美國職業教育“振興技能”的政策衍變及經驗啟示

桑雷

摘 要 美國“再工業化”戰略的提出旨在重振先進制造業、重塑全球競爭優勢，需要大量技能人才的智力支持和技術保障，但在一定程度上存在的“技能鴻溝”，催生了職業教育的改革要求。從奧巴馬政府到特朗普政府，都把職業教育和培訓作為其執政期間宏觀教育政策制定和調整的重要考量因素，對相關的職業教育法案進行修訂，加強對于技能人才培養的投資，并強調技能人才培養與企業建立緊密的合作關系。其對我國轉型期職業教育的改革發展具有一定的經驗啟示：要進一步健全和完善職業教育法律政策體系，加快職業教育財政撥款機制改革，優化適應經濟轉型的現代職教體系，推進職業教育產學研合作深化升級。

關鍵詞 職業教育;振興技能;政策衍變;再工業化戰略

中圖分類號 G719.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）21-0064-04

當前，美國提出并大力推進“再工業化”戰略，是美國旨在重振先進制造業、重塑全球競爭優勢的國家戰略，需要大量技能人才的智力支持和技術保障，但實施這一戰略在一定程度上還存在“技能鴻溝”，因而進一步催生了職業教育“振興技能、共塑未來”的現實需求。

一、美國再工業化戰略與“振興技能”的提出

自19世紀末至21世紀初的100多年中，美國是公認的全球制造業大國，幾乎在所有的制造業領域都占據領先地位。近年來，美國制造業受到國家戰略調整等諸多因素的影響，出現了資源轉移、經費縮減、地位下降等問題，其全球競爭力出現下滑趨勢，世界制造業“領頭羊”的地位受到嚴峻挑戰。美國制造業發展下滑導致的實體經濟空心化、制造工廠關閉、工人失業增加等現實問題逐漸暴露出來，這引起美國政府和精英人士的高度關注[1]。

進入21世紀，美國政府重新審視制造業在國民經濟發展中的地位和作用，提出“振興制造業”的口號，推出以重振先進制造業為核心的、讓美國經濟重歸實體經濟的“再工業化”戰略。基于此，美國陸續出臺一系列支持和鼓勵先進制造業發展的政策和法案。2008年11月，呼吁重奪制造業大國標桿的奧巴馬當選美國總統，在其執政期間不遺余力地推動制造業復蘇，推出制造業促進法案、鼓勵就業回國、實行稅收優惠等多項措施。2012年，美國國家科技委員會（American National Technology Council）發布《先進制造業國家戰略計劃》，將先進制造業正式提升為國家戰略。美國總統科技顧問委員會（PCAST）分別于2011年和2014年發布《獲取先進制造業國內競爭優勢》（AMP1.0）和《加速美國先進制造業》（AMP2.0）。在這些政策的指導下，奧巴馬政府每年投入20多億美元用于先進制造業研發。特朗普2016年當選以來，也非常關注先進制造業回歸和解決工人就業問題，成立白宮貿易和制造業政策辦公室，大力推行稅收改革，于2017年12月通過《稅改法案》，增加美國對國外企業吸引力，讓美國制造業回流。

二、美國職業教育“振興技能”政策與行動

（一）“振興技能”導向下美國職業教育改革要求

美國制造業回歸戰略的提出主要是基于先進制造業對經濟增長和滿足就業方面的直接影響。美國從奧巴馬政府到特朗普政府提出的一系列方案和構想，為先進制造業回歸戰略的有效實施繪就了“路線圖”。但是，美國制造業在過去30多年間發生了巨大變化，對技能要求和教育水平提出了越來越高的要求，技能人才短缺造成的先進制造業崗位空缺，需要對勞動力進行培訓和再培訓來填補。這種現象也就是美國前教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）認為的“技能鴻溝”，即從業者群體的技能水平整體上難以滿足先進制造業的技能需求。挖掘出現這種現象的深層次原因，無疑與美國的教育體系特別是職業教育體系有著很大關聯。美國職業教育對技能人才特別是高中后技能人才隊伍教育與培訓的跟進不足，造成很多企業找不到適用的技能人才，出現不同程度的“就業難”與“用工荒”并存局面。面對這樣的現實境遇，包括微軟、IBM等企業，哈佛大學研究院、布魯金斯研究會等教育研究機構等，紛紛倡導“振興技能、共塑未來”的理念，以振興職業教育，全面提升先進制造業從業者的技能水平。在這些機構和組織持續的倡議和共推下，美國歷任政府把職業教育技能人才教育和培訓作為其執政期間宏觀教育政策制定和調整的重要考量因素。

