突發公共衛生事件應急決策的社會風險評估及其重要作用

胡象明

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191)

一、問題的提出與概念界定

近年來重大決策的社會風險及其評估研究已受到學界重視，[1]同時，廣義的社會安全風險評估的研究也受到關注[2]。為科學地應對突發公共衛生事件，可以將社會風險評估引入突發公共衛生事件應急決策過程之中。突發公共衛生事件應急決策是指突發公共衛生事件應急管理主體面對突發公共衛生事件就相關信息的發布、應急響應機制的啟動在緊急狀態下做出決策的過程；在這個過程中引入社會風險評估，就是要就突發公共衛生事件應急決策對當地乃至全國帶來的社會影響，包括正面影響和負面影響，做出必要的科學合理的評估，其中特別要關注其帶來的負面影響及其風險的評估。直白地說，就是要評估突發公共衛生事件相關信息的發布和應急響應機制的啟動將會影響到哪些人、哪些群體，對他們有什么影響、影響的程度如何，以及對社會穩定、社會生產和社會生活(狹義的社會生活，即通常所說的人民群眾的生活)會帶來哪些影響，以及影響如何，哪些人、哪些群體會做出什么反應，并根據評估的結果，預先制定相應的對策，盡可能把不良反應和負面影響風險降低到最小程度，為政府做出應對突發公共衛生事件的應急決策提供科學依據。

社會風險評估不同于我們通常說的社會穩定風險評估。社會穩定風險只是社會風險的一個組成部分，社會穩定風險評估就其評估的內容和目的而言，主要是對以下事項做出評估：有關重大工程的建設、重大政策的調整和重大公共決策可能涉及到相關利益群體的利益調整并影響其利益的變化，導致這些相關利益群體的不滿以致出現抵制行為，甚至可能會出現群體性事件，從而會有影響社會穩定的可能性，將這種可能性定義為社會穩定風險，并根據這種可能性大小的程度對社會穩定風險評出相應等級，以供決策者參考。[3]社會風險評估要比社會穩定風險評估的內容更寬泛，一項重大事件或決策對社會穩定的影響僅僅是社會影響的一個方面，社會影響還應包括對社會生產的影響、群眾生活的影響、社會安全的影響等多個方面。因此，社會風險評估不僅僅是對社會穩定風險的評估，還應包括對社會生產風險、社會生活風險、社會安全風險的評估。當然，社會生產風險、社會生活風險、社會安全風險與社會穩定風險也存在著密切關系。

社會風險評估也不同于狹義的社會安全風險評估。狹義的社會安全(social safety)作為安全科學中的一個專業術語，主要指一個國家或地區社會治安、交通安全、生活安全和生產安全等四個方面安全狀況的總和，其安全程度主要由以上四個方面的綜合性指數構成。一般而言，社會治安用每萬人刑事犯罪率衡量，交通安全用每百萬人交通事故死亡率衡量，生活安全用每百萬人火災事故死亡率衡量，生產安全用每百萬人工傷事故死亡率衡量。這些指標是評價一個國家或地區社會安全狀況總體變化程度的重要指標。所謂社會安全(狹義的)風險評估，就是對一個國家或一個地區以上四個方面風險指數的綜合評估，具體的評估方法就是對以上四個方面的風險指數分別進行評估，然后分別對四個方面的風險指數乘以相應的權數后加總，便得到該國或該地區的社會安全風險指數。這種評估方法也許對于社會風險評估具有借鑒意義，但評估的內容顯然是不適應的，因為在內容上社會風險與社會安全風險是有明顯差別的，特別是有關突發公共衛生事件應急決策的社會風險評估的內容，顯然不同于這里所講的社會安全風險的內容，其評價指標也不可能僅僅是社會安全所指的社會治安、交通安全、生活安全和生產安全所包含的刑事犯罪率、交通事故死亡率、火災事故死亡率和工傷事故死亡率之類的指標，而是要根據突發公共衛生事件對社會影響的具體情況研究設計出更有針對性的具體指標，以做出科學、合理的評價。

