軍民融合深度發展的法治保障初探

張福元 裴向前 梁曉龍

摘 要：新時代，黨中央把軍民融合提升到了國家重大戰略部署層面。軍民融合既可興國，又可強軍。提高軍民融合法治保障水平，既是貫徹落實中央依法治國理念的現實需要，也是穩妥推進軍民融合深度發展的強有力保障?；诖?，結合當前推進軍民融合深度發展的偉大實踐，論述軍民融合法治保障的現實需求，分析主要軍事國家軍民融合法治保障的經驗，并結合當前我國軍民融合法治保障的現狀，剖析進一步加強我國軍民融合法治保障能力的重點建設任務。

關鍵詞：軍民融合;法治保障;法制建設

中圖分類號：D920.0 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2020）20-0196-03

習近平主席深刻指出，隨著科學技術快速發展，國家戰略競爭力、社會生產力、軍隊戰斗力的耦合關系越來越緊，國防經濟和社會經濟、軍用技術和民用技術的融合度越來越深[1]?；趯@一重大問題的深刻認識，黨中央從國家安全和發展戰略的全局出發，把軍民融合發展上升為國家戰略。軍民融合既可興國，又可強軍，對實現中華民族偉大復興的中國夢、強軍夢，開啟富國強軍新征程，既提供了思想引領，又明確了戰略舉措。

一、軍民融合深度發展需要強有力的法治保障

習近平主席指出，推進軍民融合深度發展，要強化法治保障，要充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍民融合發展法治化水平[2]。這一論述不僅明確了要用法治思維和法治方式推進軍民融合工作，而且還強調了法規制度對于促進軍民融合深度發展的重要作用。基于這一點，要做好軍民融合深度發展這篇大文章，實現全要素、多領域、高效益的軍民融合發展新格局，必須要構建完備的軍民融合法治保障體系。

首先，協調軍民融合各參與方的關系和利益需要法制保障。軍民融合的實質是資源整合，整合的本質是利益的調整。隨著我國社會主義市場經濟體系的逐步完善，各市場主體的訴求日漸多元化。在這種情況下，盡管軍民融合是國家行為，要由國家主導并強力推進，但其所涉及的復雜利益關系在力倡依法治國的今天，已不能簡單地再依靠“講政治”這種強制手段進行調整，而是應協調利用好政府和市場這兩種基本手段。因此，既需要管理好政府這只“有形之手”，做到法無授權不可為，“把權力關進制度的籠子”，防止政府伸手過長、干預過多;同時又需要使用好市場這只“無形之手”，做到法無禁止皆可為，要給予各相關利益主體明確的市場預期，以正確引導資源的合理流動與優化配置。而無論是限制政府這只“有形之手”，還是用好市場這只“無形之手”，都必須以法規制度為依據。

其次，營造公平的市場秩序需要法治保障。軍民融合深度發展的特點之一，就是市場在國防建設資源配置中的地位和作用日益突出。隨著我國以市場為取向的各項改革的縱深推進，市場在資源配置中的應有作用逐步得到還原，以往大多依靠“有形之手”配置資源的方式正逐步讓位于“無形之手”，市場對資源配置的決定性地位和作用正日漸凸顯。在這種情況下，國防建設必應根植于當前深度發展的市場經濟體系，遵循市場經濟的基本規律，使市場逐步成為資源配置的主導方式。市場經濟是法治經濟，法規制度既是市場秩序的建設者，又是市場秩序的維護者，沒有完備的法規制度作為保障，軍民融合深度發展所涉及的各種經濟關系和經濟事務必將被置于混亂的市場秩序之中;另外，打破軍地之間的制度性壁壘，理順國家、地方、軍隊以及社會經濟組織在軍民融合深度發展中的各種關系，營造公平的競爭環境，也需要強有力的法治保障。

二、軍民融合深度發展法治保障的國際經驗

軍民融合事關國民經濟發展和國防建設，涉及面廣、頭緒多，同時還體現國家意志，因此，要確保軍民融合能夠穩步推進，必須要有系統完備的法規制度作保障。目前來看，建立系統完備的法規制度，依法推進軍民融合，已成為大部分軍事國家的通行做法。

