我國房地產調控政策執行力提升對策研究

宋書鈺 山東政法學院 經濟貿易法學院 孔煒 上海浦東發展銀行股份有限公司濟南分行

我國經濟的快速發展，促使房地產行業規模不斷擴大，房地產市場成為國民經濟的重要推力。作為國家著重關注的領域，房地產市場的快速發展也帶來了諸多問題，例如市場運行缺乏秩序、房價上漲不合理等等，這些問題嚴重影響了人民群眾住房民生問題的解決和國家經濟的健康發展。我國政府也逐漸意識到這些問題，尤其是在2011 年之后相繼頒布了土地政策、財政政策、信貸政策等一系列宏觀調控政策來緩解上述問題，這些政策反映了國家解決房地產市場問題的苦心和決心，對穩定房價、建立房地產市場秩序起到了一定作用，但其效果與國家政策實施目標的實現之間還存在著一定差距，究其原因，主要是因為我國房地產調控政策在執行過程中出現了政策執行不到位、執行偏差、執行中斷等問題，如此一來就減弱了相關政策執行力的效度，難以達到預期的目標，無法發揮出應有的作用。因此，要想促使房地產調控政策發揮出應有的作用，必須加快我國房地產調控政策執行力的提高，為制度優化起到持續性的作用，保障我國房地產市場的穩健發展。

一、完善政策目標的制定

我國房地產政策制定和執行的目標相對單一，不能夠同時滿足國家、企業、民眾的要求，因此制定的政策要具有多元性，既要制定中長期的房地產市場發展規劃，保障國民經濟的穩健發展，又要因地制宜地根據各個城市的實際情況制定符合地方發展的政策目標，滿足人民群眾的基本住房需要。

（一）制定中長期房地產市場發展規劃

建立中長期發展規劃是實施房地產調控的有利基礎，進而循序漸進地建立和完善房地產行業相關技術、金融、土地、法律、稅收、監管財政等制度。

一方面，為了促進保障性住房建設的長期發展，應盡早將未納入的城鎮居民特別是農民工納入住房公積金體系內。在我國經濟發展中，農民工為城市的建設作出巨大貢獻，應當讓農民工享受到城鎮的社會保險，讓他們的養老得到保障，還要讓他們有交納公積金的權利，這一舉措對于我國的房地產發展具有很大的影響。另一方面，要與目前城鎮一體化建設相結合，并考慮城鄉用地狀況，將城市住房和農村廢棄宅基地等統一規劃，農村廢棄宅基地可以以“地票”形式進入到市場中，使得農民具有更多資金，進而擁有更強的房屋購買和租賃能力，使農民真正在城市中扎根。

（二）實行“一線一策、一城一策”策略

國家實行“一線一策、一城一策”策略，能夠看出我國對房地產調控的決心，這也是為了推動我國房地產調控政策的有效執行。

從整體上來說，2010 年之后房地產庫存量大大增加，已經超過了2 億平方米。商品房待售面積在2011 年為2.7 億平方米，而在2015 年，有大幅度上漲，高達7.2 億平方米，在2011 年到2015 年之間，分別增長26.1%、34.1%、35.2%、26.1%、15.6%，但是在2015年，其增速有所減緩。此外，在2011 年到2013 年之間，商品房待售面積相對于住宅待售面積增速較低，并在2015 年年底，其增速相對于住宅房來說高出4.4%（如圖1 所示）[1]，然而商品房庫存量一直處于高水平。在2015 年年底，辦公樓待售面積相對于商品房高出9.1%，商業營業房待售面積相對于商品房高出9%，可以說這兩種類型房屋向比住宅房更難以解決。因此，在減少庫存的同時，要注意房屋類型區別。

可以說，在解決房地產庫存問題時，要結合當地實際情況實施分城政策、分線政策。對于庫存較高的城市，可以統一由政府部門進行解決，并由行政主管部門、稅務部門、土地部門、金融部門聯合參與，做到以房地產市場為中心，結合我國的實際情況，然后制定長遠的發展規劃，把所有的問題都暴露出來，各個擊破，堅決把問題全部解決。

