我國企業舉辦職業院校政策的變遷與優化

丁楠

摘 要 企業舉辦職業院校政策適切于職業教育發展的邏輯起點，對企業舉辦職業院校政策的變遷及優化進行探究具有極強的理論意義和應用價值。基于歷史制度主義的分析框架，從歷史進程的關鍵節點上看，我國企業舉辦職業院校政策歷經了探索初建、反復與搖擺、深化發展3個歷史發展階段;從深層結構—路徑依賴—動力機制的制度分析框架出發，我國企業舉辦職業院校政策深受教育管理體制、經濟體制機制、科學技術發展等深層結構的影響，由政府和企業的利益博弈機制所推動，也因國家自我強化效應的影響而存在路徑依賴的斷裂式發展困境?；诖?，從外部體制環境、行動選擇、配套保障3個維度提出我國企業舉辦職業院校政策的優化選擇。

關鍵詞 企業舉辦職業院校;政策制度;歷史制度主義;政策變遷;政策優化

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）21-0012-05

企業舉辦職業院校是現代職業教育體系的重要組成部分，是全面、系統、科學培養適應于產業發展需求的技術技能型人才的戰略選擇，是實現人的全面發展、促進技能型人才供需結構平衡、推動職業教育產教融合的必由之路，因此，對企業舉辦職業院校政策的變遷及優化進行探究具有極強的理論意義和應用價值。本研究將基于歷史制度主義，從歷史和制度有機結合的視角，對我國企業舉辦職業院校政策的變遷及其邏輯進行深入探究。

一、歷史制度主義的分析框架

20世紀90年代，伴隨美國政治學領域開展的“國家復歸”運動，歷史制度主義應運而生。1992年史泰默（Steinmon）、特倫（Thelen）等人在《建構政治學：比較分析中的歷史制度主義》中首次提出歷史制度主義的概念[1]，之后，1996年霍爾（Hall）和泰勒（Tyler）發表了《政治科學與三個制度主義》，標志著歷史制度主義成為公認理論。

歷史制度主義作為新制度主義流派，對社會學制度主義和理性選擇制度主義進行了揚棄，將歷史與制度進行了完美融合，創新性地形成了在回溯制度歷史進程中探討“宏觀社會背景—中層管理制度—微觀行動者”的分析范式。首先，從宏觀社會背景出發，主要涉及的是深層結構分析。重點分析引發制度變遷的政治體制、經濟體制、文化觀念、科技體制等深層結構因素。其次，從中層管理制度出發，主要涉及的是路徑依賴分析。重點分析制度的學習效應、協同效應、適應性預期等自我強化效應對制度存續的影響，探討制度發展路徑的被鎖定程度。再次，從微觀行動者出發，主要涉及的是動力機制分析。重點分析制度所涉及的多元利益主體之間的權力博弈機制，尤其是探討推動制度變遷的利益主體行為。

理論和實踐均顯示，歷史制度主義適用于政策研究[2]，尤其適用于從歷史和制度有機結合的雙重視角分析較長一段時期內政策變遷的邏輯，可作為教育政策研究的一個新理論基礎[3]。因此，本研究將基于歷史制度主義的視角對新中國成立以來企業舉辦職業院校政策的變遷邏輯進行深入探究。

二、我國企業舉辦職業院校政策的變遷歷程

歷史制度主義認為時間或過程都被它的時間位置、它在發生事件序列中的位置和它與以不同速度展開的不同過程的互動包圍著[4]，可見，追溯歷史進程尤為重要。以歷史分期的方式探尋歷史的量變引發質變的變點，可探究時代的發展特性[5]，依據歷史制度主義中的關鍵節點思想，1949年以來企業舉辦職業院校政策的變遷歷程可劃分為三個階段。

