[2]認為，生態補償標準過低會難以調動補償客體的積極性，補償效果會打折扣;王曉莉、徐娜等[3]認為，生態補償應該體現多元化，利用政府與市場相結合的補償方式更有助于落實補償，減輕政府壓力;李琪、劉晶等[4-5]認為，森林生態補償是調節公益林經營者和受益者之間利益關系的制度安排。

雖然政府和專家學者對生態公益林補償制度的建立作出了很大貢獻，但目前生態公益林的補償仍在損失性補償階段，模式單一、標準偏低，現行補償制度不能有效地反映出補償的本質，尚未達到實際性的生態補償。因此，進一步完善補償機制是急需解決的關鍵問題。基于此，分析我國建立生態公益林補償機制的必要性、補償機制存在的問題，提出相關的解決對策。

1 建立生態公益林補償機制的必要性

生態公益林建設的重要性是由當前生態保護的迫切性決定的。生態公益林效益補償是對公益林本身的補償，也是對生態公益林建設者的付出和犧牲進行補償[6]。生態公益林的建立勢必會犧牲建設者的利益，而且建設生態公益林也需要投入大量的人力、財力、物力。因此，為了構建人與自然命運共同體，達到國家持續發展的戰略要求，必須建立補償制度。

1.1 對經營者利益的補償

《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）規定，公益林只準許進行撫育采伐和更新性采伐。但是目前，我國仍有部分貧困地區的林農以采伐、販賣林木為主要經濟來源。公益林的采伐被限制后，林農利用公益林獲取經濟效益以滿足日常生活所需就受到了很大程度限制，不利于當地的經濟發展，犧牲了少數人的利益，打擊了林農建設生態公益林的熱情[7]。因此，必須建立生態補償機制，以保證林農的收益。

1.2 彌補公益林建設投入的不足

生態公益林建設是一項時間長、投入大的公益性工程。一般來講，公益林建設都在較為貧困的地區，當地政府和林業部門的資金有限，而退耕還林、封山育林等公益林項目都需要投入大量的資金，存在育林資金短缺問題，項目難以推進，如封山育林，現有的扶持標準每年每公頃僅45元。其中，政府部門的資金扶持力度較小是一個重要原因，同時，社會資源緊張、經濟發展迅速、物價上升等因素共同導致公益林建設困難。護林員報酬較低，補償費用不能滿足必要的育林支出，其他如損失性補償、管護等經費更無從考慮，群眾建設公益林的積極性、信心、熱情都會受到打擊[8]。這就需要建立生態公益林補償機制，彌補公益林建設投入的不足。

1.3 避免少數投入和大眾收益的不公現象

建設生態公益林的目的是維護和改善生態環境，促進人與自然和諧共生，向社會和公眾提供產品和服務。生態公益林的生態功能人人皆可分享，而且無需經過市場交換和管制就可被人們利用，具有非排他性的屬性[9]。在生態系統中，若是A地區投入大量資源產生生態、社會效益，B地區便可“坐享其成”，這種行為會造成局部地區投入、全社會收益，少數人犧牲、全民享受現象。這樣不僅會導致人民群眾沒有意識到公益林帶來的生態效益和社會效益，而且大大打擊了建設生態公益林人員的積極性。生態公益林補償機制的建立不僅是對建設公益林人員和部門的一種回報，也是對自然的一種愛護。

2 我國生態公益林補償機制存在的問題

2.1 責任主體認識不清，管理難度大

生態公益林建設的原則是政府主導、社會參與、分級管理、責權明確。一般劃入公益林的林地按公益林管理要求限制其進行林業生產經營活動，林農的損失通過國家公益林補償政策得到補償。從某種意義上講，生態公益林建設是林農把自己經營的林地按生態公益林要求進行管理，以達到建立綠水青山、促進人與自然和諧的目的，為維護和改善生態環境、保持生態平衡服務。公益林建設和管理的實質是政府行為，政府是生態公益林建設的主體，必須承擔生態公益林規劃、建設和管理的責任;而林農承擔支持和保護國家公益林建設的義務，并得到相應的補償，積極配合政府的生態建設工作，無權對公益林進行規劃、建設和管理[10-11]。然而，生活中有人認為在生態公益林建設中，政府只承擔資金的發放工作，一切責任由林農承擔，這種錯誤認識會導致以下3方面的問題：1）政府主體責任缺位，不利于公益林的建設和管理;2）一切責任由林農承擔，加劇了林農的壓力，打擊林農建設公益林的熱情;3）增加了建立補償機制的難度。