美國作為世界頭號經濟大國和軍事強國，為推進其軍民一體化工作出臺了一系列的政策、法律、法規[3]。在政策和發展戰略方面，美國政府為確保在減少國防投入的情況下仍使其能保持軍事優勢，提出了在國防采辦中擴大利用先進民用技術的發展戰略，并成立技術轉移辦公室，作為軍民兩用技術轉移的牽頭管理機構?；诩骖檱窠洕c國防需求之目的，美國政府又提出了提高美國經濟競爭力的新科技戰略。美國國會技術評估局還發布了《軍民一體化的潛力評估》報告，該報告將軍民一體化作為長遠規劃在國家層面上進行了總體設計。同時，為進一步推進軍民一體化政策的實施，美國防部還推出了《采辦改革：變革的命令白皮書》（1994）、《兩用技術：一種為獲得經濟上能承受得起的前沿技術的國防戰略》（1995）、《國家安全科學技術戰略》（1995）、《國防科學技術戰略》（1996、1997、2000）等一系列的相關政策。在法律法規方面，美國國會和國防部出臺了一系列由基本法、專項法規和“計劃”組成的法規制度。其中，基本法由國會頒布，具有最高法律效力，主要包括《國防授權法》、《國防撥款法》、《國防生產法》等;專項法規是依據基本法而針對某一方面制定的法律、法規，主要包括《聯邦采辦精簡法案》、《國防工業技術轉軌、再投資和轉移法》、《聯邦技術轉移法》、《國家工業儲備法》、《國防采辦系統》等;“計劃”則是指美國政府組織實施的一系列具有法律性質的“計劃”，諸如軍民兩用技術應用計劃、技術轉移計劃、技術再投資計劃、先進概念技術演示計劃、兩用科學技術計劃、利用民用技術節省使用與保障費用倡議、小企業創新研究計劃、小企業技術轉化計劃等。美國的這些法律、法規和“計劃”的頒布與實施，為其軍民一體化工作的穩步推進提供了有力的法治保障。

俄羅斯為有序推進其軍民融合工作也建立了相對完備的法規制度[4]。其中，綜合性法規有《國防法》、《俄羅斯軍事學說》等;專項法規有《國防工業軍轉民法》、《發展軍民兩用技術大綱》、《國家國防訂貨法》、《動員準備與動員法》、《民防法》、《科學和科技政策法》等。這些法規制度的頒布與實施，對提升俄羅斯的國防和經濟實力發揮了重要作用。

三、我國軍民融合深度發展法治保障的客觀基礎

我國軍民融合立法工作起步較晚，相較于軍民融合深度發展的法治保障需求而言，目前還存在法規制度建設相對滯后、部分法規制度的針對性、可操作性還不夠強，有些法規制度相互不銜接不協調甚至交叉重疊等現象，軍民融合深度發展的法治保障基礎和能力還相對較弱。究其原因，主要有以下幾點。

一是體制機制未能真正有效建立并順暢運行。目前來看，我國雖然建立了軍民融合發展重大問題的決策和議事協調機構——中央軍民融合發展委員會，統一領導軍民融合深度發展，各級政府也相應建立了軍民融合發展領導機構，但由于對軍民融合發展的宏觀調控和戰略統籌不夠，致使在對跨領域、跨部門的統籌協調上還存在著管理不順、主體權責不清等問題，對軍民融合發展的項目和內容也多是采取一事一議、個案協調對接的方式，軍地之間重大問題的會商、情況通報、建設項目和重要產品貫徹國防要求或征求軍隊相關部門意見等工作協調機制還未能有效建立并順暢運行，在軍隊“所需”和地方“所能”之間仍存在著諸多壁壘，需求對接還不夠通暢。這些矛盾和問題的存在，不僅嚴重制約著軍民融合的統籌推進，更影響著軍地資源配置效率的提升。目前，在體制機制方面，拆壁壘、破堅冰、去門檻的任務還相當繁重。

