昆明市抑制蔬菜價格的政策網絡研究

余玨

摘要：抑制蔬菜價格上揚，穩控蔬菜市場一直是抓好民生和“菜籃子”工程的重點，滇中地區是云南省蔬菜種植和向外輸出的主產地，而昆明市是云南省蔬菜種植的重要組成部分，但蔬菜價格偏貴一直是市民反映的問題。本文運用政策網絡理論，以羅茨的政策網絡理論為視角，將影響昆明市蔬菜價格的主體劃分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡，通過分析政策網絡中不同立場、各主體間因資源相互依賴而形成利益鏈接關系和動態博弈過程，并分析各主體的角色職能。研究發現，政策社群和生產者網絡在其中扮演主要角色，是問題產生以及解決的關鍵瓶頸。

關鍵詞：蔬菜價格;政策網絡;政策社群

近年來昆明市蔬菜價格貴一直是市民所詬病的對象。作為省會城市，昆明市具有重要的農產品流通區位優勢，基礎設施完備，經濟中心優勢突出，其具有花卉、蔬菜等優勢產業。目前昆明市主要農產品的流通同國內農產品物流發展較好大城市相比，還存在不小的差距，從昆明市農業農村局所公示的王旗營蔬菜綜合批發平均價格統計來看，幾類主要蔬菜價格甚至高于同期北京市新發地市場所公示的蔬菜價格。

蔬菜價格波動主要受地方政府、農產品物流體系各節點（農戶、批發市場、超市等）和自然氣候等因素影響。蔬菜價格抑制作為一個惠及民生、參與角色復雜多元的政策議題，運用政策網絡的視角來分析多元主體參與或影響公共政策制定，可以深入了解涉入政策議題眾多參與者的態度、偏好或訴求，探討政策制定中有關各個政策過程間的交互影響，尋求互動與合作的多贏博弈途徑來化解沖突，維護公眾利益[1]。

一、政策網絡理論的發展

政策網絡理論發軔于20世紀70年代的歐美西方國家，政策網絡理論強調政策過程中各政策主體因資源相互依賴而結成的動態利益關系[2]。政策網絡理論的研究發軔于美國，在英國、德國和荷蘭等國家得到進一步發展，形成了不同的傳統或流派。可分為利益調和學派、治理學派和網絡管理學派，按照國家區域劃分大致又可以分為美國傳統、英國傳統和歐洲傳統[3]。

隨著利益集團在公共事務中話語權的日益提高，其建議和目標在公共政策中得到更多的體現，法團主義便應運而生。法團主義本質在于解決和優化政府與利益集團在政策過程中的相互關系。正是由于多元主義與法團主義的碰撞并產生分歧，雙方在政策過程中尋求利益調和時，美國學者便率先使用政策網絡理論對二者產生的分歧進行平衡，從羅維的“鐵三角”到赫克羅的“議題網絡”，美國學者對政策網絡理論的研究起到了承啟的重要作用。英國傳統學派著重于分析地方政府以及次級政府在政策網絡中扮演的角色，主要代表人物有理查德森與喬丹，羅茨和馬什。理查德森與喬丹提出“政策共同體”的概念，認為“政策共同體”是利益集團和國家機關部門互動博弈的關系[4]。羅茨和馬什提出“政策網絡”的概念，認為“政策網絡”的結構關系在于政治團體的競爭與博弈，主要是中央與地方政府，利益集團與政府之間。以德國和荷蘭學者為代表的歐洲傳統學派，又被稱為“治理學派”，認為國家機關掌控和主導資源配置，協調不同利益組織間關系，主要著重研究國家和市民社會的相互關系。

我國對于政策網絡的研究，最早是20世紀90年代臺灣學者開始關注政策網絡，大陸學者一直到21世紀初才開始展開研究。研究政策網絡理論，我國學者側重于對政策網絡發展的梳理，李玫所著的《西方政策網絡理論研究》分析了政策網絡的發軔、發展到逐漸成熟，系統介紹了每個階段各個國家和流派的代表，分析了各傳統流派相互之間內在聯系、區別和最新研究成果。諸如譚雁羚、婁成武、楊冠瓊等學者主要側重于對政策網絡的概念、理論觀點和流派做總結分析，主要以綜述或教材的形式做專門述評。