（一）探索初建階段（1949-1992年）

1949-1992年，我國企業舉辦職業院校的政策處于初創階段，初步由學習模仿蘇聯走向自主探索發展。

新中國成立初期，職業院校分行業管理，各行業模仿蘇聯模式，重視國有企業和集體所有制企業在舉辦職業院校中的作用。1952年3月，政務院頒布《關于整頓和發展中等技術教育的指示》，提出發展中等技術教育的工作必須由各級人民政府有關部門以及各主要工礦企業和農場共同進行。1958年9月出臺的《關于教育工作的指示》提出“國家舉辦與廠礦、企業、農村合作社辦學等并舉”。1978年，改革開放大幕拉開，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，開始鼓勵各類所有制企業舉辦職業院校。1980年出臺的《關于中等教育結構改革的報告》指出，“要廣開學路，堅持‘兩條腿走路，多種形式辦學，在國家辦學的同時，提倡各業務部門、廠礦企業、事業單位和社隊辦學，逐步同建立他們各自培養人才的基地結合起來”。1983年《關于加速發展高等教育的報告》指出，應“積極提倡大城市、經濟發展較快的中等城市和大企業舉辦高等?？茖W校和短期職業大學”。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，“發展職業技術教育，要充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學”。1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》提倡“充分發揮企業在培養技術工人方面的優勢和力量”。

（二）反復與搖擺階段（1993-2009年）

1993-2009年，我國企業舉辦職業院校政策處于反復與搖擺階段，在調動企業舉辦職業院校積極性和強化企業舉辦職業院校規范性的同時也存在國有企業辦學職能的剝離。

一方面，調動企業舉辦職業院校的積極性和強化企業舉辦職業院校的規范性。1993年出臺的《中國教育改革和發展綱要》強調應“充分調動各部門、企事業單位和社會各界的積極性，形成全社會興辦多種形式、多層次職業技術教育的局面”。1996年制定的《中華人民共和國職業教育法》規定“企業可以單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校”，同時，“行業組織和企業事業組織應當依法履行實施職業教育的義務”，形成了企業舉辦職業院校的法律規范性。2002年出臺的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》鼓勵“有條件的大型企業可以單獨舉辦或與高等學校聯合舉辦職業技術學院”。2005年國務院出臺的《關于大力發展職業教育的決定》強調應“依靠企業力量舉辦職業院?！?。2009年出臺的《關于加快推進職業教育集團化辦學的若干意見》提出“鼓勵行業企業依托產業舉辦職業院校，以產業發展促進專業建設”等。

另一方面，國有企業的非生產性職能式微，辦學職能被逐步剝離。以1993年“建立現代企業制度”為標志，我國開始步入社會主義市場經濟建設時期，“企教分離”成為推動企業發展的重要措施。1995年的《關于若干城市分離企業辦社會職能分流富余人員的意見》要求，將企業所辦學校從企業中剝離，標志著企業辦學職能開始弱化。2002年的《關于進一步推進國有企業分離辦社會職能工作的意見》實施后，國有企業將所屬院校移交給地方政府管理，特色型的行業院校也開始向普通的綜合型院校轉變等。

（三）深化發展階段（2010年至今）

2010年開始，我國企業舉辦職業院校政策走向了深化發展階段，在堅持鼓勵企業舉辦職業院?；A上逐步明確企業的辦學主體地位，同時更為重視企業舉辦職業院校的質量。

2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》再度“鼓勵行業組織、企業舉辦職業學校。2014年5月出臺的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》首次提出要“發揮企業重要辦學主體作用”，并“鼓勵中央企業和行業龍頭企業牽頭組建職業教育集團”;2017年中辦國辦聯合印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，進一步強調支持和鼓勵企業以獨資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業教育。2018年2月教育部等六部門聯合出臺的《職業學校校企合作促進辦法》明確提出“鼓勵有條件的企業舉辦或者參與舉辦職業學校，設置學生實習、學徒培養、教師實踐崗位”;2019年1月國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》提出，應“發揮企業重要辦學主體作用，鼓勵有條件的企業特別是大企業舉辦高質量職業教育，各級人民政府可按規定給予適當支持”。2019年3月，國家發展改革委和教育部聯合出臺的《建設產教融合型企業實施辦法》規定，“在中國境內注冊成立的企業，通過獨資、合資、合作等方式，利用資本、技術、知識、設施、管理等要素，依法舉辦或參與舉辦職業教育”。