二、基于“恐慌—非理性行為—社會風險”假設的應急決策困境分析

突發公共衛生事件，尤其是由一些新發現的傳染病疫情引發的突發性公共衛生事件，在這些疫情剛剛出現時，人們對其的性質和危害一時難以認識清楚，如果處理不當，可能會出現防治不力或防治過度的問題。因此其決策過程非常復雜和艱難，考驗著決策者的智慧和能力。突發公共衛生事件的應急決策，特別是像新發現傳染病引發的突發公共衛生事件的應急決策，為了更有效地做好防治工作，往往要求決策者在事件還沒有充分發展、情況還不十分明朗的情況下做出有預見性的決策。這種決策不僅是以當前事件為前提，還要以預見到的未來事件及其發展趨勢為前提。如果對疫情發展判斷錯誤，或者造成不必要的社會資源浪費，都不是合理的應急決策。按照法律規定，只有中央政府相關部門或地方政府才有作出決策的權力，而中央政府部門或地方政府在作出這類決策時，必然會考慮應急決策作出及其實施后公眾對決策的反應。因此，公眾對應急決策的預期反應，對決策者的決策具有重要影響。

人們從很多新聞報導、電影電視畫面中，可能會看到這樣一些現象：當某種災難一旦出現時，即使在初期，也可能有部分公眾會出現一種恐慌情緒，受這種恐慌情緒所支配，人們的行為便呈現出非理性的特征，出現大量的非理性行為，如搶購食品等生活必需品，盲目逃離工作場所或家園，等等，從而存在可能會引發社會騷亂、使社會處于失序狀態的風險。這就是我們所說的“恐慌—非理性—社會風險”的假設。這是一個復合假設，具體由三個基本假設構成。

第一個假設：恐慌假設，即假設人們一旦知曉即將會發生突發性的、對自己或家人具有致命性的災難事件，人們的第一反應便是恐慌。這個假設是邁克爾·K·林德爾等人在《公共危機與應急管理概論》中提出的。那么，什么是恐慌呢？邁克爾·K·林德爾等人認為，“一般來說，恐慌可以被定義為‘一種劇烈的恐懼反應，其標志是由非理性的逃跑行為而引起的自我控制能力的喪失’。”[4]在這里，邁克爾·K·林德爾等人特別將恐慌與恐懼區別開來，認為恐慌是恐懼達到一種不可控的水平或狀態，因此，恐慌是恐懼的劇烈程度。心理學認為，從本質上而言，恐懼是我們人類進化中殘留下來的一種心理機制，一種自我保護的機制，每個人的遺傳中都會存在恐懼。從形式上而言，恐懼是一種認知，即知識上、情感上和經驗上的認知。我們在認知上對突發公共衛生事件比如對新發現的具有傳染性質的病毒感到恐懼，因為有過類似事件的經歷，例如SARS，覺得它危險，從而在潛意識中產生了這類病毒可能造成人生病或者死亡的認知。這種深層次的認知造就了恐懼。當恐懼發展到劇烈程度，即當很多人感到非常恐懼時，就可能造成恐慌。那么，這種恐慌假設有沒有其合理性呢？邁克爾·K·林德爾認為，人們面對即將到來的災難感到恐懼，屬于一種正常的心態，沒有什么大驚小怪。但是，人們是否在面對即將到來的災難都感到恐慌，則未必見得，在他看來，這種恐慌假設形成的原因更多地是“由于對災害中人們的不正確解釋而得到的強化”，如災民在接受新聞媒體的采訪中把當時的直接反應描述為恐慌情形，或者有些災難的觀察者對災民當時的心理做了錯誤的解釋，也就是說，一些新聞媒體對災害過度夸張的說辭加劇了恐懼的程度，把個人的恐懼夸大為群體的恐懼，導致有些恐懼被夸大成為恐慌。