2.2 補償標準偏低，林農得到實惠少

經營商品林與經營公益林存在巨大的收益差距。就目前形勢來看，我國的商品林發展較好，我國公益林補償標準雖在不斷提高，但從實質來看，尚處于損失性補償階段，還沒有達到生態補償標準，林農依舊“得不償失”[12]。我國國有公益林補助由國有公益林所在單位領取，國家補助標準為每667 m2 5元;而集體所有公益林補貼，未分配承包到戶的森林由集體領取，分山到戶的森林由各戶領取，國家補助標準從2002年的每667 m2 5元逐步提高，目前為每667 m2 15元。除國家補貼外，各省根據自身經濟狀況，除補貼支付各省劃定的地方公益林外，還對國家劃定的公益林實行配套補貼，但各地標準不一，有的省尚未配套。現有的生態公益林補償標準過低，無法達到林農的心理預期，影響了群眾參與和保護生態建設的積極性，對生態文明建設影響較大。

2.3 補償模式單一，補償方式簡單

我國的林業生態補償模式以政府財政支付補償為主，其他補償模式發展緩慢、不成熟[13]。這種補償模式存在很多問題：1）會給政府增加財政負擔;2）單一的補償方式和有限的資金不利于補償標準的提高;3）財政支付不利于生態服務收費思想的發展。生態公益林補償辦法實行按實際面積計算定額補助，補償標準與森林發揮的生態效益不相關，缺乏科學規范，林農得到的實惠少。而且林業資源生態價值大，補償資金需求多，僅靠政府財政補償無法滿足要求。在經濟發達地區，生態補償政策的實施尚且障礙重重;在經濟不發達地區，生態補償政策的實施更是難上加難。此外，國家財政壓力的增大導致林業生態補償標準上調的幅度變小、上調的周期變長，不利于生態公益林補償標準的提高。

2.4 補償機制不合理，缺乏科學規范

目前，我國生態公益林的補償資金按公益林面積計算，雖操作簡單，過程輕松，但存在補償標準與林地發揮的生態效益不符、同一補償標準對待不同投入力度的不公現象。當前確立的生態公益林補償標準不合理主要體現在兩方面：1）現有公益林補償沒有科學、規范的定價標準，沒有考慮生態公益林的區位、地類、立地、樹種、齡組等指標[14];2）現有生態公益林補償沒有嚴格、科學的提價標準，僅是根據政府財力或行政領導主觀判斷調整，用“一刀切”[15]的形式實行同一補償標準，如早期浙江省公益林以“兩年調整一次，一次增加兩元”為補償標準。補償機制的不合理、不科學導致林農的收益得不到保障，政府的工作缺乏民眾信任。

2.5 經營者和政府之間存在矛盾

生態公益林主要是發揮社會和生態作用，由于補償標準偏低，自家林地劃為公益林的林農正常經濟收入和日常生活受到嚴重影響，很大程度上限制了生態公益林的持續發展。目前，我國仍有相當一部分相對貧困地區的林農需要依靠采伐、販賣林木為生，限制了林農對生態公益林的有效利用，使經營者收益減少，盡管政府會給予他們一定的生態補償，但補償標準偏低，達不到林農的理想狀態，導致經營者和政府之間的矛盾加劇。這不僅損害了林農的經濟利益，打擊了群眾建設生態公益林的積極性，而且若有林農不顧生態公益林的法律條例出售林木以獲得錢財，更加不利于生態公益林的管理。

2.6 法律機制不完善和監管缺失

《森林法》等法律法規確定了森林生態效益補償機制。但其中也存在許多問題。1）生態補償費的征收和使用缺乏嚴格的法律依據和監督管理，征收的標準、對象、范圍、方法不統一，補償的原則、依據、主體、標準、方式、基本制度沒有明確的規章制度，漏洞很多，且資金并未完全用在生態公益林的建設和補償上。2）補償覆蓋不全面、界分不清楚。3）補助標準以及實施機制沒有合理考慮林種貴賤、作用差異、區位分布、經濟狀況、環境條件等，全部同一標準，可能與地方配套的補償制度產生沖突。

從監管方面來講，政府和地方林業部門作為生態公益林的建設者，是生態公益林補償管理的規劃者和各利益相關者的協調者，但是其監管也存在問題。1）我國生態公益林的監管機制不夠全面;2）基層監管體系不夠完善;3）監管人員不到位。

3 完善生態公益林補償機制的建議

3.1 明晰生態公益林建設和管理的責任主體

政府是生態公益林建設管理的責任主體，承擔管理職責;林農是被補償對象，承擔支持和保護國家公益林建設的義務。為了明確劃分公益林的責任主體，將管理工作落實到位，應做好以下3方面工作。1）簽訂公益林管護合同，上一級的政府和地方林業主管部門與下一級的生態公益林經營單位、集體、個人簽訂公益林管護合同。2）承擔責任，相關管護部門、單位、個人按照管護合同規定，承擔管護責任。3）嚴禁平均分配，林業主管部門應按照各個地方實際情況制定補償標準，不得搞平均分配。這樣既能避免生態公益林管護經費從公益林供給者損失性補償資金中提取，又能明確政府的管護責任。