三、我國企業舉辦職業院校政策變遷的邏輯

歷史制度主義分析框架主要包括深層結構分析、路徑依賴分析、動力機制分析3部分，基于該分析框架探究我國企業舉辦職業院校政策變遷的邏輯，可以發現，我國企業舉辦職業院校政策變遷既受深層結構的影響和動力機制的推動，也存在著路徑依賴的突破困境。

（一）深層結構分析

從宏觀視域透視我國企業舉辦職業院校政策的目的在于探尋政策變遷的一般原則，即深層結構[6]。企業舉辦的職業院校是一個牽涉企業、師生、政府、社會等多元行動主體的生態系統，而企業舉辦職業院校政策則是多元行動主體的博弈結果，深受宏觀教育管理體制、經濟體制機制、科學技術發展等宏觀因素影響。

1.教育管理體制

新中國成立后，我國開始全面效仿蘇聯，形成了高度集權的中央管理體制，職業教育領域也無一例外。在這種高度集權的職業教育管理模式下，政府對企業享有絕對的控制權，企業舉辦職業院校的規模數量、培養規格、就業路徑等都由政府的各行業部門所決定。所以，企業舉辦職業院校政策只需明確企業應參與舉辦職業院校的方針?，F代企業制度建立后，舉辦職業院校的決定權已下放到企業，所以，企業舉辦職業院校政策開始轉為鼓勵企業舉辦職業院校。近年來，伴隨教育管理體制放管服改革的縱深推進，企業享有了更多的辦學自主權，但隨之也帶來了辦學質量上的不可控，所以，企業舉辦職業院校政策開始愈發重視辦學質量。

2.經濟體制機制

改革開放前，我國實行完全的計劃經濟體制，到改革開放初期，雖開始引入市場調節機制，但仍以計劃經濟體制為主導。該階段，政府依托指令性計劃來調控企業舉辦職業院校的規模和層級;所以，企業舉辦職業院校政策文本更多地體現的是一種行政命令式的口吻，尚未把企業當成一個獨立的市場經濟主體來對待。伴隨1992年黨的十四大召開，我國開始實行社會主義市場經濟體制，職業教育資源配置手段由計劃調控向市場調節轉變，企業也成為社會主義市場經濟中的重要經濟主體，進而使得我國企業舉辦職業院校政策開始愈發重視企業在舉辦職業院校中的地位，直到2014年5月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》對企業的主體地位進行了明確規定。同時，也開始逐步重視通過經濟激勵等市場手段來鼓勵企業舉辦職業院校以及推動企業舉辦的職業院校的高質量發展。

3.科學技術發展

新中國成立之初，我國向蘇聯等對中友好國家學習科學技術，以重工業技術為主，在很長一段時間內亟需傳統工業的技術人才，學校職業教育無法滿足勞動力數量需求，所以，企業舉辦職業院校政策相繼出臺。之后，以信息技術為代表的第三次工業革命出現，技術技能型人才勞動力市場所需的技能也日趨復雜，而學校職業教育無法滿足復雜技能的需要，所以，企業舉辦職業院校政策更為重視激勵企業舉辦職業院校。當下，以人工智能為代表的第四次工業革命已強勢來襲，將帶來顛覆性的產業變革，程序性的工作崗位將被替代，同時，知識迭代速度更快，傳統技術人才將面臨嚴峻的失業風險;所以，企業舉辦職業院校政策將更為重視學生的培養質量，并以此為目標來調整優化政策。

（二）路徑依賴分析

政策變遷的路徑依賴是指具有正反饋機制的隨機非線性動態系統存在的某種不可逆轉的自我強化趨勢，其使制度趨于沿著固定軌道一直演化下去[7]?；厮菪轮袊闪?0余年來企業舉辦職業院校政策的變遷，可以發現，企業舉辦職業院校政策變遷以國家為主導，呈現出較為嚴重的路徑依賴，導致企業舉辦職業院校政策的發展路徑存在被鎖定跡象，這主要由國家的自我強化效應所致。

