突發公共衛生事件協同治理研究

陳 安 陳櫻花

(1.中國科學院 科技戰略咨詢研究院，北京 100190;2.江蘇大學 管理學院，江蘇 鎮江 212013)

一、引 言

在人類文明發展的歷程中，突發公共衛生事件的間或出現不但會嚴重影響人們的日常生產、生活，也會給經濟與社會發展帶來巨大損失和傷害。從急性、烈性傳染病到群體性不明原因集體疾病，再到食物中毒等危害人民群眾健康的突發公共衛生事件，如何有效預防、快速應急響應以及善后恢復都考驗著一個國家和社會的行政水平和應急能力。

就我國的情況來看，在組織結構層面上，從中央到各省(市、自治區)、市、縣四級自上而下，都會做出迅速響應。如果事件影響較大，在國家層面上，“國務院聯防聯控機制”就會及時啟動，綜合組、疫情防控組、醫療救治組、科研攻關組、宣傳組、外事組、醫療物質保障組、生活物資保障組、社會穩定組等工作小組就會迅速被建立。與此同時，全國各省(市、自治區)也都建立了與國家類似的聯防聯控機制，及時啟動相應等級的突發公共衛生事件應急響應。

在應對策略層面上，當發生突發性重大公共衛生事件時，我國政府一般會根據形勢，將全國分為四大類型地區，分別進行分類精準應急處理。具體分類為：第一類是無現癥病例地區，第二類是散發病例地區，第三類是社區聚集性病例地區，第四類是社區傳播地區。針對以上四類地區，分別執行不同的防控措施。整體上，我國政府重點關注檢測與報告，加強口岸檢疫，強化治療手段，進行理性調查，并加強對現癥病例及密切接觸者的管理，減少公共活動，增加社交距離，加強應急物資與資金的保障等。但是在現實的突發公共衛生事件應急處置中，卻仍然會發生各種處置不力的現象，降低了應急管理效率，增加了人民群眾利益的受損程度，嚴重時甚至影響了整個國家和社會的秩序重建及經濟發展。

本文將聚焦于突發公共衛生事件應急管理到應急治理轉變過程中的關鍵要素——協同治理，為了實現提升應急治理體系與治理能力現代化這一終極目標，首先通過理論上的核心概念辨析為研究目標的實現提供分析框架，其次，基于概念辨析后構建出的分析框架，通過分析應急治理體系及能力，從協同治理角度提出未來突發公共衛生事件應急治理體系及能力發展的路徑及方向。

二、核心概念辨析：應急治理體系與治理能力現代化框架

在2013年11月通過的十八屆三中全會公報中，我國第一次正式提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標。[1]2017年10月，十九大報告進一步提出要建立共建共治共享的社會治理格局。[2]2019年10月通過的十九屆四中全會公報則從國家安全的高度上對我國治理體系和治理能力現代化提出了更為具體的要求，也為我國治理體系建設實踐提供了新的方向指引。[3]應急管理作為社會治理中的重要一環，成為我國今后一段時間之內一項重要的治理任務。

就目前學界及實踐領域的情況來看，治理、治理體系、治理能力、治理現代化、應急管理、應急治理等術語的使用越來越頻繁，但是不同學科背景的學者和政府及相關實踐部門在使用這些術語時卻存在著相當程度的混亂和內涵外延不清問題，影響了理論的發展和對實踐的指導作用。因此，為了健全我國應對突發公共衛生事件時的應急治理體系，提升應急治理能力現代化水平，就非常有必要追本溯源，先從核心概念的梳理和辨析入手展開研究。

(一)關于治理、治理體系及治理能力

1. 治理概念之中西方差異及混用現狀

治理(governance)是一個迄今為止在東西方學術界和現實政府行為中都頗為流行的新術語。這個詞的使用和討論始于20世紀90年代初的世界銀行。世界銀行學院、聯合國發展計劃署、全球治理委員會等組織都對治理下過定義，即“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”[4]。關于治理與管理的關系，也有認為治理高于管理的。但是治理也不見得總是能夠起到正面的積極作用的，有時候它也會失敗，甚至還會帶來副作用。根據格里·斯托克[5]的觀點來看，反倒是因為治理模式的出現，非政府組織和私營部門都參與到公共服務的提供中來，從而導致治理成為政府逃避責任的極好借口。

此外，我國從十八屆三中全會公報(2013年11月)第一次正式導入治理這一概念以來，在很多場合中，治理是被當作“治國理政”來理解的。在我國學者的觀點中，通常有兩大類看法：一類普遍性認為治理是優于統治和管理的更高層級的概念，因此治理必然比統治和管理擁有更為積極的正向促進作用；另一大類認為治理是治國理政的觀點，則認為治理既有成功的治理，也包括失敗的治理，也就是說，治理也有治理得好壞之分。