圖1 2011～2015 年商品房、住宅待售面積增速情況

二、完善政策執行連貫性

政策執行的連貫性是保障政策執行力度和執行效果的重要決定性因素。但是我國房地產調控政策在執行過程中常常出現“突然襲擊”，不僅會造成銀行、房地產商的措手不及，還會增加購房者和潛在購房者的焦慮情緒，造成各方之間的矛盾。例如2016 年國慶長假前后，先是南京、蘇州、杭州等前期漲勢過猛的城市先后升級了樓市措施，之后北京也在9 月30 日晚宣布提高首付比例等重量級房地產市場調控政策，緊接著共有超過20 個城市收緊了房地產政策。上述調控政策的效果迅速顯現，二手房交易量迅速下降，房地產價格松動，但同時造成各大銀行前期受理卻未審批貸款的無法發放，購房者、銀行與房地產商之間的矛盾和糾紛增加，不利于房地產市場的穩定。

因此，筆者認為應該加強我國房地產調控政策的執行連貫性，建立聽證制度，使政策制定者在政策頒布之前能夠聽取各方意見，并在政策執行前建立緩沖期，減少矛盾的產生；政策執行之后及時反饋信息，通過科學分析，對政策進行調整，以切實提高政策的執行力。我國房地產調控政策必須根據國情、民情等實際情況而變化，與時俱進地調整房地產市場，才能夠產生最佳的政策執行效果。

三、健全政策執行手段

房地產調控政策的執行包含多個層面，比如說行政、經濟等等，因此我國應該在未來的政策執行中健全政策執行體制，采用高效的手段提升政策執行力，從而達到預期的執行效果。

（一）完善我國土地政策

我國房地產調控政策在短期內，要適當控制房地產開發規模和速度，尤其是在三線城市和四線城市中。政府要將土地供應和房地產開發以及住房市場規劃相結合，來解決房屋庫存現象。對于較大房地產庫存的城市，要對土地供應進行限制，減少或暫緩房地產開發的土地供應。

以長遠角度來看，我國房地產行業發展趨勢有所變化，表現為GDP 由先前的高速逐漸轉變為中高速；我國人口增長速度逐漸變緩；投資減少；城鎮化建設速度放緩；住房資源充足；二手房市場規模逐漸增大；保障性住房不斷增多等。因此，這也使得住房需求量相對減少，政府部門要結合這些因素，制定合理的土地供給規劃，使房屋供求平衡。例如，國家相關部門自2015 以來相繼發文對各地的土地供應提出了“有供、有限”的要求，優化土地結構，建設透明化、公開化土地供應市場，來減少土地供應；國土資源部也采取了有效方式進行市場調控，例如不斷優化市場結構、實施分類調控等，不斷完善土地供應政策和制度。

（二）建立健全財政政策

建立健全的財政政策可以切實地保障房地產調控政策執行力的發揮，保障購房者的購房需求得到合適的釋放。國家要想使房地產市場穩步發展，就需要在以下幾個方面進行相應的調整：一是制定合適的基準利率和存款準備金率，保證合適的購房成本和貸款利率，建立較為健康、寬松、有利于房地產調控政策執行的金融環境。二是設定合理的首付比例，2017 年房地產行業通過降低三線城市和四線城市中購房貸款首付比例，來減少房屋庫存壓力，通過這樣的方式可以穩固市場，同時也能在一定程度上使得相關的政策可以有效的執行下去。三是實施公積金新政，以支持住房需求、擴大公積金覆蓋范圍和提高公積金使用效率，并要求各地在政策執行的松緊程度上有所差別，順應各地的實際情況。

（三）加快保障性住房及住房租賃市場的建設

首先，實現棚戶區改造與去庫存的有機結合。對于需要進行棚戶區改造的城市，政府先要了解當地的房產庫存量，可以對老百姓進行拆除補償，促使居民利用貨幣補償在房地產交易市場中自行購買房產，從而實現庫存消耗，防止出現新的“貧民窟”。

其次，加快住房租賃市場的建設。從我國目前的租賃市場情況來看，市場較為混亂，沒有統一的規范和標準，這些問題都需要國家政策的治理。所以住房租賃市場缺少法律約束這一點需要盡快落實，形成相關的法律條文，讓住房租賃市場更加規范，緩解我國的住房壓力。

最后，從現在的住房租賃市場來看，房地產企業基本不實施房屋租賃行業投資，這就需要政府制定相關政策，不斷鼓勵和引導更多企業進入到房屋租賃行業，進而為居民提供更多的住房渠道，完善房屋租賃市場[2]。

四、加強政策執行長效機制建設

面對房地產市場新常態發展態勢，政府實施合理定位，適當進行房屋戰略調整，不斷優化房地產行業服務和金融服務，減少金融市場風險，多方協作，建立政策執行的長效機制，進一步促進房地產行業轉型和升級，促進房地產行業健康持續發展。

