河南實施世行貸款華北平原農業項目回顧與思考

曹衛東

從1982年執行第一個世行貸款——華北平原農業開發項目開始，就揭開了河南農業利用世行貸款的序幕，至今將近40年。作為我國實行對外開放政策以來的第一個利用外資治理旱澇、鹽堿、沙荒的大型農業綜合項目，為河南引用外資進行農業建設開了一個好頭，也為河南新的農業外資項目陸續形成及華北平原的農業發展提供了典型經驗。

一、華北平原河南農業項目實施建設情況

世行貸款華北平原農業項目在山東、河南、安徽三省九縣實施建設。河南商丘項目治理區是華北平原農業項目的組成部分。項目利用世界銀行貸款1500萬美元（按當時匯率折人民幣4592萬元），國內配套資金2000萬元，共計6592萬元。經過5年的實施建設，項目檢測評估報告評價的大量資料表明，華北平原河南農業項目是個成功的項目。

（一）項目區基本情況

華北平原河南商丘項目治理區包括商丘市、寧陵縣、民權縣一市二縣十六個鄉。項目治理區位于隴海鐵路兩側，屬于黃河故道背河洼地，常年旱澇、鹽堿、風沙俱全，是豫東有名的老堿窩和糧食低產區，也是全省當時貧窮落后地區之一。項目治理區面積787 km2，耕地5萬hm2。土壤以沙壤、輕壤為主，鹽堿地約1.55萬hm2，占耕地面積的31%，土壤缺磷，有機質在0.5%以下。淺層地下水的富水區和中等富水區為672 km2，占總面積的85.4%，總水量中有92%的水質適于農業灌溉。灌區地處古黃河背河洼地，歷史上因黃河多次泛濫而構成地形差異，部分低洼地段地下水深1～2 m，又因故道側滲，排水溝不配套和標準低，造成地表下徑流不暢，是項目區易澇易堿的主要因素之一。項目治理區年平均降雨量650～700 mm，最多年降雨量1234 mm，最小年降雨量323 mm，年際內分配不均，年蒸發量為1627 mm，常形成春旱夏澇、旱澇交替、澇堿相隨。

（二）項目區工程建設情況

河南商丘項目治理區1982年冬季開工，1987年年底全面完成工程建設任務。項目以治水改壤為中心，工程措施與生物措施相結合，主要開展溝、渠、橋、林、路、井、電、機、站等項目工程建設。項目經5年建設，共疏浚河道33.6 km，干支溝42條、長364 km，開挖整修農用溝1199條、長1165 km，合計土方1341萬m3。修建各類橋涵4284座，新打機井2654眼，整修病井1107眼，平整土地2萬hm2。新增建10 kV線路298 km，0.4 kV線路1063 km。植樹260萬株，發展果園20 hm2。

（三）項目區治理主要成效

隨著項目區治理建設的完成，項目區生產條件得到改善，達到溝河相通、機井均布、路林縱橫、電線凌空，機器隆隆的一片新景象。項目區的農田工程為農業生產增添了后勁，同時采用優良的品種、先進的農業技術和適量投入等措施，促使項目區農業至今保持較高的水平。

1.工程效益。一是改造了鹽堿地。項目區改鹽堿地面積1.33萬hm2，占耕地面積的26%。1991年測定（以下均采用1991年華北平原河南農業項目10周年統計數據）顯示，土壤耕層平均含鹽量為0.068 6%，土壤脫鹽率平均為71%，項目區重度、中度鹽地全部消失。二是土壤肥力提高。1991年土壤檢測表明，由于在項目區大面積施用磷酸二銨和增施有機肥料，土壤有機質質量分數達到1.15%，比基期年的0.815%提高0.335%;全氮質量分數達到0.07%，比基期年的0.045%提高0.025%;全磷質量分數達到0.172%，比基期年的0.132%提高0.04%。三是灌溉除澇面積增加。項目區經過5年的建設，新增除澇面積2萬hm2，新增灌溉面積1.53萬hm2，改變了項目區過去鹽堿沙荒、低洼易澇、旱不能灌、澇不能排、種不能保收的局面，基本上實現了百日無雨保豐收，3天連續降雨160 mm不成澇的目標。四是地下水變好。1991年地下水檢測表明，與基期年相比，地下水逐年向好轉化，地下水位下降幅度為1.3～2.1 m，地下水礦化度與基期年相比有所淡化，均<2 g/L，總體屬于底礦化水，對土壤沒有鹽害威脅。

2.經濟效益。由于生產條件的改善，項目區農業生產快速發展。1991年統計資料顯示，糧食總產達18 416萬kg，比非項目區同期增長率高20個百分點;棉花總產1991年達2 355.8萬kg，比非項目區同期增長147%;油料總產1991年達1 108.4萬kg，比非項目區同期增長84%。產業結構也得到及時調整，種植業占比由91.5%，下降到74%，畜牧業占比由2.3%上升到7%，林業占比由2.8%上升到4%。

3.社會效益。項目工程的實施建設，激發了項目區農民的生產積極性，農民得到實惠，生活水平有了明顯提高。統計資料顯示，項目區1991年農業總產值達1.65億元，農業總收入1.1億元，項目區人均純收入達到485元，比基期年的119元增長3.1倍。項目區典型農戶調查點，人均糧食占有量為733 kg，比基期年的320 kg增加413 kg，增長129.1%。農民消費隨收入的增加在消費結構上有了變化，主食消費和基期年持平，副食消費人均98元，比基期年的46.5元增加51.5元，增長110.8%。