綜上所述，治理的概念從出現并獲得廣泛傳播和使用以來的二十多年間，始終處于一個混亂的尷尬處境中。盡管中西方學者都在使用“治理”這一概念，但在最基本的概念理解上，卻仍然存在著很多分歧。學術界和實務界的分歧毋庸多言，即便是在學術界內部，關于治理究竟是一種“新瓶裝舊酒”，還是像某些學者所宣稱的，是一種“范式的革命”，仍然無法達成共識。對于治理客體的性質，有些組織堅持認為公私部門皆適用，但大多數國際組織及學者都認為，治理更多情況下更適用于公共組織中。就我國的情況來看，我們基本是將治理應用于國家、政府、社會的管理范疇內的。但現有法律規范卻無法準確解釋關于治理概念的這種混亂。治理概念本身仍然未能在學術界和實務界取得一致的看法，而從治理的作用層面上看，治理也并非是解決一切管理積弊的有效新武器。

2.治理體系及其構成

2013年12月31日，在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平發表了題為《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話，首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內涵，認為國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規的安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。[6-7]

一般來說，學界將治理劃分為國家治理、政府治理、社會治理三大部分，但是三者之間并沒有呈現出明確的互斥關系，而呈現出一種邊界并不是非常明晰的，有時還有些包含關系的狀態。俞可平[4]的觀點與以上觀點稍有不同，他認為國家治理體系中應包括政府治理、市場治理和社會治理三個次級體系。許耀桐等[8]認為國家治理體系可以分為系統、結構、層次三個方面。總的來說，社會主義國家的國家治理仍然帶有強烈的統治和管理的痕跡，并非一種新范式的出現。實際上，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理，如何治理，治理得怎樣。

3.治理能力

習近平指出，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。[9]基于這一認識，多位學者做了進一步的論證,尤其是如何評價治理能力方面，如胡鞍鋼等人[10]就認為可以從國家治理行為的水平和質量層面來考量治理能力，治理能力表現為國家對社會和經濟的調節能力。治理能力可以用現代化程度來進行評價。

(二)關于治理體系與治理能力現代化

1. 關于現代化的理解

現代化問題研究專家羅榮渠[11]認為現代化包含時間尺度和價值尺度兩個層面。美國學者丹尼爾·勒納、西里爾·E·布萊克，以及塞繆爾·P·亨廷頓等人都對“現代化”這一術語做過不同的表述，綜合來看，他們的表述中都認可一點，即現代化意味著更為先進的轉變，意味著適應，也意味著變革和進步。

2. 治理體系與治理能力現代化

習近平指出，國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。[9]在關于如何推進治理體系和治理能力現代化方面，目前學者們主要是圍繞兩個維度展開：第一個維度是國家與社會，第二個維度是政治能力與行政能力。

當前推進國家治理體系現代化的重點是社會治理領域。國家與社會的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強制力與主動性的合作、正式制度與非正式機制的合作。

(三)應急管理體系及能力現代化

1. 基本界定及總體目標

中國共產黨十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中明確提出，“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。[12]這是黨和國家層面上首次清楚地提出了實現國家應急管理體系和能力現代化的具體目標和努力方向，[13]中共中央政治局在2019年11月29日圍繞我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習時，習近平總書記強調，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”。[14]這是對應急管理在國家治理體系和治理能力現代化的位置和作用進行了準確定位。這些表述中“蘊含了豐富的國家治理現代化思想，為新時代應急管理工作指明了發展方向，提供了根本遵循”[15]。李堯遠等人[16]將國家應急管理現代化看作是一個不斷變化，不斷調試的過程，強調了應急管理現代化的動態性特征。

2. 衡量標準

從國家層面提出社會治理體系及治理能力現代化的總體目標以來，盡管習近平總書記講話中已經確認了應急管理是其中重要一部分，但是究竟該如何衡量國家的應急管理體系及能力現代化，并沒有特別明確的說法。十九屆四中全會中提出的一個新的標準是“發揮制度優勢，提高治理效能”。[3]具體到應急管理中，可以從應急管理“一案三制”來考量應急管理體系的現代化水平，并分別為預案、體制、機制、法制設定了不同的具體標準。而程惠霞[17]雖然提到了作為科層式應急管理體系弊端解決方案的角度——應急能力現代化，但是對于應急能力現代化的衡量，仍然停留在一種概念層面的描述，即理念、策略以及組織能力三個方面的現代化，可操作性和實踐性相對比較弱。

在十九屆四中全會公報中，將治理體系的理想狀態描述為： “黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[3]

(四)突發公共衛生事件應急管理體系

2002年底和2003年上半年發生的SARS疫情成為我國重視和建立突發公共衛生事件應急管理體系，強化應急管理機制的一大契機，而相應的機制建設和應急能力的提高也成為我國“十一五”規劃中的重要內容之一。

突發公共衛生事件應急體系始于2005年衛生部發布的《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》(衛生部令第40號)。在這一文件中，除了對我國的疾控體系做出了規定之外，也明確提出了我國的衛生應急體系構成。具體來看，這一體系應包括七個子系統，即應急保障子系統、指揮決策子系統、應急隊伍子系統、檢測預警子系統、應急處置子系統、風險溝通子系統、科技教育子系統。從實際應急工作的經驗來看，在這些子系統中，應急預案編制、檢測與預警、信息報告與通報、決策指揮、信息發布是工作中的重點內容。[18]