第二個假設：非理性行為假設。所謂非理性行為，就是指一種不受理性支配的、行為者自己無法控制的行為。所謂非理性行為假設，即假設受災區域的人們在面對即將發生的災難時由于感到恐慌而致使其行為不受理性支配、表現出一些自己無法控制的行為。從認知與行為的邏輯關系看，正是恐慌導致了人們的非理性行為，如我們有時在電影中看到的，當災民得知災難即將發生時，便有大量的人瘋狂搶購商品，有人拼命逃跑，等等。在現實生活中，我們也可能會看到這種現象，如2011年3月日本發生福島核電事件后，有人傳言日本的核泄漏可能漂流到中國的沿海造成污染，而加碘的食鹽可以起預防作用，一時間在中國的很多城市出現了搶購食鹽潮，造成了國內很多城市出現了一鹽難求的現象；[5]2020年1月23日武漢因為新冠肺炎疫情封城的當日，有30萬左右人從武漢涌出[6]。從一定意義上說，這些行為都帶有非理性特征，這也在一定程度上強化了非理性行為假設。我國有的學者的相關研究，也認可了這種假設。[7]

第三個假設：社會風險假設。這個假設是建立在前兩個假設的基礎上的。因為在公眾意識到即將會發生災難事件時，這些意識到災難即將發生的人們可能會感到恐慌，從而會采取非理性行動，如搶購、盲目地逃跑，這種個體的恐慌和非理性行為，匯合成群體性的恐慌和非理性行動，以致于人們幾乎聽不進理性的聲音和勸告，隨著災難信息的發酵和時間的推移，不斷地強化這種恐慌和非理性行為，這種不斷發展的群體性的恐慌和非理性行為，給社會發展帶來嚴重威脅，形成巨大的社會風險。這種社會風險可能表現于以下三個方面：一是給社會穩定帶來威脅，使社會穩定處于較高風險狀態。在群體性恐慌情緒下，公眾群體性非理性行為，導致原有的社會秩序被打亂，整個社會面臨著失序的可能，極大地推高了社會穩定風險。二是給社會生產帶來威脅，使社會生產處于較高風險狀態。在群體性恐慌情緒和理性行為推動下，一些人盲目逃離工作場所，有的生產活動被迫停止或中斷，有可能造成較大面積的停工停產，有可能破壞原有的社會生產活動，給社會生產帶來嚴重的風險。三是給社會生活帶來威脅，使人民生活處于較高風險狀態。在群體性恐慌情緒推動下，非理性行為中的搶購、甚至逃離家園，都有可能打亂居民的日常生活，買了很多不該買的，由于搶購造成有的物資一時短缺而使需要者又無處可買；有些居民由于離開了家園可能對原有的生活方式造成很大的破壞，甚至一時出現吃住都成了問題，造成生活困難，有可能使居民生活出現混亂局面。以上三個方面的風險，是公共治理者需要考慮的主要社會風險，也是應急決策者在決策過程中不得不考慮的風險。

觀念障礙：對實驗課程教學本質含義認知的片面化在傳統高職院校教學過程中，過度重視教師個人在理論教學過程中的作用，過度強調教學個體自主性，忽視了團隊建設。其主要原因是，教學工作不是單獨一個教師能夠完成的工程，它需要團隊合作，只有這樣才能夠完成教學這個巨大的工程。傳統的教學方式在很大程度上限制了現階段的教學進步，過度強調教學個體在教學活動中的作用，忽視教學團隊的力量，實驗課程團隊教學得到的重視程度遠遠不夠[2]。