（二）奧巴馬政府時期的職業教育政策

奧巴馬在2009年的首次國會演講中提到2020年的教育目標，讓每一個美國人至少接受一年以上的高等教育或高中后職業教育。同時，奧巴馬多次呼吁，美國要想在下一輪制造業競爭中占據優勢，必須具有一支高技能的勞動力大軍。回顧奧巴馬政府任期內為振興技能開展的職業教育，大致可以概括為四個方面：

一是修訂職業教育法案。2012年4月，美國教育部職業和成人教育辦公室（OVAE）發布《致力未來：重塑美國職業生涯與專業技術教育的改革藍圖》，集中體現了奧巴馬職業教育改革措施，認為聯邦政府必須對美國職業教育投資進行重新定位，提出投入10億美元用于擴展職業與技術教育項目，同時為中等職業教育發展作出了具體規劃。AMP1.0和AMP2.0的發布，則具體從推行職業資格證書制度、開拓職業生涯路徑等方面提出了相應的職業教育發展戰略。

二是加大對職業教育投資。奧巴馬沿用了前幾任總統依靠財政政策工具來推進教育改革的策略，2009年剛入主白宮就簽署了《美國復蘇與再投資法》，規定聯邦政府在教育領域的投資增加一倍，增加至1400億美元，并極力呼吁各州不要削減教育經費。從奧巴馬政府每年的財政預算開支報告來看，公共教育領域的預算逐年遞增。比如，聯邦政府2015年教育財政預算686億美元，比2014年增長13億美元，比2013年增長30億美元[2]。

三是鼓勵企業行業參與。鼓勵產業界參與職業教育改革是奧巴馬政府的一項新舉措。奧巴馬在積極推動美國綜合教育改革的同時，要求美國綜合高中和社區學院要加強與產業界的聯系，同時創造條件鼓勵產業界爭取教育改革資金，采取適當形式參與學校的教學計劃、課程改革等具體教育事務。比如2011年開展的P-TECH項目，IBM公司不僅參與該項目的STEM課程設計，為學生提供必要的就業培訓，而且還保證學生畢業后申請IBM公司的工作崗位時得到優先考慮。

四是支持社區學院發展。奧巴馬在其2009年的首次國情咨文中就呼吁，社區學院在重振先進制造業過程中應該發揮更大作用。之后幾年的國情咨文中，都能看到“重振社區大學”“讓社區大學恢復活力”“成為社區職業培訓中心”等[3][4]。奧巴馬在任期內先后推出了美國畢業計劃、貿易調整援助社區學院計劃、職業培訓資助計劃、未來技能計劃等，建立了社區學院挑戰基金、社區學院和生涯基金，使社區學院成為學習職業技能、行業證書認證的社區職業培訓中心。

此外，奧巴馬政府還通過改革簽證制度、調整綠卡發放程序等，大量吸引技能人才移民。奧巴馬執政時期也是美國中等職業教育由弱變強的轉折階段，美國職業生涯與技術教育變革漸次展開，社區學院蓬勃發展，為美國先進制造業發展培養了大量“適銷對路”的技能人才。

（三）特朗普政府執政以來美國職業教育政策的調整

為重振美國先進制造業，特朗普政府同樣將目光投向了職業教育與培訓。在2018年1月的首次國情咨文演講中，特朗普呼吁要振興職業教育。由美國國會于2018年通過的《加強21世紀的職業與技術教育法》反映出特朗普首個任期內關于職業教育政策的調整。法案的前身是《卡爾·D·柏金斯法案》，這次的授權給予了職業技術教育新的界定，并提出了一些新的構想：