二、羅茨模型的理論內容

羅茨對政策網絡作出了系統性和完整的分類，根據羅茨的觀點，政府支配和掌控著更多的資源，這便決定了利益團體和政府更多的是依賴和合作的關系，而非博弈和對峙。各級政府與各種利益團體之間的關系，實際上也是多元主義研究的切入點。羅茨架構了政策網絡的理論架構，并對網絡類型進行不同分類，分析各網絡類型的網絡特征，將參與程度、參與類型以及穩定程度進行排列。最后將政策網絡劃分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡。

三、昆明市抑制蔬菜價格的政策網絡研究

（一）昆明市抑制蔬菜價格網絡的構建

根據羅茨模型的架構，參與主體具體到抑制蔬菜價格政策中，大致可分為以下幾類。

政策社群。昆明市抑制蔬菜價格政策網絡中的政策社群包括昆明市政府及其職能部門，如發展改革委、農業農村局、商務局等，主要負責市級層面抑制蔬菜價格政策的制定和頒布。

專業網絡。在抑制蔬菜價格過程中，專業網絡主要為抑制蔬菜價格提供對策和建議。主要由高校學者、智庫專家、人大代表、政協委員等構成專業網絡。

府際網絡。府際網絡主要是區政府和街道辦事處，是政策的具體執行者，負責標準化菜市場選址，仲裁具體的糾紛，維護和協調各方利益。

生產者網絡。包括批發市場、超市、蔬菜批發商、賣菜商人和農民、種菜農戶等。這些參與者具有追求經濟利益和流動的特性，與蔬菜價格波動有直接利益關系。

議題網絡。議題網絡成員復雜且人數眾多，包括消費者和大眾和媒體。

（二）昆明市抑制蔬菜價格的政策網絡分析

按照各網絡掌握的資源劃分，政策社群、府際網絡和生產者網絡具有重要地位，在政策制定與實施過程中扮演重要角色。市級政府在政策制定中處于核心地位。作為府際網絡的區級政府和街道辦事處在政策執行過程中話語權也逐漸擴張。在生產者網絡中，蔬菜經銷商在蔬菜要價上越來越具有發言權，流通環節過多是造成蔬菜價格上漲的因素之一。

政策社群所能依賴的資源主要是政府部門所擁有的行政權力。一方面是建設標準化菜市場的權力。即政策社群可以通過擬定政策、招商引資和規劃立項等開始某個區域范圍內的標準化菜市場建設。截止到2018年底，昆明市主城區共建成菜市場442個，其中，標準化菜市場（農貿市場）194個，生鮮超市（平價商店）205個，社區菜店43個[5]。另一方面是制定和出臺相關政策的權力，昆明市相繼出臺了《昆明市菜市場建設規劃》《昆明市標準化菜市場（生鮮超市）建設標準與管理規范》《昆明市標準化菜市場建設改造專項資金管理辦法》等一系列規范和政策。

政策社群也有多方面壓力約束，主要有經濟壓力和部門溝通協調兩個方面[6]。一方面，建設標注化菜市場需要征地和動用大量的資金，必然會有巨大的經濟壓力，昆明市標準化菜市場均由社會資本投資建設，一個標準化菜市場從建設到運營一般資金投入都在千萬元以上，由于資本的逐利性，每個攤位分擔的建設成本較高，攤位費逐年上漲，最終成本轉嫁到消費者導致零售環節成本增加。另一方面，部門間的溝通協調是關鍵。筆者通過個人訪談以及旁聽昆明市標準化菜市場（生鮮超市）建設改造工作領導小組組織召開的關于抑制蔬菜價格的會議了解到，建設標準化菜市場涉及多個部門，主要包括市發改委、市農業農村局、市商務局、市國土局、市規劃局、市交通局等。建設標準化菜市場需要規劃局和國土局的土地批準，昆明市搬遷或取締了許多規模小、管理混亂、效益差的農貿市場，但沒有把生鮮市場建設納入整體規劃，很多老舊小區、商業街區甚至是新規劃建設的小區、商業街區沒有預留菜市場專用空間或預留空間不足，無法滿足菜市場建設需求。

為了減少蔬菜中間流通環節，商務局需要招商引資，引進大型企業（最好是國有企業）控股農產品批發、零售交易市場建設，增強政府對蔬菜價格調控能力。市交通運輸局則主要是放寬大型農產品運輸車的準入車次，按照市交通運輸局的規定，大型農產品運輸車進入主城區是有一定限制的。通過經銷商的采訪中了解到，農產品從采購到終端銷售要經過5個層級的批零環節，每個環節都是傳統式的現貨對手交易，因此農產品從田間到餐桌就經歷4到5次裝卸和運輸，運輸成本、裝卸成本、損耗成本等多重成本疊加。大型運輸車輛使用率低導致車輛運行成本激增，成本分攤到農產品零售上也就直接推高零售價格。

