行政信訪法治化改革及其制度悖論

吳軍

從政府行政和公權(quán)力改革的的層面思考，行政信訪的法治化是我國(guó)行政信訪制度發(fā)展的必然方向。行政信訪制度可以充當(dāng)政府與民眾間的調(diào)解者，有利于補(bǔ)充行政制度糾紛的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)政府職能起到監(jiān)督和兜底的作用。近年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，行政信訪制度也與時(shí)俱進(jìn)，利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)了行政信訪的數(shù)字化、信息化、智能化。一方面，更先進(jìn)的信訪手段增加了信訪渠道，讓群眾的合理訴求更容易被政府了解，另一方面，新的技術(shù)也讓信訪制度本身的職能范圍界定面對(duì)復(fù)雜的局面，對(duì)信訪制度的法制化要求日益增加。

一、我國(guó)行政信訪制度的歷史沿革

行政信訪制度在我國(guó)的發(fā)展主要是為了解決三個(gè)主要需求，一是補(bǔ)充糾紛解決的機(jī)制，從這一方面來(lái)說(shuō)，行政信訪制度和訴訟、仲裁類似;二是提供協(xié)商渠道，充當(dāng)政府和各個(gè)利益集團(tuán)間的溝通交流平臺(tái)，幫助政策和制度更好的制定;三是解決繁多復(fù)雜的特殊社會(huì)事務(wù)，一些難以界定權(quán)責(zé)范圍的復(fù)雜事務(wù)可以通過(guò)行政上方來(lái)找到解決路線。

我國(guó)行政信訪制度歷史悠久，但是存在信訪數(shù)量龐大，解決效率偏低，信訪法制化進(jìn)程緩慢的問(wèn)題。舉例而言，公民在信訪過(guò)程中往往遇到各種形式的阻礙和反對(duì)力量，導(dǎo)致“信訪不合法”這一怪現(xiàn)象，信訪作為化解社會(huì)矛盾的有效方式，反而制造出了更多社會(huì)矛盾。調(diào)查顯示，近10年來(lái)全國(guó)信訪事項(xiàng)中，民事糾紛占到絕大多數(shù)，其次為公檢法案件行政復(fù)議類，幾乎沒(méi)有提出政治訴求的情況，也沒(méi)有意見(jiàn)建議。這說(shuō)明行政信訪制度提供協(xié)商渠道的職能被大幅度弱化，沒(méi)有起到反應(yīng)民意的功能。

二、行政信訪制度的法制化改革

目前，我國(guó)行政信訪制度的法制化改革主要集中在以下四個(gè)方面：

建立法律層面的規(guī)范化信訪事項(xiàng)分類。我國(guó)行政信訪所涉及的事務(wù)類型繁多，過(guò)去并未從法律層面將各類事務(wù)分類歸納，導(dǎo)致事務(wù)混亂無(wú)序，各地憑經(jīng)驗(yàn)和地方條例來(lái)處理。自《信訪條例》改革后，行政信訪事項(xiàng)將分為申訴、建議、檢舉三個(gè)主要類別分別納入不同的處理程序，信訪的系統(tǒng)性和可靠性大幅增加。

明確確立復(fù)查機(jī)制。行政信訪制度的復(fù)查是一項(xiàng)重要機(jī)制，我國(guó)目前明確規(guī)定由地方設(shè)立復(fù)查復(fù)核委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)信訪事務(wù)的復(fù)查工作，并且對(duì)復(fù)查的條件、范疇、標(biāo)準(zhǔn)都作出了明確的規(guī)定。

規(guī)范聽(tīng)證會(huì)制度。信訪制度有聽(tīng)取收集人民群眾意見(jiàn)建議的功能，因此，聽(tīng)證會(huì)制度必不可少。過(guò)去我國(guó)并沒(méi)有常時(shí)設(shè)立信訪聽(tīng)證會(huì)制度，近年來(lái)，隨著信訪制度的法制化改革，聽(tīng)證會(huì)制度隨之被規(guī)范化，已經(jīng)成為反應(yīng)群眾意見(jiàn)，解決政策糾紛的重要渠道。