我們進一步假設，面對突發公共衛生事件的公共決策者，是一個理性決策者，他所優先考慮的目標當然是公共利益，盡可能使公共利益最大化，而此時公共利益最大化也就意味著社會風險最小化，因此我們在這里可以把社會風險最小化作為公共利益最大化的衡量指標。對應急決策而言，決策者有三種方案可供選擇：不啟動應急響應機制、啟動內部應急響應機制、啟動公開的應急響應機制。這三種方案中哪一種方案最可能有利于實現社會風險最小化呢？如果傳染病疫情不會暴發，一般而言，不啟動應急響應機制的社會風險最小，啟動內部應急響應機制的社會風險次之，啟動公開的應急響應機制的社會風險最大。然而，啟動應急響應機制雖然有社會風險，也是必要的社會成本，但是也是有社會收益的，并且還可能收益較高。這是因為，啟動應急響應機制的實際社會成本和收益是受到疫情的實際發展這個條件所限制的，即為突發公共衛生事件特別是像新發現傳染病之類的疫情的發展趨勢所限制。當疫情不會成為現實時，采用不啟動應急響應機制的方案顯然是最好方案，能夠更好地實現公共利益最大化和社會風險最小化；當疫情可能成為現實但發展速度較低且范圍較小，確能易防易控時，啟動內部應急響應機制的方案顯然是較好方案，雖然有社會風險但這種風險較小，尚在可接受的范圍內；當疫情可能成為現實且發展速度快和范圍大，防范和控制非常困難時，如果適時啟動了公開的應急響應機制，則有可能提前提升政府的防范措施和公眾的防范意識，減少疫情的傷害，達到事實上降低社會風險的效果。這樣，對于決策者來說，如何做出合理的應急決策，這里就面臨著一個哲學上的二律背反：比較早地啟動應急機制，擔心造成公眾恐慌并進而引發較大的社會風險；如果不及時啟動應急響應機制或僅僅啟動內部應急響應機制，則起不到對可能出現的突發公共衛生事件的預防作用，更可怕的是，如果這種突發公共衛生事件由于在最初得不到有效預防便大規模地發生，會對公眾的健康甚至生命、社會經濟發展和人民生活造成更大的損失，更加嚴重地對社會穩定、社會生產和社會生活造成威脅，推高當地的社會穩定、社會生產和社會生活的風險。我們把這種現象稱為突發公共衛生事件應急決策困境。從社會風險的形成到決策困境的出現存在著較嚴密的邏輯關系，如圖1所示。

突發公共衛生事件應急決策困境的提出，其目的并不是為了替那些對突發公共衛生事件沒有及時做出應急決策或做出錯誤決策而造成重大社會損失的決策者辯護，而是為了從理論上揭示這一決策自身存在的矛盾及其復雜性，以及能夠正確地把握突發公共衛生事件的生成、演化與社會風險的相互關系及其發展規律，以期在未來發生突發公共衛生事件時，能夠在事件發生初期，對這一事件的發展趨勢及其與社會風險的關系能夠做出合理的評估，從而為做出科學、合理的應急決策提供理論和事實依據。

圖1 社會風險——應急決策困境邏輯關系圖

三、評估的主要目標與范圍

依據前面的分析，突發公共衛生事件無論是及時啟動還是不啟動應急響應機制，無論是啟動內部的還是全社會的應急響應機制，都會給社會帶來一定的風險。因此，為了正確地制定應急決策，實現應急決策的合理化和決策目標的社會風險的最小化，有必要對突發公共衛生事件應急決策的社會風險進行科學評估，以期為突發公共衛生事件的應急決策提供咨詢服務。

突發公共衛生事件應急決策社會風險評估的目標，主要是基于為突發公共衛生事件的應急決策提供咨詢服務，通過評估弄清楚這一決策會帶來哪些方面的社會風險及其風險程度，尤其是要弄清楚不同決策方案對社會風險的影響及其程度，有助于決策者就采用何種決策方案做出更好的選擇。

一是明確突發公共衛生事件應急決策的社會風險范圍及其影響因素。對突發公共衛生事件應急決策進行社會風險評估，首先必須確定所要評估的社會風險范圍，即弄清楚一旦啟動突發公共衛生事件應急響應機制，將會引發哪些方面的社會風險，以及不同方面社會風險的優先級，這也就是要從橫向上弄清楚這一決策所引發的社會風險的主要內容，以及這些內容的主要構成因素及其排列組合的基本結構，各要素之間的相互關系。

二是評估突發公共衛生事件的不同應急決策方案對社會風險的影響，并對隨著突發公共衛生事件生成和演化而形成的社會風險的發展趨勢做出進一步的動態評估。突發公共衛生事件從前兆的出現到這一事件的初步發生，再到進一步的爆發，是一個生成、演化過程，隨著這一事件的發展，它對社會風險影響也不斷加大。及時公開相關信息并啟動應急響應機制，有助于及時控制災害的發展，降低這一事件對公眾的損害，從而降低社會風險，但應急響應本身又會帶來一定程度的社會風險。因此，對這一決策的社會風險評估，應該進行動態評估，不僅僅是靜態評估不同決策方案的社會風險，而且要進一步動態地評估在某一決策方案實施過程中這一事件生成、演化的不同時間點和不同規模、程度及其所采取的應對措施可能帶來的社會風險及其風險等級變化的基本趨勢。