(五)基于文獻分析的理論框架

基于以上對于治理、治理體系、治理能力、現代化、應急管理體系與能力現代化，以及突發公共衛生事件應急管理體系的研究梳理，我們可以發現，要實現從突發公共衛生事件應急管理到應急治理的轉變，要解決的核心問題首先表現為學術話語內涵與政治話語內涵的接軌，其次是通過對治理含義的界定和理解追本溯源，從而在應對突發公共衛生事件時，實現觀念上和實踐上的從管理到治理的系統性轉型。

從治理的學術史回顧以及我國治理理念的提出及發展過程可以看出，目前我國在使用治理概念時之所以會出現一定程度上的模糊不清和概念混用問題，其原因在于學術話語體系和政治話語體系在一定程度上重合與割裂的并存。一系列與治理相關的概念在使用過程中，有時出現分離，有時又會有中間并線現象。如在純學術話語體系中，雖然學者們對治理的作用及創新性看法不一，但對于治理的網絡化形式基本上都表示了贊同和支持，這也是繼承了新公共管理、新公共行政發展的脈絡走向的一個反證。因此，在純學術領域中，治理更多地偏向于強調網絡化、分權化及扁平化結構特征。但是在我國的行政實踐中，不管對于治理做何解釋，治理的制度組合形式則被解釋為治理體系，而非治理網絡。這是學術界及實踐界的重大分歧之一。

因此，當我們探討從應急管理到應急治理范式轉變的時候，要面對的就是如何將這兩套體系中的“同”與“不同”銜接起來。當然，作為應急管理中一環的突發公共衛生事件應急管理，也是同理。基于以上文獻的梳理，我們本著求同存異的基本原則，選取同時存在于學術話語體系及我國政治話語體系中治理的一個重要特點——協同治理來展開對突發公共衛生事件應急治理體系及治理能力的探討。

三、突發公共衛生事件協同治理困境分析

在應對突發公共衛生事件過程中，我國應急體系和應急能力現代化也經受了極大的挑戰，顯示出了一定的短板。現有體制存在體制功能的活力欠缺問題，尤其是面對各類突發公共衛生事件時，政府責任在時間緊迫性上的缺失，如同烏里希爾·貝克所說的“有組織的不負責任”現象就會出現。[19]在我國與世界衛生組織共同得出的考察報告中也特別強調了這一點。聯合考察報告指出，在公共衛生應急反應能力領域還有進一步提升的空間，包括消除阻礙及時開展早期預警和快速應對，短時間內大幅擴容隔離和救治能力，優化醫療機構一線醫務人員防護、加強關鍵優先的科研領域協同合作，促進與國家社會共享關鍵數據等。[20]

為了真正增強我國突發重大公共衛生事件的應急體系及應急能力現代化水平，如何實現不同主體的協同治理與有效合作，打破理念壁壘、制度壁壘、體制壁壘,才是建立突發公共衛生事件有效治理的突破口和核心內容。而在突發公共衛生事件的應對中，一般來說，會在不同層級上出現協同治理困境。

(一)國家層級的應急協同治理困境

根據2006年制定且一直沿用至今的《國家突發公共衛生事件應急預案》，突發公共衛生事件的應急組織體系是由應急指揮機構、日常管理機構、專家咨詢委員會、應急處理專業技術機構組成的。根據設計，這四個部分構成一個指揮有力、信息共享、專業高效的突發公共衛生事件應急體系，具體如圖1所示。

圖1 國家層級突發公共衛生事件應急治理體系構成注：根據《國家突發公共衛生事件應急預案》內容繪制

這一應急體系運行在中央及國家層級上容易出現如下治理困境。

1. 全國突發公共衛生事件應急指揮部行政協調能力不夠強

在2018年應急管理部成立之前，我國的應急管理職責是由隸屬于國務院的應急管理辦公室來行使的。但是經黨的十九屆三中全會及第十三屆全國人民大表大會第一次會議審議批準后，國務院辦公廳應急管理職責劃入應急管理部，不再保留國務院應急管理辦公室，相應核減行政編21名，司局級領導職位3個。雖然應急管理部在提升應急管理能力方面做出了很多努力，如與32個部門和單位建立會商研判和協同聯動機制、軍地應急救援聯動機制，旨在建立扁平化應急組織指揮體系等，但是在一定時間內，應急管理部內部的關系及職能并沒有完全理順，出現了部門文化不兼容等問題，需要進一步調整理順。

而應急管理部的成立，是在一定程度上犧牲了應急管理的“全災種管理”換取了“全過程管理”[21]。在我國建立應急管理部時，考慮到專業性和獨特性，將四大類風險事件中的突發公共衛生事件的管理權交給了衛生行政部門，即改組后的國家衛健委來主管。這就出現在發生突發重大公共衛生事件，尤其是重大傳染病等事件時，應急管理部無法充分調動已有的救援隊伍等資源來參與應急。