一是重新定義了“職業技術教育”和“符合條件的機構”的概念，在政策層面糾正了美國民眾對于職業教育“二等教育”的錯誤觀念，職業教育不是一種“不值得”或“更隨意”的選擇，職業技術教育計劃的實施有了更強的政治基礎。

二是規定了聯邦政府未來6年內向職業教育撥款的條款，每年提供12億美元撥款用于各州的職業技術教育，涉及先進制造業、信息技術、人工智能等職業教育領域。

三是提出弱化教育部長權限，取消了聯邦教育部在職業教育領域制定標準的職能，允許各州教育部門因地制宜設定職業與技術教育績效目標。同時，給聯邦政府留下了監督、考核和問責的權力空間，對連續兩年未達到績效目標的州，聯邦政府教育部對聯邦撥款具有相應的自由裁量權。

四是要求受資助的計劃和項目與企業建立更緊密的聯系，特別是要加強與雇主的互動。比如，受到資助的職業教育組織或機構必須定期公示其與企業合作狀況并接受勞動力需求評估。鑒于各州面臨的問題各不相同，傳統職業教育本身又需要轉型，特朗普政府職業教育政策調整的后續效應還有待進一步的觀望和檢驗。

三、美國職業教育“振興技能”的經驗啟示

美國歷任總統特別是從奧巴馬到特朗普，進行職業教育改革的立足點始終是國家的戰略需要，近些年來的改革都與美國的“技能危機”和“教育革命”兩大時代主題密切相關。當前，我國正處于制造業轉型升級的攻堅期和關鍵期，亟待制造業企業的轉型升級和高素質技能人才的培養。美國為重振先進制造業實施的職業教育改革和發展政策，對我國轉型期職業教育的改革發展具有一定的借鑒價值。

（一）健全和完善職業教育法律制度體系

美國職業教育改革的過程伴隨著法律制度的不斷修訂和完善，從1917年發布的《史密斯·休斯法》到2018年發布的《加強21世紀的職業與技術教育法》，美國職業教育一直走在不斷完善制度化的軌道。我國改革開放以來，職業教育規模獲得快速發展，但是其制度建設和法制建設階位不高，單向法律不配套，法律內容過于原則化，監督機制不完善等問題始終存在。在中國制造業轉型發展過程中，制造業升級引發的職業教育轉型尤其需要法律制度的保障。為此，一方面，應結合我國職業教育現狀評估和走勢預測，使職業教育在解決現實問題、指導未來發展方面“有法可依”，切實提高職業教育立法的針對性和實效性。另一方面，在科學定位職業教育制度定位和功能的基礎上，提升職業教育法律階位，不斷完善職業教育的法律體系[5]。通過法律制度形式，進一步明確中央和地方發展職業教育的“權”和“責”，發揮各自在資金支持、項目合作、資源調配等方面的積極性;明確產教合作過程中政府、學校、企業等利益相關者的利益分配和責任分擔機制;明確社會組織、行業團體等第三方機構參與職業教育辦學的定位、功能和作用，等等。

（二）加快職業教育財政撥款機制的改革

完善的職業教育撥款機制是確保美國職業教育改革、服務先進制造業發展的重要基礎。美國的歷任政府都非常重視對教育的投入，每年的教育經費占比都在5%以上，奧巴馬執政期間一度超過6%。近年來，雖然我國教育經費投入有明顯提升，但與發達國家相比還相對偏低。2012-2017年，我國財政性教育經費占比連續6年超過4%，分別為4.28%、4.11%、4.10%、4.24%、4.22%、4.14%。放眼全球，根據《2017/8全球教育監測報告》的統計數據，4%為聯合國教科文組織倡導的最低標準，歐美國家多數超過5%。由此可見，加大經費投入依然是我國職業教育改革面臨的首要任務[6]。另外，奧巴馬執政期間，“獎優制”撥款被認為是推進職業教育改革的最有力政策杠桿，得到各利益主體的接受和認同，對職業教育資源優化配置起到至關重要的作用。在當前我國職業教育現有的財政預算既定的情況下，參照美國獎優制財政撥款機制，可以在一定程度上實現資源利用的最優化，提升我國職業教育改革的效率、效益和效用。一是要將財政撥款中競爭性撥款和非競爭性撥款進行進一步的明確;二是要大幅地提升職業教育財政撥款中競爭性撥款所占比例;三是構建有中國特色的職業教育競爭性撥款制度體系;四是建立完備的職業教育項目績效評價指標體系。