3.2 提高生態公益林補償標準

補償標準是生態公益林制度中的核心要素。1）補償靠山吃山、無其他經濟來源的林農，給予他們應有的補償，同時也要轉變他們靠山吃山的舊觀念，引導他們發展其他產業，讓林農享受到政策的優惠。2）避免“局部地區投入，全社會收益”“林業部門建設，所有部門收益”“少數人犧牲，全民享受”的現象對公益林建設帶來的不利影響。3）在提高補償標準的前提下，將全部補償資金作為補償支出，設立專戶資金，如公益林林種更新完善、火燒跡地林相造林、病蟲害檢測防御和森林防火等專戶，成立護林人員的森林火災防抗應急隊伍，開展相關技術培訓工作和實戰演習，以提高公益林管護水平和能力。

3.3 豐富生態公益林補償形式

作為一項公益事業，公益林的補償經費應由各級財政承擔，但考慮到目前我國財政的收支情況，單由國家財政統籌解決補償費很難全面落實。1）應大力發展林下經濟。林下經濟是在不采伐林木的前提下，利用林地資源和森林特殊的自然條件，發展合適的種植、養殖、采集、旅游、康養等利用方式的經濟活動。從經濟與生態協調發展來看，林下經濟的發展可以實現既保留森林生態系統，又促進當地經濟發展的效果。2）基于林業碳匯交易的市場生態補償[16]。近年來，全球氣候變化受到廣泛關注，碳排放交易市場逐漸形成，也越來越受到人們的關注。其中，森林碳匯或林業碳匯也是碳交易市場的重要內容，為建立市場生態補償提供了渠道。3）按照“政府主要負責，受益者合理分擔”的原則，挖掘一些其他補償資金渠道，如從生活用水、用電、旅游門票收入中抽取適當數額用于生態公益林補償。

3.4 明確生態公益林的區劃，規范補償標準

目前，我國生態公益林補償辦法是按實際面積計算，實際上是將所有公益林一概而論，忽視了不同公益林因質量、品種不同而帶來的不同社會效益和生態效益。1）公益林補償機制的建立應考慮到公益林的區位、地類、立地、樹種、齡組等指標，不同類別的生態公益林應建立不同的生態補償標準。合理的補償標準有利于調整優化生態公益林結構和布局，引導公益林建設者調整經營管理方向。可根據生態區位的發展程度，因地制宜，結合當地經濟發展水平、發展特色和生態建設狀況，通過分區、分塊進行管理建設，明確受償的區域、人群及補償資金數額，進行分階段補償。就目前我國公益林建設的情況來看，我國應該采取從損失性補償逐步過渡到實際性補償的分階段補償方案。2）差別化補償。多數學者普遍認為目前我國實行的國家重點公益林補償標準（即每年每公頃補助75元）過低。應該根據公益林的不同情況實行差別化補償，比如我國南北地區自然條件存在較大差異，造成了南方地區開展生態保護的成本高于北方地區，因此應該對南北地區采取不同的補償標準[17]。

3.5 健全相關的法律法規

3.5.1 建立健全法律保障體系

完善的生態公益林法律體系可為我國生態公益林建設工作提供法律依據，明確生態公益林補償的范圍與實施內容。在立法中，應增加實踐指導性內容，并將公益林建設和生態補償的規定通過立法的形式確定下來，并逐漸拓展到地方法律中。在法律的支持與制約下，可促進我國的公益林補償工作取得良好效果[18]。

3.5.2 建立完善的預防監督機制

建立健全預防監督機制有助于有效實施生態公益林補償制度。1）加強公益林補償基金管理。公益林補償基金管理要做到公開、透明、專款專用，讓公益林的建設者得到補償與鼓勵，同時取得社會的理解與支持。2）建立基層技術科技站、學習站，引先進技術，讓林農加以學習、創新。3）充分利用現代科術，加大對生態公益林的監管力度。護林員檢查過程中可以采取定點打卡、現場檢查、電子錄像等流程確保巡林工作落實;加強信息流動，打擊一切違法行為，最大程度保護好生態公益林資源。

3.6 加強生態公益林宣傳工作

抓好信息網絡建設，各單位及時上報信息，充分利用林業網、農業網等網絡宣傳平臺，加大對公益林的宣傳力度，大力推動公益林建設事業發展，完成“綠水青山”的目標。鼓勵全民義務植樹、綠色生活;宣傳植樹造林、綠化家園行動，調動全民護綠、養綠、建綠、愛綠的積極性。

4 結語

建設生態公益林是減少碳排放、建設生態文明的重要舉措;生態公益林補償機制是維護生態公益林持續發展的重要手段。完善生態公益林補償機制可以減輕政府財政壓力，促進當地經濟持續發展，改善林農生活，促進生態公益林的保護和管理，補償林農的損失。通過完善生態公益林的監督管理，加強社會宣傳，促進經濟社會發展，可以將生態公益林的生態效益和經濟效益最大化。雖然我國的生態公益林建設工作起步較晚，生態公益林的建設和補償機制還不夠完善，開展力度也受到多方面限制，但只要因地制宜地進行生態公益林管理和經營，采用合理科學的手段、專業的管理團隊進行整體規劃和管理，公益林會不斷發展壯大，生態建設會越來越好。

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（責任編輯：趙中正）