在企業舉辦職業院校政策的演進歷程中，國家的自我強化效應體現在經驗學習、多方協同、重置成本等方面。首先，國家制定的企業舉辦職業院校政策建立在經驗學習之上。先是學習蘇聯模式，職業院校分行業管理，由經濟部門或直接由企業舉辦，職業院校植根于行業企業;后學習歐美模式，將大部分國有企業舉辦的職業院校劃歸為地方政府管理，職業院校與行業企業開始剝離;當下，正學習借鑒境外經驗，以推動職業院校與行業企業的再度合流?？梢?，企業舉辦職業院校政策受境外經驗學習的慣性影響。其次，企業舉辦職業院校政策需要政府的多方協同。企業舉辦職業院校政策的執行涉及政府的多方組織機構，諸如教育、財政、工商等政府部門，多部門的協同合作既是政府推動政策執行的合力，也會造成政策沿著協同效應所自我強化的軌跡發展。再次，企業舉辦職業院校政策的重置成本較高。企業舉辦職業院校政策的有效執行需要相關的配套政策支撐，如健全的監管規范體系、穩定的經費投入機制等，倘若企業舉辦職業院校政策形成較大變動，相應的配套政策也應隨之變動，代價較高，所以，現有政策往往傾向于漸進式發展。

（三）動力機制分析

政策變遷不僅受社會宏觀環境的影響，還需多元利益主體之間的動態博弈來推進。企業舉辦職業院校政策所涉及的微觀行動者包括政府、企業、師生、社會公眾等。其中，在推動政策變遷中最為重要的是政府和企業這兩股力量，這兩者之間的利益博弈是推動企業舉辦職業院校政策變遷的內在動力。

政府利益的路徑轉換。我國政府代表廣大人民的利益，職業院校所牽涉的職業教育部門的利益則是公共利益。自新中國成立以來，政府推動企業舉辦職業院校政策的根本出發點是維護公共利益，只是維護公共利益的路徑發生了根本性轉變，進而推動了政策的變遷。起初，政府維護公共利益的路徑是對企業舉辦職業院校的直接控制，直接干預企業和職業教育，導致企業舉辦職業院校政策所需協調的利益群體是唯一和簡單的，只需考慮怎樣的政策以及怎樣實施可以更好地滿足公共利益訴求即可，專注于保障學生的職業教育需求，所以此時企業舉辦職業院校政策更為重視職業院校的擴張式發展。伴隨我國行政管理體制改革，政府職能發生了根本性轉變，由直接控制轉變為間接管理，政府維護公共利益的路徑也變成了以全方位激勵企業舉辦高質量的職業院校為媒介來維護公共利益的間接路徑。可見，企業舉辦職業院校政策所需協調的利益群體出現了多元化，政府維護公共利益的協調成本在加大，這推動著企業舉辦職業院校政策向重視企業辦學主體地位以及辦學質量的路徑演變，更為重視職業院校的內涵式發展。

企業經濟利益的驅動。企業功能包括生產性功能和非生產性功能。倘若按利益屬性來分，生產性功能更多代表的是經濟利益。而非生產性功能，舉辦職業院校從屬于這一功能，更多代表的是公共利益，企業愈發成為逐利組織，所以企業生產性功能被不斷強化，而非生產性功能則逐漸式微。伴隨1993年現代企業制度的確立，職業院校與企業開始逐步分離，職業院校與企業之間的關系逐漸從組織內科層關系轉變為組織間市場關系，職業院校與企業之間合作的動力機制不再是依靠行政指令，而是更多地以交易成本為基礎[8]。所以，企業舉辦職業院校政策也開始逐漸以經濟利益為重心來驅動企業參與到舉辦職業院校之中，在政策文本中開始逐步明晰企業舉辦職業院校的潛在經濟利益。

四、我國企業舉辦職業院校政策的優化選擇

（一）優化企業舉辦職業院校政策的外部體制環境

我國企業舉辦職業院校政策深受教育管理體制、經濟管理體制等深層結構的影響，為推進企業舉辦職業院校政策，應優化企業舉辦職業院校政策的教育管理體制、經濟體制機制等外部體制環境。