二是法規制度建設還相對滯后。近些年來，隨著國家經濟社會的深度發展，為促進軍民融合工作，國家和軍隊的相關部門已相繼出臺了一系列的法規和文件，但從總體上來看，仍然存在著法規制度建設整體滯后，如法規制度效力低（以意見、辦法等為主）、數量少、覆蓋面窄，及配套性不夠等問題。第一，法規制度建設的整體層次不夠高，還缺乏促進軍民融合深度發展的基本法律。軍民融合涉及軍地各方的利益，需要調整的領域廣，牽涉的部門多，需要以較高的立法權威來保證相關法規制度的執行效力。但從目前來看，我國用于調整軍民融合的法規制度的層次普遍較低，多數是以“規定”、“辦法”、“通知”、“細則”、“意見”等政策性文件，或行政法規、部門規章等形式出現，而以《軍民融合促進法》為代表的一系列應由全國人大或其常委會制定的頂層性法律規范的缺位，致使對軍民融合深度發展還缺乏具有足夠執行效力的法治保障。第二，相關專門法規的缺失?，F有的法律法規和政策制度，大多并不是專門針對軍民融合式發展本身而設計的，沒有很好地反映軍民融合式發展的基本規律，與當前我國社會主義市場經濟深度發展的形勢與格局已不相匹配。第三，法規制度交叉重疊，甚至沖突問題比較突出。由于促進軍民融合發展的相關職能分散于軍地多個職能部門之間，且軍隊與地方政府各自又都在一定職權范圍內擁有對相關法規和規章的制定和解釋權，加之軍地之間缺乏專門的立法協調機構和協調機制，造成對相關法規制度建設缺乏系統性考慮，對同一問題缺乏統一性設計，并最終導致已出臺的一些法規制度和政策性文件之間存在著政出多門、相互不銜接，甚或沖突等現象。第四，法規制度約束力不夠強，法治保障能力弱?，F行的法規制度和政策性文件，大多只規定了在軍民融合式發展中各方應該怎樣做，而對于不遵守法規制度要求的，應當如何處理、承擔什么樣的法律責任等，則規定得還不夠明確和具體，缺乏必要的法律責任實現形式。

當前關于軍民融合發展法規制度建設所存在立法碎片化、立法層級低，以及由于立法時間早而使許多有關軍民融合式發展的最新精神和政策都未能在其中很好體現的立法困境[5]，使得促進軍民融合發展的法規制度供給不足，極大影響了軍民融合發展法治保障能力和水平，嚴重制約了貫徹落實軍民融合深度發展戰略的總體實施效果。

四、我國軍民融合深度發展法治保障的重點建設任務

習近平主席指出，“凡屬重大改革都要于法有據?！碑斍皯圮娒袢诤习l展的總體戰略目標，以著力破解改革發展中的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題為抓手，按照“逐步完善、整體協調、前瞻設計”的原則，加快構建“層次分明、相互銜接、系統配套、便于操作”的法規制度體系，完善軍民一體的技術標準體系，營造良好的法規制度環境，將軍民融合納入法治化、規范化運行軌道，引領和推動軍民融合持續健康深入發展。

（一）要加緊制定促進軍民融合深度發展的基礎性法律

軍民融合發展不僅涉及軍隊，而且還會更多地涉及地方政府和社會經濟組織。在這種情況下，僅有軍隊單方面的立法是不夠的。因為按我國《立法法》的規定，軍事領導機關制定的法規、規章僅在武裝力量內部適用，對普通公民和社會組織一般不具有法律效力。為此，要促進軍民融合深度發展，首先要提請國家立法機關加快制定以《軍民融合促進法》為代表的一系列基礎性、宏觀性的法律及規范性文件，明確軍隊、國家及有關部門在軍民融合發展中各自應擔負的職責，規范政府、社會經濟組織和公民個人的責任、權利和義務，為建立適應現代科技革命和經濟社會發展轉型的軍民融合體制機制提供制度保證;其次，要對現有相關的基本法律法規進行系統梳理和修訂，解決法規制度間存在的重疊、交叉和沖突等問題;再次，要針對軍民融合深度發展過程中所反映出的現實問題，適時制定或出臺“軍民融合深度發展指導性意見”，或以“特殊法”的形式盡快出臺“軍民融合深度發展法規制度建設實施綱要”，列舉出需要制定和修訂的具體的法律法規條款，并先賦予其相應的法律效力，以待時機成熟，再將這些已基本固化且可行的制度條款分別貫徹到各相關部門法的制定和修訂工作中去。之所以這樣做，一方面是針對我國立法和修法的門檻較高、周期較長，而軍民融合深度發展所涉及部門法又非常廣泛，如一時啟動多個部門法的制定和修訂工作又不太現實，而做出的權宜之計;另一方面這也是遵循我國立法實踐經驗而做出的現實選擇。這樣，經過先行先試，并按照法定程序做出授權，及時修改和廢止不適應改革要求的內容，而對于成熟的經驗和做法則適時上升為制度、轉化為法律。這樣既解決了軍民融合深度發展過程中有法可依問題，又確保了立法質量。