三是從應對社會風險的角度向決策者就如何選擇應急決策方案提出咨詢建議，并就如何應對社會風險提出相應對策。社會風險評估本身不是目的，只是手段，服務決策才是評估的目的，因此，在評估的基礎上還應進一步提出防范風險的建議對策，包括動態的防范建議對策，即對疫情發展過程中不同階段可能出現的社會風險預先提出相應對策。

關于突發公共衛生事件應急決策社會風險評估的范圍，根據以上分析，主要有以下幾個方面。

(一)突發公共衛生事件應急決策的社會穩定風險評估

突發公共衛生事件應急決策，之所以復雜和艱難，很大程度上在于決策者擔心應急響應機制的啟動可能會給當地帶來社會穩定風險，因而導致有的地方決策者在做出應急決策時舉棋不定。從社會穩定風險的視角看，如果在突發公共衛生事件發生的初期，采用啟動內部響應機制方式，是一種比較穩妥的辦法，既能應對疫情，又對社會穩定的負面影響比較小，風險系數比較低。但是，由于這種方式不能有效地動員公眾參與，對防治和應急處置的效果比較差，因疫情的快速發展有可能釀成更大的社會穩定風險。啟動公開的應急響應機制，雖然能有效動員公眾參與，但由于涉及廣大公眾，如果管理機構及相關部門措施不完善，處理不當，加之公眾心理準備不足，一時會對公眾心理造成很大沖擊，有可能引發公眾恐慌，使公眾產生不利于社會穩定的行為，如搶購某些物資，為逃避災難脫離工作崗位而遠走他鄉，等等，甚至會發生意想不到的群體性行為，還有可能引發治安問題，推高當地的社會穩定風險。這也是決策者顧慮最多的，因此很多決策者在災難剛剛出現初期，一般不敢輕易啟動公開的應急響應機制，擔心影響社會穩定。但對于突發公共衛生事件而言，特別是像SARS等這類新發現的具有傳染性質的公共衛生事件，其防治是必須要有公眾配合的，而且公眾參與非常重要，如果不啟動全社會應急響應機制，往往難以真正起到防治的效果。因此，對于此類突發公共衛生事件，在事件一旦出現并呈現出擴大趨勢時，如果決策者因為害怕引發社會穩定風險而不敢啟動或僅在內部啟動應急響應機制，一旦疫情突然暴發，后果不堪設想，社會穩定風險更大。因此，為應對社會穩定風險，在應急決策前或決策過程中，有必要對各種決策方案可能引發的社會穩定風險做出科學、合理的評估，找出在應急決策被實施過程中，主要有哪些因素引發社會穩定風險，風險程度如何，各個因素在引發社會穩定風險過程中的作用程度如何，作用方式是什么，在找出這些因素并在對它們的作用程度和作用方式進行深入分析的基礎上，提出相應的對策，以把應急決策引發的社會穩定風險降到最低程度。