一方面，我國的職業教育管理體制應繼續下放政府管理權限，擴大企業舉辦的職業院校的辦學自主權。在職業教育部門主管職業院校的過程中，企業舉辦職業院校政策出現了反復和搖擺，企業的辦學積極性遭受挫傷，辦學的特色化不夠突出，同質化現象明顯。所以，為繼續推動企業舉辦職業院校政策的深化發展，需對企業舉辦的職業院校實行企業自主管理為主，政府宏觀調控為輔的管理體制，進一步激發企業辦學活力。另一方面，應充分發揮市場在國家宏觀調控下對資源配置的決定性作用。企業是社會主義市場經濟的重要市場主體，在鼓勵企業舉辦職業院校的過程中應遵循市場經濟發展的規律，避免指令式的行政干預。應依托市場對辦學經費、勞動力資源、師資隊伍等社會資源的高效配置，提高企業舉辦職業院校的質量;同時，依據勞動力市場需求變動，及時調整優化企業舉辦的職業院校的專業設置及人才培養方案等。

（二）優化企業舉辦職業院校政策的行動選擇

《國家職業教育改革實施方案》再度明確企業的辦學主體地位，并更為重視辦學質量，但是尚缺乏對企業利益的長效激勵舉措。因此，構建企業的長效利益激勵機制應作為優化企業舉辦職業院校政策的行動選擇。

一是政策中對企業利益保障的條文要具備明確性和清晰性。對于企業權利、實際利益的政策用語應清晰明了，逐條列出，有明確的方向性和指向性，并附之可操作性的具體實施細則，諸如對《建設產教融合型企業實施辦法》中提出的“金融+財政+土地+信用”的激勵政策進行細化等。二是應注重利益激勵機制的長效性。針對企業舉辦的職業院校，依據企業的貢獻狀況開展嚴格且科學的等級評定，進而對辦學成果突出的企業予以物質獎勵和社會宣傳，從而以資金獎勵和正向宣傳激發企業舉辦職業院校的積極性。三是綜合運用多種政策工具推動企業辦學，形成全方位的激勵效應。除采用政府購買服務、教育稅收優惠等市場化工具外，還可以采用設立違規懲戒制度等強制性工具，以及進行第三方評估等社會化工具等。四是構建產教融合共贏機制。如政府支持開展科學設置專業、研究產業發展趨勢、技術技能人才需求狀況等關涉人才培養結構與產業結構適切度的科研項目，并為技術技能型人才的培養基地提供國際技術前沿的技術裝備等。

（三）完善企業舉辦職業院校政策的配套保障

企業舉辦職業院校政策的牽涉主體、涉及領域日益多元，需統籌整合多方資源及力量，從全面監管體系、教師隊伍建設、經費長效支撐等多維度完善企業舉辦職業院校政策的配套保障。

一是構建主體明確、科學合理、全面高效的整體性監督管理體系。在明確并協調多元監管主體的前提下，建構涉及事前、事中、事后的信用規范、準入規范、資質認證等監管規范體系，并進行單項或全面評估檢查，向社會公布結果并強化追責問責機制，尤其要注重行業組織的監管、評價作用。二是提升教師隊伍的穩定性和質量水平。一方面，認可企業舉辦的職業院校的教職工的教師資格，在編制、工資待遇、職稱評定等方面努力縮小、消弭與公辦職業院校教職工的差別;另一方面，落實《國家職業教育改革實施方案》中提出的“教師兼職兼薪制度”，加強建設“雙師型”專業教師隊伍，并聘用能工巧匠型的兼職教師。三是建立健全穩定的、多元化的經費投入機制，以緩解企業舉辦職業院校的經費壓力。引入政府購買服務模式，與公辦職業院校同等地享有生均撥款制度等政策紅利，加大對產學研協同創新基地建設等高質量職業教育發展路徑的專項經費投入，同時鼓勵金融機構為其提供優惠性貸款業務。

參 考 文 獻

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