主管部門的變化帶來的最大影響就是協調能力和影響力的明顯減弱。之前的應急管理辦公室因隸屬于國務院辦公廳，在發生突發事件時，無論是與國務院的內部協調，還是綜合協調其他部委時，都處于優勢地位，協調效果非常好。但是突發公共衛生事件的負責機關移至衛健委之后，因為衛健委與其他部委屬于平級關系，其他部委的配合程度和協調效果就明顯不如從前。

2. 衛健委內部的職責劃分及協調困難

作為突發公共衛生事件的主要應急負責部門，目前國家衛健委的構成中，至少有四個機構與突發公共衛生事件應急工作相關。

第一是衛生應急辦公室，即突發公共衛生事件應急指揮中心的所在機構。衛生應急辦公室的前身是2004年3月成立的衛生部的衛生應急辦公室(突發公共衛生應急指揮中心)，是2003年10月10日，中央編辦批復當時的衛生部請求而增設的。該部門作為承擔突發公共衛生事件應急的主要部門，主要職責為承擔衛生應急和緊急醫學救援工作，發布突發公共衛生事件應急處置信息等。衛生應急辦公室下設綜合協調處、監測預警處、應急指導處、應急處理處四個處室。

第二是疾病預防控制局，該部門與突發公共衛生事件相關的主要職責為承擔傳染病疫情信息發布工作等。該處下設處室包括：綜合處、監測評價處、傳染病防控處、免疫規劃處、艾滋病防控處、結核病防控處、寄生蟲病與地方病防控處、慢性病與營養管理處、精神衛生處、環境健康處十個處室。

第三是醫政醫管局，該部門與突發公共衛生事件相關的主要職責為與公立醫院醫療服務、醫療技術、醫療救治管理考評相關的內容。該處下設處室包括：綜合處、醫療資源處、醫療機構處、醫療管理處、醫療質量與評價處、醫療安全與血液處、護理與康復處、行風建設處、公共衛生醫療管理處九個處室。

第四是綜合監督局，該部門與突發公共衛生事件相關的其主要職責為承擔公共衛生、醫療衛生、傳染病防治監督檢查等工作。該處下設綜合處、督察處、公共衛生監督一處、公共衛生監督二處、傳染病防治監督處、醫療監督處五個處室。

從以上四個部門的工作職責和下設處室的情況來看，盡管衛生應急辦公室處于突發公共衛生事件應急的核心位置，但是疾病預防控制局中的擬定重大疾病防治規劃和傳染病疫情信息發布工作是顯然與突發公共衛生事件緊密相關的。而醫政醫管局中公共衛生醫療管理處的工作也與突發公共衛生事件應急有著基礎聯系。綜合監督局作為監督部門，更是從公共衛生、醫療服務多個角度與突發公共衛生事件應急治理有著千絲萬縷的聯系。

在這四個部門的協調指揮關系中，因四個部門都屬于平級部門，在進行類似或者相近業務的交接聯系時，動員協調起來的效果也會有一定的局限性，職責之間也存在著交叉和重復問題。可參見圖2。

圖2 國家衛健委內部與突發公共衛生事件應急相關的部門職責劃分關系注：根據衛健委官網主頁信息整理繪制

3. 疾控中心被邊緣化帶來的治理能力難發揮的困境

我國的疾控體系源于1953年建立的衛生防疫站。衛生防疫站是在衛生部管理下的事業單位，兼具衛生執法監督和技術管理的雙重職能。到1965年底，全國基本上建成了覆蓋廣泛的初步的衛生防疫體系。1983年中國預防醫學中心成立，1986年更名為中國預防醫學科學院，2002年在中國預防醫學科學院基礎上，聯合衛生部工業衛生試驗所、中國健康教育研究所、中國農村改水技術中心，組建成立中國疾病預防控制中心。我國疾控中心的性質定位是政府舉辦的實施國家級疾病預防控制與公共衛生技術管理和服務的公益事業單位，隸屬于國家衛健委。疾控中心作為公益一類事業單位，其職能定位是技術指導支撐，沒有行政管理和獨立決策權力。作為傳染病疫情防控調查處置主力軍的疾控人員，在現實中因為沒有行政執法權而造成調查受阻的現象也屢見不鮮。從建國初期的防疫站時期就具有的衛生執法監督權，因機構調整被并入衛生行政部門之后，疾控中心的作用越來越被弱化，作為一個機關，實質上也是被邊緣化了。疾控中心的工作方式仍然停留在傳統的傳染病防控模式上。

在實際工作運行中，疾控機構的性質、職能定位，以及能級管理都不夠清楚。在疾控中心的中心機關中，衛生應急中心、傳染病管理處，以及公共衛生管理處三個部門都與突發公共衛生事件的應急相關，但是從疫情的發現報告、流行病學調查、防控措施的提出與實施，疾控機構充分發揮應有作用卻很艱難。