（三）優化適應經濟轉型的現代職教體系

為保證振興先進制造業需要的人才輸送通道，構建起“適合的”技能人才培養網絡，從奧巴馬到特朗普，都強調將先進制造業職業教育理念貫穿從K12教育到高中后教育，直至研究生階段教育的全過程，并且在國家職業資格證書制度、STEM課程改革、學生職業生涯等方面得以體現。對于我國來說，《現代職業教育體系建設規劃》《國家職業教育改革實施方案》等文件已經從宏觀層面制定了“藍圖”，接下來就是如何科學“落地”的問題。一方面，要在國家政策的指導下，創造條件從縱向上暢通中學、中職、高職、本科到研究生的上升通道，建立“累積式”課程銜接體系和學歷學位認證體系，打通制約職業教育向上發展的“天花板”。另一方面，參照美國社區學院等發展模式，從橫向上加強普通教育與職業教育、職業培訓之間的溝通，在職業資格證書和學歷證書互補、普通教育和職業教育學分互認等方面加強合作，搭建起職業標準與專業標準有效銜接的“立交橋”。

（四）推進職業教育產學研合作深化升級

美國職業教育改革過程中，公私部門之間深度的產學研合作為先進制造業發展提供了技術支撐。“再工業化”戰略提出以來，美國先后成立了先進制造業顧問聯盟、國家制造業創新平臺和制造業示范中心等機構和平臺，推動了校企更深層次的合作，實現了資源的有效整合和利用。我國一直以來都高度重視深化產教融合、校企合作，積極引導行業企業、科研機構參與職業教育，當前也形成了眾多的產學研合作模式，但是存在的問題也不容忽視：如校企合作深度不夠，產學研合作的創新程度較低，理論研究有余技術轉化不足等。面對中國制造業的轉型升級，加快產學研合作的深化升級，助推職業教育現代化轉向已刻不容緩。2017年底國辦印發的《關于深化產教融合的若干意見》，與2018年2月教育部等6部門印發的《職業學校校企合作促進辦法》，共同形成了把產教融合、校企合作引向深入的“組合拳”。一方面，要建立職業教育產學研合作的技術平臺，整合學界和產業界的科研技術優勢，集中攻關解決現實問題，為制造業轉型升級提供強大的智力和技術支持。另一方面，要建立職業教育產學研合作網絡，通過組建職教集團、職教聯盟等形式，吸引更多的行業、企業、社會組織等參與職業教育辦學，強化職業教育“市場化”“混合式”辦學嘗試，逐步探索出更加行之有效的、更具可操作性的產學研合作新樣態、新模式、新機制[7]。

參 考 文 獻

[1][7]湯霓，石偉平.美國振興先進制造業的職業教育發展戰略述評——奧巴馬政府《振興美國先進制造業》戰略計劃解讀[J].高等教育研究，2015（12）：51-56.

[2]李沖，劉世麗.美國奧巴馬政府職業教育改革：動因與特色[J].職業技術教育，2015（24）：45-50.

[3]Obama B. Remarks by the President in State of the Union Address[EB/OL].（2010-01-27）[2020-04-20].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address.

[4]Obama B. Remarks by the President in State of Union Address[EB/OL].（2011-01-25）[2020-04-20].http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/25/remarks-president-state-union-address.

[5]祁占勇，王錦雁.美國職業教育制度的發展演變及其基本特征[J].職教論壇，2017（34）：58-64.

[6]陳堅，白瑞.奧巴馬第二次總統任期內教育改革[J].全球教育展望，2016（8）：80-89.