“營改增”對地方財政的影響

摘要：為支持國家經濟快速發展，扶持個體和地方經濟，國家稅收改革力度不斷加大。2016年5月1日，我國在全國范圍內開始全面實施“營改增”。“營改增”是結構性減稅的重要手段，能有效降低企業稅負、增強企業活力。營業稅是地方稅收的主力，隨著“營改增”范圍的不斷擴大，各地方財政收入大大減少，給地方財政工作造成巨大沖擊。研究分析“營改增”對地方財政的影響對地方稅務體系的建立和完善意義重大。本文以“營改增”實施的背景為切入點，通過案例詳細分析“營改增”對地方財政收入的影響并提出若干有關增加地方稅收的建議，力求為地方財政收入的穩定增添助益。

關鍵詞：“營改增”;地方財政;稅務體系;財政收入

中圖分類號：F812.42?? 文獻識別碼：A文章編號：2096-3157（2020）15-0185-02

在經歷了十幾年的快速經濟發展后，為穩定發展成果，我國財政正逐漸進入新常態。財政增長由過去的高速轉變為中低速，財政剛需支出不斷加大。面對可能出現的資金短缺風險，政府必須加強管理。“營改增”是增值稅改革的重中之重，是我國稅收體制改革的關鍵。“營改增”最先以北京和上海為試點，繼而在全國范圍內推廣。“營改增”的出現是我國經濟發展的必然，與我國大力發展服務業的政策相符合，影響力顯著。“營改增”讓地方政府失去了最主要的稅收來源，尋求彌補渠道，穩定政府財政狀況是各地方政府亟待解決的首要問題。

一、“營改增”的出現背景

1.重復征稅加大企業負擔，矛盾凸顯亟待解決

增值稅是按照商品（含應稅勞務）在流轉過程中產生的增值額作為計稅依據而征收的一種流轉稅。簡單來說，增值稅是流轉稅的一種，主要征收商品在生產、流通、勞務服務中多個環節的新增價值或商品的附加值，中央和地方共享增值。增值稅與營業稅的主要區別在于稅收對象不同，增值稅的對象銷售貨物或提供加工修理修配勞務，而營業稅的對象是無形資產和銷售不動產。從理論上講，我們可以認為營業稅、增值稅兩稅涵蓋了勞務和貨物的所有范圍。我國從1994年起開始實行分稅制，這與當時的時代背景相符合。隨著改革開放的不斷深化，社會分工在專業化、細分化的道路上越走越遠，使得增值稅與營業稅越來越難以區分，重復征稅現象頻發，企業苦不堪言。隨著市場競爭的白熱化，眾多企業為了謀求一席之地不得不開始混合銷售和兼營銷售，這大大增加了稅收征管和稽查工作的難度，使得重復征收無法避免。

以傳統行業餐飲業為例，通常按營業額收取營業稅。餐飲業的主要原料米、面、油、肉類、青菜等在進入餐飲企業之前均已繳納過增值稅，在制作完成銷售的過程中又要繳納全額的營業稅，這是典型的重復收稅。運輸行業掌管著我國的經濟命脈，是另一重要的傳統行業。在“營改增”開始之前，貨物在流通的各個環節都需要繳納營業稅，運輸企業為保證利潤，往往會將自身的納稅數額全部轉嫁給下一級運輸企業，導致稅金重復征收嚴重。這些被重復征收的稅金最終會由消費者買單，不利于行業市場的良好發展，稅收改革勢在必行。

2.與國際發展趨勢相符合

“營改增”最早出現于1969年，在短短的幾十年間，實行增值稅的國家已由最初的7個增加至170多個。當前，多數國家在收繳增值稅時都是對商品和服務同時征收。以美國和日本為例，美國對企業在經營活動中提供的產品和服務收取的消費稅和日本對國內企業提供的貨物和勞務收取的增值稅實質是同一稅種。直到1992年初，俄羅斯開始使用增值稅替代國內傳統的銷售稅和周轉稅。俄羅斯收取的增值稅是指在生產和勞務過程中增加的額外價值，是對商品和勞務的統一收繳。此外，收取增值稅的國家還有歐盟各成員國、阿根廷、烏克蘭等，增值稅在稅收總額中的占比超過1/3，是國家主要的經濟來源。我國增值稅由國家稅務局負責征收，稅收收入中50%為中央財政收入，50%為地方收入。進口環節的增值稅由海關負責征收，稅收收入全部為中央財政收入。

3.稅收體制改革的必然結果

我國實施分稅制的主要目的是緩解地方財政的包干制，對財權和事權在國家和地方間進行重新配置，確保中央財政的重要地位，鞏固重要的調控能力。分稅制的實施保障了我國經濟穩定、快速、良好的發展。分稅制在我國實施了二十多年，雖達到了預期目標但在社會分工不斷細化、專業化的情況下，矛盾凸顯嚴重，重復稅收成為了服務業和產業結構升級的絆腳石。隨著社會經濟的發展，服務行業的重要地位愈發凸顯。“營改增”的實施對服務行業的發展大有助益，能有效調整產業結構，確保地方財政收入的多元化、穩定化，降低工業經濟對地方稅收的影響。“營改增”后，將商品和勞務同時征收稅款，這是稅收體制改革的必然結果。

二、“營改增”對地方財政收入的影響

1.稅收體制改革前各稅種所占比例

本文以遼寧省財政預算總額為研究對象，截取2008年～2013年為時間節點，選取稅種為增值稅、營業稅、個人所得稅和企業所得稅，主要分析各稅種占比。2008年遼寧省地方營業收入的總額為158.55億元，2013年為498.45億元，平均漲幅為23%，在遼寧省預算中的占比超過2%，且逐年提高。與之相反，個人所得稅、企業所得稅、增值稅在地方財政預算的占比逐年下降。2008年～2013年營業稅收入不僅超過了增值稅甚至超過了其他三種稅收的總和。