從國外的經驗來看，疾控部門一般都是傳染病防控和突發公共衛生事件應急的核心部門，可以起到專業指導及決策的作用，這樣才能有效保證其指導醫療衛生機構及其他機構的權威性和有效性。

(二)地方層級泛政府主體間的治理困境

1. 應對突發公共衛生事件的泛政府主體職責

在省級層面上，突發公共衛生事件的泛應急主體應該包括：各級人民政府、醫療機構、疾病預防控制機構、衛生監督機構、出入境檢驗檢疫機構。各機構的應急反應措施見表1。

表1 突發公共衛生事件不同應急主體及其應急反應措施

2. 地方泛政府主體的協同應急困境

在地方層面上，從早期發現到重點防控期，參與突發公共衛生事件應對的主要主體是各級政府、地方各級衛健委、省市區的疾控中心，以及醫院及醫護人員。按照突發公共衛生事件應急預案的設計，幾方應該是各司其責，共同配合的關系。但是現實中地方層面上應急主體間合作協商治理容易陷入困境，主要表現在監測預警和應急響應處置兩大階段。

在監測預警階段，目前我國關于突發公共衛生事件的檢測信息渠道包括三條，即來自疾控機構的報告系統，來自衛生行政部門的報告系統，以及來自政府的報告系統。我國目前已經基本構建起了“五級網絡、三級平臺”的縱向監測體系，橫向上也要求在地市級建立區域公共衛生信息網絡平臺，形成區域內的各級衛生部門和各級各類醫療衛生機構的網絡連接，但在實際操作上，橫向的網絡連接能夠起到的作用甚微。

在應急處置與救援階段，協同應急最困難的部分也是在信息報告方面。按照《突發公共衛生事件應急條例》中規定的報告程序和時限要求，最快的疫情報告程序是從疫情發現到報告到國務院，中間經過縣衛健委、縣政府、市政府、省政府、國家衛健委幾個程序，最短需要九個小時。一般原則是逐級上報，雖然也規定例外情況可以越級報告，但是在實際執行中，因為衛生行政部門和當地政府之間的微妙關系，越級報告幾乎不可能發生。而逐級報告的過程中，又很容易受到行政或者其他因素的干擾，導致報告不暢的發生。

(三)中央—地方垂直關系治理困境

1. 央地應急指揮部的成立流程

在中央層級，當發生重大突發公共衛生事件，需要中央出面應對時，應該由國家衛生行政部門，即衛健委提出建立全國突發公共衛生事件應急指揮部，上報國務院，國務院批準后，由國務院對應急指揮部的工作實行統一領導。

在地方層級上，基本仿照中央層級的程序，由地方衛生行政部門向本級人民政府提出建立地方突發公共衛生事件應急指揮部，經本級人民政府批準以后，由本級人民政府對應急工作進行統一領導。而在中央和地方兩級應急指揮部建立之前，重大突發公共衛生事件應急管理是從中央到地方的垂直管理關系。

2. 衛健委的央地垂直治理

衛健委的央地垂直關系只有專業指導責任，但是人事權仍然是屬地管理。衛健委作為突發公共衛生事件應急的行政責任單位，但是垂直領導上是沒有人事權的，這就勢必形成垂直領導力的弱化。地方衛健委因人事權等重要關系是屬地管理性質，也勢必會根據“理性人”假設，做出更傾向于與地方政府更親密的理性人選擇。

3. 疾控中心的央地垂直治理

歷經幾次機構改革后建立的疾控中心在央地垂直關系上一直都不太清晰，在工作任務和分工上，表現出“上下一般粗”的弊端。地方疾控機構除了逐級向國家級機構按照法律法規填表報送數據外，無任何法律責任和行政管理責任歸屬，各省級疾控機構對下級機構僅有技術指導責任，也無任何法律責任和行政管理責任。

另外，各級疾控機構定位分工不清，省、地、縣的機構和工作重點缺少清晰劃分。各級疾控體系的機構職能重復重疊現象突出，資源重復配置，造成資源要素浪費，機構發展方向不明確，職能重點不突出。[22]

在突發公共衛生事件的早期應急處置中，不但國家疾控中心能力無法充分發揮，國家疾控中心對地方的技術指導職責也發揮得很不到位。地方疾控中心更多的仍然是隸屬于當地本級政府及本級衛健委的領導，無法做出更多專業領域在應急工作中的貢獻。

(四)應急處置中的跨區域合作困境

基于急性、烈性傳染病的快速傳播特征，再加上現在我國地區間，尤其是城市群的集群化發展趨勢，人員流動更為頻繁，在突發公共衛生事件發生時，一省管一省的思路也極大地束縛著應急能力和應急效果。截至2018年3月，我國國務院批準了長江中游城市群等9個國家級城市群，此外，還有一些規模相對小，層次相對低一些的城市群。

