談國有企業(yè)資產監(jiān)管體制的構建

侯桂

摘? 要;我國的基本經濟制度決定了國有經濟在國民經濟中的主導地位，進而決定了國有企業(yè)資產監(jiān)管體制的重要性。國有資產監(jiān)管始終需要通過多層級委托代理來執(zhí)行，而委托代理固有的道德風險和逆向選擇弊端難以完全避免。本文通過對國有企業(yè)資產監(jiān)管體制中存在的問題進行分析，圍繞完善制度體系、深化產權改革、創(chuàng)新監(jiān)管模式、推行全面預算、健全監(jiān)督機制5個方面，提出構建科學高效的國有企業(yè)資產監(jiān)管體制的對策建議，以期為相關單位和工作人員提供參考借鑒。

關鍵詞： 國有企業(yè);國有資產;監(jiān)管體制;問題;對策

一、引言

我國國有企業(yè)的數量龐大，控制著關系國家經濟命脈和國家安全的關鍵產業(yè)和領域，在國民經濟中處于主導地位。當前，國有企業(yè)資產監(jiān)管體制正在不斷進行創(chuàng)新和實踐，但其中存在諸多突出的問題有待解決。因此，加強對國有企業(yè)資產監(jiān)管體制相關問題的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

二、國有企業(yè)資產監(jiān)管的重要性

我國憲法規(guī)定國有資產屬國家所有，即全民所有，國家和全民都是抽象的概念，無論是國家還是全民都不可能直接經營管理我國規(guī)模龐大、分布廣泛、結構復雜的國有資產，那么國有資產由誰負責經營管理、怎樣負責、產生的收益或損失如何分享或承擔等問題就關系著國家和人民群眾的利益。構建科學高效的國有資產監(jiān)管體系，有助于規(guī)范國有企業(yè)內部控制，提高國有企業(yè)治理能力，強化外部監(jiān)督力量，防止國有資產流失，加快資產周轉，提高國有企業(yè)的經濟效益，從而推動我國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

三、國有企業(yè)資產監(jiān)管存在的突出問題

（一）國有企業(yè)產權邊界劃分不清

按照《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》規(guī)定，國務院首先確定其所出資企業(yè)后，地方政府再行確定，但對地方各級政府之間如何確定各自所出資企業(yè)未作明確說明，導致地方政府在產權方面存有異議。當省級政府擬將市級政府投資發(fā)展起來的重要骨干企業(yè)確定為其所出資企業(yè)時，市級政府由于現(xiàn)行財稅政策，不舍得放手。多數情況下，博弈的最終結果是雙方達成妥協(xié)，即市屬國有企業(yè)所有權仍歸地方所有，但管人權上交，僅將管事、管資產權留在市一級。這樣，造成出資人責任、權利、義務不統(tǒng)一。其次，按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，國資委是專司出資人職責的政府直屬機構，承擔對所出資企業(yè)管人、管事、管資產的職責，并承擔國有資產保值增值的責任。而事實上，管人的職責不由國資委負責，資產收益權掌控在財政部門，在缺乏對企業(yè)經營管理者的任免權和國有資本經營權等必要手段的情況下，管事的力度和效果也會明顯減弱。

（二）國有企業(yè)運營質量總體偏低

國有企業(yè)資產監(jiān)管機構將國有企業(yè)大體分為3類：競爭類、功能類、公益類。

競爭類國有企業(yè)以經濟效益為主要目標，兼顧社會效益，這類企業(yè)之所以能夠在市場競爭中生存發(fā)展壯大，通常擁有老字號品牌或者特許經營權，具有獨有性、稀缺性，甚至在某個行業(yè)內具有壟斷經營的特點，這類企業(yè)依托于穩(wěn)定增長的市場份額以及可觀的毛利率，就可以斬獲豐厚的收益，完全掩蓋了成本管控上的粗放、投資上的失敗等造成的損失。

功能類企業(yè)以服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經濟運行為主要目標，實現(xiàn)社會效益和經濟效益的統(tǒng)一，包括石油、石化、電力、通信、鐵路等領域。這些領域通常只有幾家大企業(yè)占據整個市場，市場集中度高。

公益類企業(yè)是指以提供公共產品和服務為主要目的、實現(xiàn)社會效益最大化的企業(yè)，比如自來水公司、天然氣公司、公共交通公司、機場、中儲棉、中儲糧等。這類企業(yè)是由政府定價，企業(yè)自主權較小，社會效益高于經濟效益，經常會承擔政策性虧損。

總體而言，國有企業(yè)相較于民營企業(yè)，運行效率偏低、管理落后、創(chuàng)新不足、缺乏市場競爭力的問題突出，國家一旦放開準入門檻，同規(guī)模的國有企業(yè)與民營企業(yè)、外資企業(yè)一同參與市場競爭時，國有企業(yè)往往由于包袱重、轉型慢，所以勝出的概率較低。

（三）國有企業(yè)內部人控制問題突出

現(xiàn)行國有企業(yè)資產監(jiān)管體制下，國有企業(yè)的高管都是由組織部門任命，國有資產監(jiān)管機構從法定程序上向所出資企業(yè)指派董事、監(jiān)事，董事會向股東負責，監(jiān)事代表股東監(jiān)督董事和高管是否勤勉盡職，高管向董事會負責，董事基本上都是企業(yè)的高管，除了外派監(jiān)事不在企業(yè)領取薪酬外，其余均是企業(yè)內部人士。也就是說，只有外派監(jiān)事具有相對獨立性，但他們一般在列席董事會時才到企業(yè)，對企業(yè)缺乏深入的了解，往往發(fā)現(xiàn)不了真正問題所在。國有企業(yè)被內部人控制的局面難以從根本上被打破。

