“雙高計劃”建設單位預算編制與績效目標設定研究

李科

摘 要 聚焦“雙高計劃”建設單位在預算編制和績效目標設定工作中政策要求與現實挑戰，提出預算編制要堅持“實事求是、任務不減、投入不降”，績效目標設定堅持“指向明確、細化量化、合理可行”，預算編制和績效目標設定堅持“花錢必問效、無效必問責”等原則，結合實踐探索統籌規劃全員參與，組建復合型預算編制和績效目標設定團隊，構建四級聯動的雙高建設任務管理體系，開展重大項目專項論證、確保績效目標設定切實可行等解決路徑。

關鍵詞 中國特色高水平高職學校;高水平專業群;預算編制;績效目標設定

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）21-0036-04

《國家職業教育改革實施方案》提出要“推進高等職業教育高質量發展”“啟動實施中國特色高水平高等職業學校和專業建設計劃，建設一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高等職業學校和骨干專業（群）”[1]。2019年底，教育部和財政部公布了中國特色高水平高職學校和專業建設計劃（以下簡稱“雙高計劃”）建設單位名單，該名單包括56個高水平高職學校建設單位和141個高水平專業群建設單位[2]。按照教育部和財政部要求，“雙高計劃”建設單位要抓緊編制任務書，進一步細化建設任務，明確資金投入，設定績效目標，確保“雙高”建設取得預期成效。然而，在實踐中還碰到許多問題，迫切需要解決。

一、預算編制和績效目標設定的政策要求與現實挑戰

（一）全員參與和協作融合氛圍尚未形成

根據教育部、財政部相關政策要求，無論是中國特色高水平高職學校建設單位，還是高水平專業群建設單位，都要整合學校最優資源，舉全校之力，形成“人人參與、個個建設”的“雙高”建設局面。高水平高職學校建設離不開人的力量，不僅需要高水平的學校領導者和教師，還需要高水平的行政管理人員、輔導員、學生、所有后勤人員以及優秀校友。一所高水平高職學校的全體工作人員，必須成為一個上下一體、懷著共同愿景的團隊，齊心協力為了學校的發展而努力[3]。在實踐中，預算編制與績效目標設定工作往往淪為少數校領導、相關職能部門和高水平專業群參建二級學院的事情，“人人參與、個個建設”的氛圍并未完全形成。同時，還存在預算編制和績效目標設定團隊成員來源單一、缺乏協作;預算與業務“兩張皮”，預算編制團隊不了解“雙高”建設具體任務，業務團隊不熟悉預算編制知識與要求等信息不對稱的問題。

（二）跨部門跨學院的組織壁壘和信息溝通不暢問題突出

《教育部 財政部關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（以下簡稱“實施意見”）指出“符合要求的每所學校申報2個專業群，每個專業群一般包含3～5個專業”。141個高水平專業群建設單位的高水平專業群中的專業往往來自不同的院系，而我國高職院校“單一結構”形態的專業體系在組織架構上卻又分屬于不同的、相對“自治”的獨立院系，產生一定程度的“組織壁壘”[4]。同樣，學校層面各職能部門之間也存在“組織壁壘”的問題，這就給預算編制與績效目標設定工作帶來信息溝通不暢的問題。在預算編制工作中的具體表現就是預算編制缺乏系統設計，一級、二級、三級任務執行人信息溝通與反饋不及時，建設任務涉及多個職能部門或院系時預算編制難度大。

（三）任務分解和建設績效目標確定不夠清晰

《實施意見》指出，“雙高計劃”學校要深化改革創新，聚焦建設任務，科學編制建設方案和任務書，健全責任機制，扎實推進建設，確保工作成效。“雙高計劃”建設單位只有聚焦建設任務，特別是將學校層面的11大建設任務和專業群層面的8大建設任務分解細化，研討論證，才能有效做好預算編制和績效目標設定工作。然而在實踐中，還存在三級任務分解不到位，任務建設內容不明確，任務建設績效目標不清晰，績效目標值設定與申報方案不一致，任務具體執行人或團隊成員不確定等問題 。