（二）要把理順體制機制和協調解決軍地雙方利益矛盾作為法規制度建設重點

雖然軍民融合是國家行為，有國家強制力作為后盾，但在大力推進依法治國的今天，由于軍民融合涉及軍地雙方諸多主體，且各方主體的利益訴求又各不相同，要真正使軍民融合能夠推得動、走得遠、融得深，必須協調解決好軍民融合所代表的全局利益與各個利益主體所代表的局部利益之間的矛盾與沖突，否則將會使軍民融合在扯皮、推諉中消于無形。為此，各項法規制度建設一定要秉承軍地同生共贏、相融共進的發展理念，為理順軍民融合深度發展的體制機制和協調解決軍地雙方利益主體之間的矛盾與沖突提供制度性保障。而對于涉及軍地雙方利益主體權利義務的內容條款，各項法規的起草和制定，不僅要樹立軍地共贏思想，充分考慮和兼顧到軍地雙方利益主體的正當權益，而且還要肩負起打破現行市場壁壘、按市場經濟規律構建規范的利益驅動機制和公平競爭環境的職責，確保軍地雙方各利益主體都是軍民融合深度發展的受益者，為開創軍地雙方“愿意融、融得進、融得好”新局面提供法治保障。

（三）要加緊制定和完善促進軍用和民用兩個技術體系融合的法規制度

隨著世界新軍事變革的深度發展，軍用與民用技術之間的界限日益模糊，并呈現出某種程度的趨同化。據資料，1990年美國國防部制訂的《國防關鍵技術計劃》和美國商務部列出的關鍵技術，重疊的比例高達80%左右[6]。在時隔近30年后的今天，隨著學科專業交叉融合的加深，軍用與民用技術的重疊比例會更高。為此，消除軍用與民用技術之間的壁壘，抓好軍用與民用兩個技術體系的融合，不僅是順應當今軍用與民用技術融合發展趨勢的現實需要，也是夯實技術基礎、促進軍民融合深度發展的有力保證。而抓好軍用和民用技術體系的融合，必須要有完備的法規制度作保障。因為軍用與民用技術體系的融合不僅涉及到民用和軍用兩類技術的雙向轉移，還涉及到軍民兩用技術的開發，以及軍用與民用技術標準體系的融合等一系列工作。這其中如果沒有完備的法規制度對各項工作進行規范、指導和推動，不僅會使由于缺乏明確依據而使各項工作進展乏力，而且還會由于協調各方利益困難而使各項工作的開展舉步維艱。為此，應在軍委機關和國家部委層面聯合制定相應的條例、指導意見或規章，通過明確職責、規范程序、協調利益、提出要求、拆除軍用與民用技術之間的“玻璃門”，推進軍用與民用技術的體系融合。

結語

法治已成為當前我們黨治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會提出了“全面建設社會主義法治國家”的總目標，并針對軍民融合深度發展提出了加強法治保障的建議。黨的十九屆四中全會又進一步明確做出了“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”的決定?？梢?，完善軍民融合法規制度配套，運用法治思維和法治方式解決軍民融合深度發展中的矛盾和問題，強化軍民融合法治保障，既是貫徹落實中央依法治國精神的有效舉措，也是在社會主義市場經濟體制下推進軍民融合深度發展的現實需要。著眼軍民融合深度發展法治保障能力和水平的提升，目前應以明確權利、落實責任、協調利益為主旨，加快建立和完善結構合理、門類齊全、銜接配套的軍民融合法治保障體系，以確保軍民融合深度發展在統一的制度體系框架內規范運行。

參考文獻：

[1] ?曾華鋒，石海明，等.科技興軍的邏輯[M].北京：國防科技大學出版社，2018：256.

[2] ?中央軍委政治工作部.習近平國防和軍隊建設重要論述選編（三）[M].北京：解放軍出版社，2016：158.

[3] ?吳翔飛.美國軍民融合法律機制研究[J].延安大學學報：社會科學版，2010，（4）：36-40.

[4] ?林高松.構建軍民融合法規體系的戰略思考[J].法學雜志，2017，（5）：10-18.

[5] ?朱作鑫.中國軍民融合發展立法研究[J].北京理工大學學報：社會科學版，2016，（6）：133-139.

[6] ?中國科技發展戰略研究小組中國科技發展研究報告（2004-2005）——軍民融合與國家創新體系建設[M].北京：知識產權出版社，2005：88.