府際網絡主要是負責政策執行的區級政府和街道辦事處。府際網絡是政策實施的關鍵環節。要負責橫向和縱向的溝通，還要處理好政府、企業和群眾的關系，協調處理矛盾糾紛等。落實項目需要區級政府和街道辦事處工作人員親自溝通處理，推動落實。

生產者網絡的目標是爭取利潤的最大化。昆明市現有的蔬菜流通模式一般要經過經銷商、批發市場、農貿市場、零售攤販等環節。在蔬菜的批零環節，二至四個層極的蔬菜經銷商均有加價行為，最終零售價格遠遠高于地頭采購價。

在專業網絡和議題網絡中，專家學者、人大代表和政協委員，通過質詢權向政府提出提案和建議、決策咨詢報告等對政策施加影響。媒體對蔬菜價格的監督與報道，無疑給蔬菜行業帶來壓力，蔬菜行業的高曝光度會讓越來越多的人涉入政策網絡之中，在政策形成過程中發出自己的聲音，表明自己的態度，對蔬菜價格制定施加一定的影響。

四、結論與建議

在調控蔬菜價格政策形成與實施過程中，著眼于政策社群、府際網絡和生產者網絡比較關鍵，他們相互間的博弈也比較復雜。要有效解決抑制蔬菜價格問題，必須從調整優化現有政策網絡結構著手，逐步理清政策社群之間的關系，實現府際網絡和生產者網絡的有效管理。同時，還應統籌兼顧，充分做好相關保障制度體系建設。

針對政策社群和府際網絡各主體權責不清、效率低下的問題，要找準目標，明確責任主體。各部門之間要建立良好的互動合作機制，擺脫狹隘的行業與地區利益桎梏，解決政出多門造成的矛盾和問題，避免博弈，促進協調[7]。可通過行政首長負責制，由政府主要領導負責，相關部門各司其職，協調推進各項建設任務。農產品物流體系信息建設和流通追溯體系建設對蔬菜市場價格監測，引導市場菜價預期至關重要。在政策形成過程中，人大、政協應當充分運用好權力，傾聽民聲、諫言獻策，同時加大監督力度。媒體在報道過程中，要努力使政策議題成為焦點，推進公眾參與。

解決生產者網絡的瓶頸問題，一是可通過國有資本投資入股、回購產權、回租使用等方式，改造一批公益性批發市場、農貿市場、生鮮超市和菜市場，增強政府對農產品價格的調控能力。可借助農投公司等大型國有企業直接投資，采用公司化的經營模式，與生產基地對接，減少農產品經銷商在中間流通環節。二是推行產銷對接流通模式。“農超對接”“公司+基地+農戶”等模式雖然沒有全面推廣開來，所占比重小，但對分散農戶的生產、凝聚物流卻有一定作用[8]。龍頭企業、生鮮超市在農民、消費者之間能起到橋梁作用。

昆明市“菜籃子”工程建設是一個長期性、復雜性的問題。作為惠及民生最實在的工程，必須建立長效機制，政策網絡各主體間應當相互溝通協調，共同推進。僅從文中分析的問題入手還遠遠不夠，完備的物流基礎設施，完善的物流管理體系等都是不可或缺的。本文討論到影響蔬菜價格的關鍵要素，但在實際建設中很多未知因素沒有深入研究。實證數據和定量分析方面也存在不足，相關問題在今后的研究中仍需進一步努力。

參考文獻：

[1]張建偉，婁成武.房地產宏觀調控之政策網絡研究[J].東北大學學報，2007（7）.

[2]楊冠瓊.公共政策學[M].北京：北京師范大學出版社，2017，4：11.

[3]李玫.西方政策網絡研究的發展與變遷—從分類到政策仿真[J].上海行政學院學報，2014（9）：60-61.

[4]楊冠瓊.公共政策學[M].北京：北京師范大學出版社，2017，4：11.

[5]昆明市統計局網站：2018年昆明市國民經濟和社會發展統計公報.

[6]李煒.農超對接城鄉共贏[J].農村工作通訊，2011（9）.

[7]任勇.政策網絡的兩種分析途徑及其影響[J].公共管理學報，2005（8）：21-22.

[8]蔡媛媛，李嚴鋒.基于農超對接模式的農產品物流發展策略研究[J].物流科技，2011（10）：1-3.

作者簡介：余 玨（1993—），男，漢族，云南昭通人，碩士研究生，主要從事公共政策，鄉村治理研究。