2.“營改增”在過渡時期和全面實施后對地方財政的影響

通過以上數據我們不難發現，在遼寧省的財政收入中營業稅占據主導地位，是地方的主體稅種。“營改增”的實施使得地方政府失去了主要稅收來源，大大降低了地方財政收入，直接拖累遼寧經濟發展。中央在實施“營改增”之前已經考慮到這種情況，并制定了相應的緩沖辦法，將改革后一定時期內的稅收收入仍然歸為地方財政所有。通過分析一年內的稅收改革成果發現，“營改增”的確降低了地方政府的稅收收入。到2015年年底，遼寧省“營改增”的企業范圍擴大至6.4420萬戶，為其中超過約6萬戶企業降低了稅費，受惠企業占比高達93%。

三、在“營改增”背景下提升地方財政收入

同樣以“營改增”對遼寧省的稅收影響為例，“營改增”后無論增值稅是歸屬地方還是地方和中央共屬都會大幅降低地方財政收入。反之，地方政府的財政支出不會減少，收支失衡會嚴重制約政府的調控能力，影響地方政府對公共產品的投入。在尋求彌補稅收缺口的問題時，要從制度和量上雙管齊下，利用完善的政策法規確保財政收入的穩定，使這一減稅舉措可以順利實施。

1.應對方案

（1）重新配比增值稅分配。通過分析“營改增”對地方財政收入的影響，我們不難發現“營改增”在地方財政收入中的重要地位及影響。作為地方財政的主體稅種，營業稅的缺失可能會導致地方財政出現虧損的局面。地方政府的負債經營會嚴重制約其對公共實施和公共服務的投入，影響當地經濟發展和民生建設。要想確保“營改增”在各地方的順利實施，就必須竭力彌補地方政府因稅收降低而造成的財政支出缺口。通過分析案例可以發現，當地方政府的增值稅分成超過50%時，稅收缺口就會得到一定程度的緩解。由此可見，提高增值稅對地方財政的配比是最為簡單直接的推進稅收體制改革的辦法，能將對分稅制的沖擊降至最低，從而降低稅費結構改革對地方經濟的影響、降低稅務機關的收繳難度。

（2）重新構建地方稅收體系。影響地方財政收入是實施“營改增”最直接的后果，重新構建地方稅收體系是保障我國財稅體制的主要方法。地方稅收體系的構建體現在以下三方面：一是中央重新劃分稅收比例，將車輛購置稅和消費稅納入地方，將消費稅作為地方主稅。車輛購置稅與消費稅的征收對象類似，是對財產購置行為征收的一次性稅收，將其劃入地方，讓消費稅成為地方政府的主稅。二是環保問題。綠色環保、低碳減排是我國未來長期的發展趨勢。在過去的幾十年中，環境污染嚴重，這與對環境保護的不重視和懲罰措施輕不無關系，是環境成本外化的直接后果。為消除環境污染造成的可怕后果，針對噪音污染和“三廢”排放立項，將傳統的環境污染費改為環境污染稅，使其成為稅費改革的一部分，降低了重復征稅現象發生。綠色生態是國家發展的基礎，是人民生命安全的保證，制定資源稅收方案，資源費轉化為資源稅，全面實施從價計征制度。三是減少增值稅檔次。將增值稅的征收檔次化繁為簡，降低增值稅的分層機制，使增值稅更加公平。除稅收體制外，注意提升地方財政的預算編制能力和預算執行能力，實現財政資金使用效率的最大化，全力保障財政收支平衡。

（3）全面綜合改革。“營改增”這一稅收減免措施給分稅制帶來了巨大的挑戰，將其內部隱含的問題全部暴露出來，迫使原有的稅收體制發生改變。要想調整產業結構、完善稅收體制，就必須進行全面綜合改革。改革應從事權范圍劃分入手，結合地方財政、財權和財力，清晰界定地方與中央、政府上下級的職能，一切行為以法律為依托。

2.完善保障政策

（1）大力發展第三產業。“營改增”之所以會大幅拉低地方財政收入主要是由第三產業尤其是服務業抵扣進項稅額造成的。“營改增”消除了重復征稅的現象，細化第三產業能有效拉動更多資金和生產要素投入，有助于產業繁榮。地方政府要給予第三產業政策扶持，不斷擴大內需帶動就業，優化產業結構，用經濟總量的增長彌補稅收改革造成的財政缺口。

（2）推動區域經濟發展。通過區域經濟發展帶動整體經濟發展能有效彌補結構性稅收改革給地方財政造成的困境。各地政府要發揮自身優勢，將“營改增”當做經濟發展機遇，制定完善的發展規劃。地方政府要充分考慮區域間的經濟差異，用政策扶持帶動企業創新，尋求高精端發展方向。以拓寬稅收渠道和促進經濟發展彌補稅收缺口。地方政府要充分發揮調控職能，寄予地方企業更多的話語權和優先權，在繁榮市場的同時適當限制企業行為。

四、結語

“營改增”是社會經濟發展的必然產物，是我國與國際接軌的體現。各地政府要充分意識到“營改增”的巨大作用，將挑戰轉化為機遇，通過重塑產業結構、完善保障政策等方式確保地方財政的收支平衡，促進地方經濟快速發展。

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作者簡介：

朱啟寬，供職于山東成武縣財政局。