(二)突發公共衛生事件應急決策的社會生產風險評估

自從人類社會產生以來，社會的正常運行和發展都離不開一定的經濟基礎，而這個經濟基礎必須要以維持正常的社會生產來保障，一旦社會的正常生產被打亂，必然會對社會的經濟基礎造成破壞，所以，每個國家或每個地方、每個時代的政府對于社會的正常生產都非常重視，政府的任何一項重大決策都要考慮對社會生產的影響，至少不能給社會生產帶來大的破壞作用。而突發公共衛生事件應急決策，如果操作不當，造成公眾的心理恐慌，如出現不敢上班、脫離工作崗位、甚至逃離工作地點的現象，勢必會對社會生產造成負面影響，如果上述現象大規模地出現，甚至出現不可控的局面，那么對社會生產的負面影響將是嚴重的。正是出于這種擔心，有時候政府相關部門對于突發公共衛生事件的應急決策是非常慎重的。但是，如果過于慎重，在該啟動應急響應機制時沒有及時啟動，或該公開啟動卻只在內部啟動，錯失了突發公共衛生事件預防和干預的最佳時機，則會對社會生產造成更大的破壞作用，如大面積的停工停產，甚至較長時間難以恢復。因此，當突發公共衛生事件一旦出現時，政府的相關責任部門不僅應及時組織醫療技術領域的專家對疫情的發展趨勢進行技術研判，而且還應組織社會研究領域的社會科學專家對處置過程中可能出現的社會問題，包括對社會生產的負面影響進行研判和評估，為政府部門的科學決策提供咨詢服務。就突發公共衛生事件應急響應對社會生產的影響及其風險評估而言，其評估的內容主要應包括：及時啟動或暫不啟動、內部啟動或公開啟動，分別會對社會生產有何影響，有多大程度的影響，以及不同方案及其應對效果分別對社會生產有什么影響，影響程度有多大，主要有哪些因素影響社會生產，主要影響哪些行業，通過對以上問題的一一評價，并進行綜合評估，估算出不同應急方案對社會生產負面影響的不同風險指數，并就應急響應啟動的時間、方式，以及如何降低其對社會生產的負面影響及其風險提出咨詢性建議。

(三)突發公共衛生事件應急決策的社會生活風險評估

社會穩定、社會生產，概言之，社會的正常運行，需要人民群眾正常的基本生活需求能夠得到保障，也就是說，人民群眾的生活能夠照常維持，能夠像往常一樣生活，包括吃、喝、住、行，均不受大的影響。柴、米、油、鹽、醬、醋、茶，這些看似平常的東西，則是每個家庭每天所必需的，還有汽車等交通工具，都是現代社會(尤其是大城市)運行所必需的物質條件，它們的充足且自由流通和運行，以及人員可以自由流動，是社會正常運行的基本前提。因此，突發公共衛生事件應急響應機制的啟動，是否會沖擊人民群眾日常生活，是否會破壞與人民群眾生活息息相關的物質條件，是否會對物流、車流和人流造成負面影響，這方面的風險肯定是影響突發公共衛生事件應急決策的一些重要因素。一方面，如一旦啟動應急響應機制，可能會造成居民搶購生活物資的混亂局面，甚至會由于搶購造成某些人囤積物資而致使市面上某些物資短缺的現象，等等。從一定意義上講，這方面的風險是不可避免的，問題是相關風險是否在決策者治理的可承受范圍之內，能夠真正做到風險的“可防可控”。另一方面，如果不及時啟動或僅僅在內部啟動應急響應機制，隨著疫情的快速發展，可能會給人民群眾生活造成更大的不便和損失，帶來更大壓力。從國內外歷次教訓來看，一旦相關疫情出現，而且有擴散趨勢，寧愿把問題估計得嚴重一些，宜適時啟動應急響應機制，立即采取果斷措施，讓廣大人民群眾積極參與應對，這是使疫情損失最小化同時也是使社會風險最小化的最好辦法。但是，在這一過程中對社會生活帶來負面影響的風險也是存在的，因此，也應該引起決策者的高度注意。這就要求決策者在決策前組織有關專家對即將做出的決策進行必要的社會風險評估，包括對群眾生活影響的風險做出評估，預測這一決策可能會對人民群眾生活造成哪些負面影響，這種負面影響有多大，或者說帶來負面影響的風險有多高，是哪些因素造成了這種風險，如何針對這些因素進行有效預防，并進而提出具體的應對風險的策略。