目前我國較早建立城市群合作應急的協議是2005年10月21日由衛生部和香港特區政府衛生福利及食物局，以及澳門特區政府社會文化司共同簽署的《關于突發公共衛生事件應急機制的合作協議》。該協議對于粵港澳三方在發生突發公共衛生事件時在信息通報、協調聯動，以及日常的關于突發公共衛生事件應急的科研、技術、培訓方面的合作等內容做出了協同治理的有關規定。之后，2013年4月，滬蘇浙皖四省簽訂了《四省(市)人感染H7N9禽流感區域聯防聯控工作協議》；2014年8月，京津翼三省(市)簽訂了《京津翼突發事件衛生應急合作協議》；2016年8月，江蘇、安徽、山東和河南四省衛計委簽訂了《蘇皖魯豫衛生應急合作協議》；2018年3月，廈門、漳州、泉州簽訂了《跨區域突發重大事件緊急醫學救援合作協議》。

一般來說，跨區域合作應急管理中，聯席會議制度機制是選用最多的方式，但這種方式因其缺乏實體常設機構和專職人員，也缺乏相對強有力的行政束縛力，往往無法長期持續下去，穩定性很差。如2014年8月，《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協議》簽訂，并召開了第一次聯席會議。第二年召開了第二次，此后停止，沒有再召開過。

此外，在跨區域聯合應急預案編制，以及跨區域應急信息共享機制的設計等方面，目前仍然存在很大的困難。總的來說，城市群之間近年來陸續建立了一些應急處置政府間的協作機制，但是在比較大的城市群內的城市之間并沒有顯示出聯動優勢來。

(五)政府與社會之間的協同應急治理困境

在中共中央政治局第十九次集體學習時，習近平指出，“要堅持群眾觀點和路線，堅持社會共治”，在強調科技信息化時，也強調到“提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力，救援實戰能力和社會動員能力”。[14]在強調應對突發事件時，民主協商、社會協同、公眾參與是體現治理精髓的解釋。其中，民主協商可以看作是機制，社會協同是體制，而公眾參與則是方式。因為在現代社會中，由國家單一主體來代表日益多元化和利益矛盾的多元主體是非常困難的，在這種情況下，建立民主協商機制，由在中國共產黨領導下的國家來充當利益協調者就更加具有合理性和可行性。[23]而社會協同則是在國家治理能力與社會組織參與治理的程度之間存在較大鴻溝時的最佳體制選擇。因我國目前社會發育程度較低，勢必需要政府較為強勢，或者說從引導的角度上去引領整個治理體制的運行。在此基礎上，再輔之以公眾的積極參與，但同時公眾也同樣需要有效培養。

在突發公共衛生事件的應急治理中，社會力量參與應急，與政府一起形成協同應急治理的關鍵在于政府對其有效參與的制度引導和法律保障。《突發公共衛生事件應急條例》僅僅在第一章總則的第七條中提到了國家鼓勵在應急監測預警及反應等方面圍繞技術進行國際交流與合作。在第二章預防與應急準備中，第十三條提到了公眾，但是并未將公眾視作可以參與應急的一份子，而是將其看作應急教育對象，倡導對公眾進行突發事件應急知識的專門教育，從而增強社會整體的防范意識和應對能力。在第四章應急處理的內容中，第三十六條和第四十四條提到公眾時，也是將其作為對象，如若不配合應急處理措施，將會被處以一定的懲罰等內容。《國家突發公共衛生事件應急預案》則是政府對突發公共衛生事件發生時，以衛生行政部門為軸心的應急體系的行動指南，其中完全沒有提到社會及公眾的參與問題。在官方制度和法律中對社會參與和公眾參與沒有進行有效規范的情況下，我國近年來發展迅速的社會組織和個人志愿者大多是在一腔熱血下盲目參與應急，有時候因為與主體應急體系溝通不暢，反而會陷入困境，或者對應急大局造成困擾。

多主體的協同應急治理主要表現在參與方式、參與領域上的制度化和可操作化。在突發事件治理過程中，泛政府主體間的協商合作往往會出現問題，而公私合作型多元主體治理更是暴露出很多問題。政府與社會之間的協同應急治理網絡遠遠沒有建立起來，制度化規范的路程也仍然非常漫長。

四、突發公共衛生事件協同治理的路徑探索

基于我國的社會歷史政治背景和現實情況，在構建提升突發公共衛生事件的應急治理體系和治理能力現代化水平的過程中，尤其是如何實現提升多元主體協同治理能力的過程中，“國家必須是強勢且高效的，才能對市場力量進行必要的制衡，既防止其挑戰或控制國家權力，又防止其侵犯社會領域的利益。在此關鍵時刻，國家需要重構自己與社會的關系。最為關鍵的，國家需要通過制度建設，在國家和社會之間建立一種互信的關系，把信任植入國家與社會的關系之中”[23]。基于以上分析，在應對突發公共衛生事件時，無論是在國家層面，還是在地方層面，都存在著衛健委、疾控中心、應急管理部門、本級人民政府，以及相應醫療救治機構等多重機構之間的協同治理困境。而垂直管理的衛健委和疾控系統內部也還存在著縱向協調的困難。這些問題的產生有著復雜的歷史原因和制度原因。伴隨著歷次進行的機構改革，有的問題得以解決或者緩解，但在當前大應急的概念和框架下，又出現了新的協調不暢問題。這些問題的解決要依靠多個部門進一步深化機構改革來實現。多個機構、部門的機構改革是一項復雜的工程，涉及面非常寬，是單個部門無法獨立完成的重任。基于對以黨和政府為領導核心的多元協同治理體系的探索，本文從以下幾個宏觀角度提出我國突發公共衛生事件應急治理的完善路徑。