（一）構建利益協調和整合機制

在房地產市場中實施利益整合可以提高政策間的互補，利用公共權力來維持各階層的利益，從而使其都能夠分享經濟成果。

利益整合機制的建立應遵循以下原則：首先，個體和整體的平衡原則。我國政府在制定房地產調控政策時，應注意個體與整體的平衡，將各方利益與目標以及社會整體利益目標聯系起來，做到在實現個人利益時，亦達到整體目標；在達成總目標時，亦需實現個人利益。其次，確保弱勢群體的利益。消費者作為房地產交易中的弱勢群體，其掌握的社會資源、所處的社會地位、對政策制定的影響力等多個方面都處于劣勢地位。因此，我國政府在制定房地產調控政策時應關注消費者群體的利益，在合理的價格下滿足消費者的基本住房需求。最后，增進社會福利。我國房地產調控政策的制定過程充滿著多元利益主體的博弈，整個公共政策的制定與執行都要實現社會福利的最大化，即帕累托最優[3]。

（二）健全利益受損補償機制

在我國房地產調控政策執行過程中存在著較為嚴重的博弈情況，政府、房地產商等依托各自的權力或資金優勢而期望獲得利益的最大化，這就不可避免地會造成消費者等弱勢群體的利益損失，激化政策執行過程中的矛盾，不利于房地產市場的穩健發展。所以，應該創建補償機制，健全監督機制，保障各個方面的利益，推動房地產市場的穩定前行。

首先，針對弱勢群體進行必要的司法救助，增強民眾法律意識。針對公民法律理念缺失、法律意識淡化、法律知識匱乏的現狀，政府與社區應當加強普法宣傳力度，讓公民意識到法律是維護自身利益的重要工具，還可以降低由于救濟途徑不順暢而產生突發事件的概率。

其次，針對行政復議、行政訴訟的法律體系進行優化，完善救濟途徑。目前，我國司法部門的獨立性比較弱，對待公權力的“合法傷害”公民找不到與之相抗衡的救濟制度來保護自己的利益。因此，應當加強司法部門的司法審查力度，監督行政機關依法履行職責以及執行法律政策的程度，確保權力在陽光下運行，將權力關在制度的牢籠里，避免權力越界帶給公民巨大的“合法性”傷害。

最后，要優化訴訟救濟程序，增強辦事效率。目前我國司法訴訟程序比較煩瑣，許多受害人不得不因為程序問題付出龐大的成本代價，某些公民因為訴訟成本遠遠大于維權的收益而放棄救濟，這也為公權力的合法傷害提供了成本的支持。只有將救濟的成本降到最低，才能使弱勢群體能夠在自己能力承受范圍內維護自己的合法利益[4]。

（三）健全政策執行監督機制

以往調控政策的執行單純依靠政府的內部監督，但是由于監督主客體之間存在著信息不對稱的風險，容易出現管理問題，例如基于委托代理關系的政府職能體系存在著“道德風險”以及“逆向選擇”的風險。因此應當充分發揮社會監督的力量，及時把暴露出的問題進行有效處理，加強監督力度。

同時，為了保證房地產調控政策的執行力，國家必須配置相應的監督機制和監督手段，這樣才能夠避免政策落實不到位或流于形式。政策監督機制的建立可以從下列幾點進行優化：一是完善制度建設，用制度管理監督。把監督機制運用在國家層面，并延續到各個地方，在具體的使用過程中，保證政策監督的時效性，強化廉政監督。除了用制度進行保障以外，還需要通過法律來進行約束，保證制度、法律監督無死角。二是成立專門的監督執行機關。讓監察主體和客體做到有效分離，把監督職能真正分離出來，提高監督力度。三是接受群眾的監督[5]。政策的執行對社會的影響很大，使用范圍廣，監督機構要及時獲取群眾反映的問題，并及時給予解決，保證監督制度順利實施和有效執行。

房地產調控政策的有效執行直接關系到政府治理目標的實現，影響到國家整體的治理水平和現代化建設的進程，因此必須深入了解政策執行力建設的具體過程及其要素之間的相互關系，運用博弈的創新手段，針對政策執行力提升的問題提出可行性方案，才能提高政府治理能力和政策執行力，實現國家房地產市場的有效治理，并進一步推進我國的社會主義現代化進程。