四、社會風險評估對應急決策的重要作用

領導決策離不開必要的咨詢服務，正因為如此，黨和政府一向重視決策的咨詢工作，特別在當代，面對紛繁復雜的決策事務，已把加強智庫建設提上重要議事日程。[8]社會風險評估的根本目的在于為突發公共衛生事件的應急決策服務。應急決策作為一種緊急狀態下的決策，時間緊，任務重，而且還可能面對的是一個全新問題，對決策者來說非常艱難，其原因就在于這一決策可能釀成較大的社會風險。特別是對于新型傳染病疫情一類突發公共衛生事件，人們對其發展的規律有一個認識過程，起初并不能認識其真面目。如果輕易啟動公開的應急響應機制，可能會對社會造成不必要的負面影響；但如果因害怕社會風險，在應該啟動時不及時啟動或僅僅在內部啟動應急響應機制，隨著疫情的發展則可能帶來更大的社會風險。更重要的是，一旦啟動應急響應機制，決策者如果對社會風險胸中無數，當社會風險一旦來臨，管理者不能有效應對，就會造成更大的社會風險。因此，決策者如果要提前把握和有效地應對社會風險，以便合理地做出決策，就需要正確認識社會風險評估在應急決策中的作用，啟動和支持開展突發公共衛生事件應急決策的社會風險評估。

第一，通過相關專家對突發公共衛生事件應急決策的社會風險進行合理評估，能夠對有關的社會風險做出專業判斷，有助于決策者在制定應急方案時更加專業地考慮社會風險的影響。現代社會是一個專業分工高度發達的社會，不僅在工程技術、農牧漁業、醫療衛生等工程技術領域存在著精密的分工，在社會研究和社會工作領域，同樣存在著細致的分工。在工農醫等技術領域，存在大量相應領域的專家，在社會研究和工作領域，也相應地存在社會研究和工作的專家。對于發生在不同領域的社會風險，應該由相應社會領域或行業的專家來進行評估和判斷。盡管我國地方和部門官員也來自各個領域，可能也是專家出身，但是領導工作各有分工，他們對有關社會風險的判斷，可能會受到他們行政分工的限制，加上受工作強度大、精力有限等牽制，這樣就難以對有關社會風險做出專業性強的判斷，甚至還會出現以偏概全的現象。專業人做專業事，這是現代社會提高操作的科學性和效率的一個普遍原則。在應急決策前，組織與各領域、各行業社會風險研究的學者和從事實際工作的有關專業人士進行社會風險評估，這些學者和專業人士可以運用他們的專業知識和實際經驗對有關的社會風險做出專業性的判斷，為突發公共衛生事件應對過程中在應對社會風險方面提供專業化的咨詢服務。

第二，通過相關專家對突發公共衛生事件應急決策的社會風險進行合理評估，能夠對有關的社會風險做出客觀判斷，有助于決策者在制定應急決策方案時更加客觀地考慮社會風險的影響。對社會風險的評估，做出客觀的判斷非常重要。什么是客觀判斷呢？所謂客觀判斷，就是與事實相符合的判斷，也就是通常我們所說的實事求是。實事求是一直是中國共產黨的基本思想路線，社會風險評估必須遵循這一思想路線的基本精神。然而，對于突發公共衛生事件應急決策的社會風險真正做到實事求是、做出客觀的判斷并非易事，尤其是對于身在行政領導崗位的決策者而言，有時候在判斷相關社會風險時難免受身份、地位和分管工作的影響，打上主觀烙印。“橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同。不識廬山真面目，只緣身在此山中。”北宋詩人蘇軾的這一名句也許具有普適性的價值。由各方面內行且又不在復雜利益關系之中的專家來評估突發公共衛生事件應急決策的社會風險，作為局外人，跳出各種復雜的利益關系，更少主觀偏見，更有可能對與此有關的社會風險做出客觀判斷。而這種客觀的判斷，更接近于客觀事物的真相，對突發公共衛生事件應急決策社會風險的評估更有可能與實際發生的風險相接近，對于合理地做出突發公共衛生事件應急決策更具有參考價值。