(一)強化法治應急的保障功能

依法治國，依法治理，依法行政是現代社會和國家應該遵守的基本準則。突發公共衛生事件應急治理中，提升對法律的重視程度，建議建立健全相關法律制度，是所有改革的第一步。公共衛生立法一直存在不少問題。立法不全，有法不依，執法不力的情況客觀存在，更需要從法律的層面予以重視。

1. 健全立法

我國關于公共衛生的立法是比較落后的，之前若干次有關公共衛生立法都是有發生重大公共衛生問題后倒逼出來的，可以說是一種被動的狀態。如1988年上海甲型肝炎流行后的1989年產生了《中華人民共和國傳染病防治法》；90年代初期有償采血導致的艾滋病感染，催生了《中華人民共和國獻血法》；2003年“非典”發生后不久才頒布了《突發公共衛生事件應急條例》；2008年三聚氰胺奶粉事件后，2009年《中華人民共和國食品衛生法》變成了《中華人民共和國食品安全法》；2018年長春長生問題疫苗事件發生后，2019年《中華人民共和國疫苗管理法》頒布等。[22]

2. 規范立法修訂

立法的修訂和立法同樣重要。除了立法所規定的內容或環境發生變化的情況，在公共衛生事件的相關立法中，還會遇到一個相關行政部門改革的問題。如目前我們仍然在執行的《國家突發公共衛生事件應急預案》中所涉及的主要衛生行政部門衛生部，已經在機構改革中不復存在。類似這種情況，就需要伴隨著機構改革，及時跟進法律修訂工作，使之更加科學化和規范化。

此外，我國公共衛生法律的執法主體變動較多，給公共衛生法律執行帶來很大困擾。公共衛生法律執法主體主要是衛生行政部門，而我國國務院的機構變動頻繁，衛生行政部門的職責分分合合。這期間包括了人口與生育、食品藥品管理和職業健康管理等職責的重大變化。執法主體不斷變化，很大程度上影響了法律執行的連續性。

(二)加強信息化建設及信息化共享

1. 加強基于大數據技術的公共衛生信息化建設

目前我國的公共衛生信息化建設進程比較滯后，從國家層面來看，主要依靠SARS后建立起來的中國疾病預防控制信息系統，該系統主要停留于各類傳染病報告，使用權限基本都在國家層面，省市縣各級基本都不能使用這些數據，無法形成及時、有效的分析結論[22]。該直報系統有時無法發揮出應有的作用，是因為該直報系統是按照疾病的致死率和傳染率分為甲乙丙類排序，因而對已知的重大傳染病(包括甲乙兩類)可以直接錄入、自動生成，但對于未知的新型傳染病則無法識別，不能直接錄入，需要經人為認定后方可啟動。結果，問題正好就出在了人為認定這個環節上。[21]因此，信息報送系統的建設中還有一些需要進一步細化的部分。系統的作用在于盡可能減少人為影響。

2. 促進信息共享機制建設

目前在大數據時代，各階層相關部門也開發了一些數據庫及應用平臺，但是和其他部門類似，公共衛生領域的信息系統也基本上是信息孤島狀態，不能互聯互通。基層反映最突出的就是“表格抗疫”，全國各地開發出的用于統計人員流動具體位置信息的“健康碼”，這一工作更是將信息孤島的尷尬展示得淋漓盡致。基本上是一市一碼，有些省后來統合了省級健康碼，但是在互認的過程中，還是遭到了一些地區的抵制。因此，如何開發基于大數據的公共衛生信息化系統，切實解決信息的碎片化問題，是未來一個重要的方向。

3. 加強對信息發布和信息公開制度的認識和管理

在突發事件發生時，信息的公開程度直接關系著民眾的心態和社會穩定。在突發公共衛生事件，尤其是像甲類傳染病，或者劃歸乙類傳染病，但按照甲類傳染病管理應對的傳染病發生時，因其傳播迅速，公眾較為恐慌，信息的暢通與準確更是至關重要，不然就會謠言滿天飛，以致造成社會動蕩，甚至發生更多的人身事故。