（四）對國有企業(yè)的監(jiān)督不到位

對國有企業(yè)的監(jiān)督不力是普遍存在的問題，具體表現(xiàn)在：國有企業(yè)經營虧損，政府采用補助方式全力拯救，比較典型的是屢屢上演的政府對連續(xù)虧損的國有控股上市公司開展的“殼資源”保衛(wèi)戰(zhàn);國有企業(yè)投資造成巨額損失時，只要之前的決策程序合法合規(guī)，相關人員一般不會受到任何處罰?，F(xiàn)有各項制度對損失責任認定及處罰也沒有實現(xiàn)具體化，缺乏可操作性，這在很大程度上縱容了個人和利益小團體追求短期私利、不顧企業(yè)長遠利益的行為。國有企業(yè)預算軟約束是比較嚴重的制度問題，不僅直接損害了全民的利益，更對企業(yè)發(fā)展造成不利影響。

四、完善國有企業(yè)資產監(jiān)管體制的策略

（一）完善國有企業(yè)資產監(jiān)管制度

針對現(xiàn)行《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》的模糊和空白地帶，適時修訂或者制定配套制度予以完善。一是要明確國有資本出資人并確保其依法享有股東權利?，F(xiàn)行“分級產權、分級管理”的體制具有現(xiàn)實合理性，應從法律層面將其強制固化，明確地方各級政府應遵循“誰出資，誰擁有產權”的原則，確定各自所出資企業(yè)，保證履行出資人職責的機構享有《中華人民共和國公司法》賦予的職權，不能隨意將其職權分解到上級機構或者同級其他部門，導致其責、權、利不對等，從而降低其履職效能。二是對除國資監(jiān)管機構外政府可以授權哪些其他部門、機構，對哪類國家出資企業(yè)履行出資人職責作出特別規(guī)定，避免法律邊界模糊導致執(zhí)行的混亂，甚至重回“政企不分”的老路。三是配套制定國有資產損失責任追究制度，對損失認定、責任界定、對應處罰進行細化、量化，使其具有可操作性。

（二）深化產權制度改革

單一國有股東的企業(yè)與混合所有制企業(yè)相比，在治理結構、運轉機制、經營效率上都有很大差別，國家鼓勵對國有企業(yè)開展混合所有制改革，但力度不夠，推行緩慢。可以實行分類改革：對不涉及國家安全和經濟命脈的產業(yè)和領域實施國有資本退出改革，國有資本可以全部退出，也可以大部分退出，引入非國有資本控制。對于重要基礎設施和重要自然資源，可以保留國有資本控股，積極引入非國有資本參股。通過產權改革，將國有獨資的企業(yè)限定在關系國家安全和經濟命脈的產業(yè)和領域。其余國有企業(yè)在引入非國有股東以后，私人產權所有者會關心投資回報，自然會形成內部制衡監(jiān)督機制，促進企業(yè)經營管理效率和效益提高。

（三）推行全面預算管理制度

全面預算管理是以企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃為依據，集計劃、控制、協(xié)調、激勵、評價等功能于一體，貫穿企業(yè)供、產、銷各個環(huán)節(jié)以及人、財、物各個方面的現(xiàn)代化企業(yè)管理系統(tǒng)，是公司規(guī)范管理的基礎。國資監(jiān)管機構必須從以下4個方面進行改進：第一，加強對企業(yè)管理者的培訓，促使其從思想上、行動上充分重視全面預算管理工作;第二，加強對企業(yè)管理者的考核，將預算管理成效與其薪酬掛鉤;第三，加強對企業(yè)的調查研究，制定科學合理的戰(zhàn)略目標和年度經營目標;第四，糾正企業(yè)將全面預算等同于財務預算甚至等同于財務部門預算的錯誤認識，指導企業(yè)建立業(yè)財融合、全員參與、經營管理全覆蓋的全面預算管理體系。

（四）建立有效的監(jiān)督考核機制

在國有企業(yè)資本所有權與經營權兩權分離的情況下，所有者與經營者之間必然通過一系列委托代理契約來約定各自的責任、權利和義務。國有資產監(jiān)管機構要盡可能減少代理人的道德風險和逆向選擇，最大限度地防止內部人控制，采取有效的監(jiān)督措施。首先，建立外派董事、獨立董事、外派監(jiān)事（會）、外派紀檢監(jiān)察制度是很好的措施，但這些股東代表要經濟獨立、人事獨立，德才兼?zhèn)?，具有較強的履職能力，不在企業(yè)享有任何薪酬待遇，由股東給予有效的激勵與約束，防止其與企業(yè)“合謀”而瀆職、失職。其次，國有企業(yè)是全民所有，類同上市公司，應按照上市公司信息披露的要求，定期將生產經營情況、財務狀況以及重大事項向社會公開發(fā)布。最后，大力推行企業(yè)經營管理者市場化選聘方式，根據經營業(yè)績考核，實現(xiàn)人員能進能出、職位能上能下、收入能多能少，引入市場優(yōu)勝劣汰機制，進行更有效的監(jiān)督。

五、結語

國有企業(yè)要持續(xù)健康發(fā)展，就必須對現(xiàn)行國有資產監(jiān)管體制進行改革。從完善國有資產監(jiān)管的制度體系、深化國有企業(yè)產權制度改革、推行全面預算管理、健全有效的監(jiān)督機制4個方面，構建科學高效的國有資產監(jiān)管體制，是筆者根據多年國資委工作提出的建設性意見，希望能夠為國有資產監(jiān)管制度的研究者、決策者、實踐者提供有益的參考。

（作者單位為宜賓機場有限責任公司）

參考文獻

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