第三，通過相關專家對突發公共衛生事件應急決策的社會風險進行合理評估，能夠就應對相關的社會風險提出多樣化建議，有助于決策者在決策及其實施過程中有準備地應對可能發生的社會風險。突發公共衛生事件應急響應機制的啟動，可能會存在不同程度的社會風險。所以，對于像突發公共衛生事件的應急決策，要追求無社會風險的決策是不可能的，問題在于決策過程中要弄清楚社會風險主要會發生在哪些領域、哪些行業，風險程度如何，風險是否可控，如何應對風險。突發公共衛生事件應急決策社會風險的評估，不僅要盡可能明確社會風險是否存在以及在哪些領域哪些行業存在、風險程度如何的問題，還要盡可能判斷社會風險是否可控并提出如何防控、采取什么策略防控更有效的問題，即從不同的角度提出比較系統的社會風險的防控預案，以有助于決策者在決策作出后和實施過程中，一旦出現社會風險，啟動必要的、已經準備好的防控預案，以真正實現社會風險的可防可控。

第四，我們前面有關突發公共衛生事件應急決策困境的分析，是建立在應急響應機制啟動后公眾恐慌和非理性行為等假設的基礎之上的，正是根據這兩個假設才推論出社會風險假設，并進而導致應急決策困境。但是，人們對這些假設的認可主要是從新聞報導、電影電視的畫面中看到并強化的。從現有研究來看，這些假設并沒有通過實證研究得到有說服力的證實。因此，有關這些假設是否成立，還有待于做進一步的研究。如果這些假設不成立，有關社會風險可能遠遠小于人們主觀所想象的，而不及時采取必要的應急措施導致疫情的快速發展所產生的社會風險，可能要遠遠大于及時啟動應急響應機制所帶來的社會風險。盡管對突發公共衛生事件應急決策的社會風險進行評估，如同對其他領域的社會風險評估一樣，并非易事，要對其風險做到準確的判斷會有很大的困難，更不可能做出精準的評估。但是，通過社會風險評估，我們可以基本上弄清相關社會風險主要發生在哪些領域、地域和風險程度，這無論對于整個突發公共衛生事件的有效處置，還是對于這一過程引發的社會風險的應對，無疑都是有益無害的。

五、結論與啟示

從上述分析中可以得出以下三個基本結論：第一，突發公共衛生事件的產生和發展過程，會對社會穩定、社會生產和社會生活造成影響，是一個不依人的意志為轉移的客觀事實，因此客觀上會形成社會風險，突發公共衛生事件的應對必然會伴隨著社會風險的應對；第二，突發公共衛生事件的應急決策，不論采取何種決策方案，都將存在社會風險，但采取方案不同，社會風險的大小是有差別的。從社會風險防治的角度看，追求更小的社會風險，應視為這類應急決策的目標之一；第三，要爭取做到突發公共衛生事件應急決策的社會風險更小，并在其決策實施過程中使社會風險做到可防可控，在應急決策過程中對其社會風險的評估是一種有效的辦法，社會風險評估應該是突發公共衛生事件應急決策科學化、民主化的一個重要環節。科學地評估突發公共衛生事件應急決策的社會風險，不但有助于紓解突發公共衛生事件應急決策的困境，而且有利于科學治理突發公共衛生事件全過程的社會風險。

習近平總書記指出，在新時代，要“提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展社會大局穩定”[9]。現代社會是一個風險社會，政府的決策作為一項公共決策，將面臨著各種各樣的社會風險。要防范和化解重大社會風險，必須“科學推進新時代社會風險治理”[10]。通過對突發公共衛生事件應急決策社會風險評估的分析，我們可以得到以下進一步的啟示：在風險社會時代，不僅僅是突發公共衛生事件，而且其他的突發公共事件，如自然災害、突發安全生產事故和突發群體性事件等，可能都是一種難以避免的現象，在應對和處置這類事件過程中都存在一定的社會風險，因此，開展社會風險評估，應該是此類應急決策過程中的一項重要內容，各級各類突發公共事件的應急決策者應該對此予以高度重視。特別是在黨中央十分強調國家治理體系和治理能力現代化的新時代，應該把社會風險評估作為社會風險治理現代化的重要組成部分來加以認識，堅持凡是存在社會風險的決策，在決策過程中做到應評盡評，真正評之有效，服務決策。沒有對社會風險的科學評估，就不可能做到“科學推進新時代社會風險治理”，更不可能有社會風險治理的現代化。