目前我國執行的是2006年3月由當時的衛生部公布的《法定報告傳染病疫情和突發公共衛生事件信息發布方案》(衛辦發[2006]79號)。該方案規定了突發公共衛生事件的信息實行定期發布制度，因此當時的衛生部以月報和年報的形式在《衛生部公報》和衛生部網絡主頁上公布相關信息，必要時可以召開新聞發布會。2006年9月開始，衛生部每月進行突發公共衛生事件的信息公布。

但隨著網絡社會和自媒體時代的到來，如果發生新型重大突發公共衛生事件，這一方案所規定的信息公布，無論從公布頻率，還是信息內容、公布渠道等方面來看，都遠遠不能滿足公眾的需求。公眾需要更詳盡、更準確、更及時的信息跟進。除了信息公布之外，公眾還有更強烈的信息互動的需求。

(三)建立貫穿全過程的協商機制

在現代市場經濟社會，要建立一個美好社會，需要在國家與市場、社會之間建立一種力量的均衡。任何過分強調其中一方力量的制度設計都是有風險的。面對沖突的利益訴求，國家治理的重構必須解決利益代表的問題。事實上，由國家代表所有社會群體相互矛盾的利益是很困難的。對于國家來說，最佳的角色是建立社會協商機制，在相互沖突的利益中充當協調者。[23]

1. 繼續深化機構改革

在突發公共衛生事件的應急處置中，要想從應急管理轉向應急治理，尤其是做好政府之間橫向和縱向的協作治理，政府與社會組織、公民等的大網絡協同治理，更需要一整套適應不同性質主體的協商機制。建立符合國情的先進體制、機制是非常必要的。而協商機制的基礎在于不同部門的機構調整與機構改革。

在體制上，明確疾控體系的公益性，將其體系列入國家公務員管理系列。將現有行政部門的疾控管理部門與同級疾控機構合并，建立疾病預防控制局。參照目前中醫管理局構架，設置相對具有自主權的行政管理機構。全國疾控體系建設的突發公共衛生事件防控隊伍，在這次事件的應急處置初期沒有展示出快速反應的能力。這支快速反應部隊應該如何建設，應該由誰指揮，工作機制需要從管理法層面進行保障，[22]這些都是可以探討的一些有益的改革方案。

而作為突發公共衛生事件主管行政單位的衛健委，則需要在與本級政府及本級應急管理部門的有效溝通配合上尋找解決路徑。基于我國傳統的由上到下權威體制的歷史傳統，這一部分的機構改革難度較大，只有通過高層權威介入才可能實現。

2. 建立有效機制促進社會力量在應急治理中的有效參與

除了在法律上明確社會團體及公民個人參與公共衛生突發事件的應對處置的權利、義務、程序等，在具體實施過程中，有必要從突發公共衛生事件應急預案的制定開始，明確社會團體在應急救援的參與、物資運輸及保障的參與、慈善捐助的參與、信息公開的參與等多個方面與政府機構間的配合，將之納入應急預案及應急演練過程中，充分發揮社會團體及公民個人的有效作用，實現應急效果最大化。社會團體與公民個體的有效參與必須要建立在有效的溝通體系及協作體系上，這一目標的實現目前還顯得比較困難，需要更多的時間和多方面的努力。

五、結 論

在現代國家建設的過程中，國家能力和民主化是兩個非常重要的維度。[23-24]在我國突發公共衛生事件應對從應急管理向應急治理的轉型過程中，協同治理目標的實現取決于國家能力和民主化水平的提升。

作為應急治理的核心運轉機制，協同治理應包括初級流行病防治體系與國家應急管理體系的協調運轉；醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”協調；健全科學研究、疾病控制、臨床就職的有效協同機制及公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制；縱向從中央到地方，橫向跨部門、跨區域的管理協調機制等都是未來要進一步強化的領域，以此來建立一套高效協同、無縫銜接的防控結合與公私合作的機制。改革現行的“公共衛生服務”方式，合理推進基本公共衛生服務的一體化協同機制建設。

在突發公共衛生事件的應急治理體系構建和應急治理能力的培育發展過程中，結合突發公共衛生事件的周期階段特征，分別在監測預警、應急處置、信息公開、善后恢復等過程中，都面臨著以協同機制的方式來實現體制內、體制外、政府與社會、政府與公眾的一體協作機制的挑戰。從SARS發生之后，我國的突發公共衛生事件應急管理機制一直以“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”為目標進行相關應急體制的建設，但是在今后的工作中，這一總體目標還要做進一步的調整和補充，讓社會協同和公眾參與成為其中一個部分，并充分發揮作用。

習近平總書記于2016年8月在全國衛生與健康大會上發表了重要講話，提出了醫療衛生服務模式從“以治病為中心”向“以人民健康為中心”轉變，提供公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務。[25]中共中央、國務院2016年10月印發了《“健康中國2030”規劃綱要》，2019年6月國務院發布了《國務院關于實施健康中國行動的意見》，這也將是我國未來聚焦于突發公共衛生事件應急治理的方向。從治療到預防，從救援到預警，公共衛生事件應對的關口前移也體現了從管理到治理思維模式的整體改變。