二、華北平原河南農業項目管理經驗

（一）堅持程序，搞好評估設計

為使項目立于科學技術基礎上，根據世行要求和國家有關基本建設程序，認真做到統一規劃、綜合治理、堅持程序和搞好評估設計。從1981年開始，就與世行專家組進行四次可行性研究論證，共同完成了《評估報告》并作為立項的技術文件，在此基礎上，逐步完成《擴初設計》《年度施工圖設計》等。

（二）建立機構，明確責任

組織管理是完成項目任務的重要保證。一是加強組織管理，從省到縣層層設立健全項目辦事機構，內設若干個科室，設立有工程、財務、科技、秘書、物資、供應站等;二是在中央項目辦領導下，明確省、市、縣各級項目辦的職責，制定政策辦法以及保證項目實施建設所采取的重大措施決策等。

（三）重視領導的決策作用

項目機構在工作實踐中體會到，貫徹領導的決策，對于項目的健康發展，起著主導的重要作用。世行貸款河南華北平原農業項目從立項申報到項目實施建設取得成功，其重要原因之一，就是各級領導的大力支持，并在項目遇到困難和問題的關鍵時刻及時作出決策并進行解決。

（四）制定實施辦法，建立規章制度

根據中央項目辦制定的規章制度及辦法，省項目辦制定了《商丘農業外資項目工程標準化管理規范》，商丘市項目辦制定了《關于頒發商丘市農業項目區工程管理暫行條例的通知》，商丘市、寧陵縣、民權縣項目辦制定了工程實施管理辦法、財務資金管理辦法、撥款用款制度、物資材料供應辦法、向世行例行報賬制度、檢查驗收制度等具體管理辦法和制度，做到了有章可依，有規可行。

（五）實行承包責任制，提高投資效益

1982年冬項目開始建設時，河南省就實行了工程承包責任制，這在當時來說是一項重大的改革。實行這項制度，使責權利緊密結合，大大調動了承包單位和廣大職工的勞動積極性，克服了農田基本建設長期以來存在的“吃大鍋飯”問題。項目建設5年期間承包單位所承包的工程，經省、市、縣多次檢查驗收，都能保質保量按時或提前完成任務。

（六）實行分級檢驗負責制，嚴把標準質量關

工程質量的好壞直接關系到工程的壽命和效益的發揮，工程建設始終堅持“百年大計，質量第一”的原則。一方面，認真做好群眾的思想發動教育，講清首次引用外資項目的重大意義;另一方面，實行按工程等級檢驗負責制進行最終驗收，對不合格的必須及時進行補救或返工，憑竣工驗收合格證進行財務結算。

（七）改“撥”為“貸”，充分發揮經濟效益

改“撥”為“貸”，是國家對農業建設實行無償撥款管理體制上的一項重大改革。河南農業項目基本經驗是：中央、省、縣三級簽訂轉貸協議，縣里與用款單位或農戶簽訂貸款合同，經法律部門公證，通過農行辦理手續，按規定收取利息，到時還本付息。

（八）建立審計制度，加強資金使用監督

審計制度是搞好資金管理的重要組成部分。根據《評估報告》《信貸協議》規定和世行要求，華北平原農業項目資金管理系統從中央到地方最早實行了審計監督制度。河南省為加強資金使用監督，明確規定項目資金支出由審計部門每年進行一次審查，并要求向世行報送審查報告、財務報表等必須有審計部門簽署意見后才能報送。

（九）注重培養鍛煉專業人才

華北平原農業項目一開始就十分注意人才的培養。據不完全統計，除中央項目辦和省項目辦舉辦的培訓班外，商丘市、寧陵縣、民權縣項目辦在項目建設期間，舉辦各類學習班，累計培訓人數3000多人次，通過培訓和工作實踐鍛煉造就了一批項目管理的骨干隊伍。這些骨干隊伍，在項目工程建設管理中發揮了重要的作用。

（十）搞好監測評價，講求效益

監測評價是檢驗項目建設效益的手段，是學習吸收世行先進管理經驗的內容之一。一是結合項目建設情況，利用自下而上建立的監測系統網絡，對施工進度、工程質量、物資投向等做到及時準確監測;二是在監測的基礎上進行評價，一般進行3次，即中期評價、事后評價、最終評價。

三、農業利用外資工作的思考與建議

（一）合理有效地利用外資

充分認識當前進一步做好利用外資工作的重要意義，堅持合理有效地利用外資，加大在農業基礎設施建設、生態環境保護、綠色農業發展等關鍵領域利用外資的力度， 積極拓寬農業利用外資的渠道和方式， 著力改善投資環境，努力把農業利用外資工作提高到一個新的水平。

（二）堅持農業利用外資的投向與農業發展方向一致

堅持農業利用外資的投向與農業發展方向一致，與國內投資相配合，重點圍繞推進農業供給側結構性改革，以“四優四化”為重點，強化產業導向，積極引進國外優良品種 、生物工程技術、先進栽培技術和農產品深加工技術等高科技成果，不斷促進農業產業結構的發展完善，加快現代高效農業發展。

（三）加強外資項目的監督管理，建立和完善外資利用項目的管理辦法和制度

切實在“ 指導、管理、協調、服務 ”四個方面做好農業利用外資工作，積極克服“ 重引進、輕管理 ”的現象 ，在做好利用外資政策調研投資規劃的同時，抓好項目的后期運營工作和高素質的專業人才培養。