完善信訪流程體系。對(duì)于行政信訪事務(wù)，目前我國(guó)已經(jīng)在逐漸的實(shí)踐中摸索出了成熟的流程體系，即事務(wù)辦理、事務(wù)復(fù)查、事務(wù)復(fù)核三級(jí)環(huán)節(jié)，確立了完善的信訪終結(jié)認(rèn)定體系，大大優(yōu)化了信訪事務(wù)的審核困難問(wèn)題。

三、行政信訪制度在改革中面臨的主要問(wèn)題

雖然行政信訪制度的法制化進(jìn)程不斷發(fā)展，但在改革的過(guò)程中，仍存在不少問(wèn)題亟待解決，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)行政信訪制度的法制化改革進(jìn)程中任存在以下問(wèn)題：

行政信訪制度的法律效力弱。行政信訪制度從原則上講，應(yīng)當(dāng)和訴訟、行政復(fù)議等事務(wù)同級(jí)，在立法層面互相配合。但是，我國(guó)行政信訪制度的法律層級(jí)比較弱，屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，地方設(shè)立的地方性規(guī)章制度，而非國(guó)家層面的法律。這導(dǎo)致行政信訪制度缺乏足夠的法律效力支持，不得不為其他事物讓步，而各地信訪制度復(fù)雜混亂，互相撞車的情況也時(shí)有發(fā)生。

行政信訪事物的范疇不明確。目前，我國(guó)行政信訪制度重點(diǎn)解決的信訪事務(wù)是民事類糾紛，主要表現(xiàn)為公民利益因政策受到損害。如拆遷、失業(yè)、招投標(biāo)等方面的政策問(wèn)題，公民感覺(jué)自身的利益收到損害時(shí)，往往會(huì)尋求向政府行政信訪來(lái)解決問(wèn)題。這是目前我國(guó)行政信訪的主要領(lǐng)域，但這一領(lǐng)域的事務(wù)繁多，該如何界定是否應(yīng)由信訪制度來(lái)解決始終是一個(gè)難題。舉例而言，針對(duì)拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由信訪制度來(lái)解決，還是由行政復(fù)議制度來(lái)解決，就存在一定爭(zhēng)議，這也導(dǎo)致很多信訪事務(wù)被分流，而沒(méi)能得到有效解決。

行政信訪部門的負(fù)擔(dān)沉重。調(diào)查現(xiàn)實(shí)，我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)行政信訪年均審理案件超過(guò)8000件，和行政訴訟案件數(shù)量相差不多，但信訪部門普遍力量較弱，如此數(shù)量的行政信訪事務(wù)給地方部門帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。這也導(dǎo)致了大量社會(huì)矛盾積壓，無(wú)法妥善解決，而大量本屬于行政訴訟的事務(wù)未經(jīng)訴訟程序進(jìn)入信訪渠道，也給信訪部門帶來(lái)了審核層面的困難。

行政信訪制度法治化改革的目標(biāo)是提高解決矛盾糾紛的制度能力，根本目的是維護(hù)人民群眾的利益。有必要通過(guò)強(qiáng)化公共政策糾錯(cuò)功能，從根本上減少行政信訪矛盾糾紛的發(fā)生，使其真正成為行政復(fù)議和行政訴訟制度的補(bǔ)充機(jī)制。因此，未來(lái)信訪法以及信訪改革方案的制定過(guò)程中，需要警惕立法及改革方案與行政信訪的實(shí)際制度功能脫節(jié)以及在可行性方面無(wú)法滿足社會(huì)的實(shí)際需求。

參考文獻(xiàn)

[1]盧超.行政信訪法治化改革及其制度悖論[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，21（02）：106-119.

[2]李棟.信訪制度改革與統(tǒng)一《信訪法》的制定[J].法學(xué)，2014（12）：23-31.

[3]蔡武進(jìn). 行政協(xié)商與我國(guó)現(xiàn)代行政法治[D].武漢大學(xué)，2013.