二、預算編制與績效目標設定原則

（一）預算編制要堅持“實事求是、任務不減、投入不降”原則

根據教育部、財政部有關部門解釋，項目學校申報材料已經省級教育、財政部門審核、蓋章，并已對社會公示，地方和學校應履行承諾、積極籌措資金，把握“實事求是、任務不減、投入不降”，做好預算編制工作。地方和項目學校可根據實際，調整項目總投入的資金來源結構和支出預算安排。原則上，56個高水平學校建設單位的總投入不低于申報時的總投入;141個高水平專業群建設單位的總投入不低于申報時的學校層面建設任務投入和立項專業群投入總和。中央財政對高水平專業群建設單位的獎補資金必須用于立項專業群建設。學校項目總預算包括中央財政投入資金、地方財政投入資金、主辦方投入資金、行業企業支持資金和學校自籌資金。

（二）績效目標設定堅持“指向明確、細化量化、合理可行”原則

項目學校要緊扣《實施意見》確定的主要改革任務，結合各自建設方案，科學設定三級指標及指標值。數量指標設定要凸顯“產出”，彰顯“高水平”，指向務必明確;質量等其他三級指標設定要緊盯數量指標，確保相應匹配、合理可行。根據教育部、財政部共同編制的“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃任務書”的解釋，項目支出績效目標是指項目全部預算資金在建設周期（5年）內預期達到的總體產出與效果。績效目標一級指標包括產出指標、效益指標、滿意度指標，二級指標包括數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、社會效益指標、可持續影響指標、服務對象滿意度指標，三級指標包括但不限于“4打造5提升”等26個指標，“雙高”建設項目支出績效目標內涵如表1所示。

（三）預算編制和績效目標設定堅持“花錢必問效、無效必問責”原則

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。《意見》規定，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到“花錢必問效、無效必問責”。根據國家“雙高計劃”資金安排，2020年中央財政獎補資金按照立項學校類別、數量和支持標準進行獎補：高水平學校（A 檔）每所每年 5000萬元;高水平學校（B 檔）每所每年 2500萬元;高水平學校（C 檔）每所每年 1000萬元;高水平專業群（A 檔）每所每年 1000萬元;高水平專業群（B 檔）每所每年 700萬元;高水平專業群（C 檔）每所每年400萬元。同時，“雙高計劃”建設單位還會獲得大量的地方財政投入資金、主辦方投入資金、行業企業支持資金和學校自籌資金。因此，“雙高計劃”建設單位要科學編制“雙高”建設預算，強化績效目標設定，重視投入產出分析，嚴格執行“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理要求。

三、舉措與路徑

（一）統籌規劃，全員參與

“雙高計劃”建設單位要成立“雙高”建設領導小組，統籌規劃與宏觀把控預算編制和績效目標設定工作。學校書記、校長任組長，實行雙組長制，校長是學校“雙高”建設任務的具體總負責人，其他所有校領導、職能部門負責人和二級學院院長是建設領導小組成員，實現“雙高”建設全員參與。同時，根據各校實際，高水平學校建設單位可明確分管教學副校長和分管財務副校長各負責一個高水平專業群，擔任“群主”，高水平專業群牽頭學院院長擔任群具體執行人，“群主”可更好發揮統籌協調與資源整合的作用，有利于消除高水平專業群預算編制和績效目標設定工作中面臨的“跨學院壁壘”，切實提高預算編制和績效目標設定工作的效率。

（二）組建復合型預算編制和績效目標設定團隊

團隊協作的本質是共同奉獻。這種共同奉獻需要一個切實可行、具有挑戰意義且讓成員能夠為之信服的目標。只有這樣，才能激發團隊的工作動力和奉獻精神。團隊精神的核心就是協同合作，協同合作是任何一個團隊不可或缺的精髓。要組建來自不同學科和具備各自專業優勢的資金預算編制團隊與績效目標設計團隊。以資金預算編制團隊為例，成員可包括專業背景不同的發展規劃處處長、財務處處長、具體執行建設任務的各相關二級學院院長和職能部門處長，以便在資金預算編制過程中發揮各自聰明才智，實現優勢互補。

（三）預算編制與任務設計有機融合

針對預算編制缺乏系統性統籌設計，一級、二級、三級任務預算編制團隊信息溝通與反饋不及時，建設任務涉及多個職能部門或學院時預算編制難度大等系列問題，充分運用excel應用軟件，系統設計具有數據自動統計功能的預算表。預算基于任務，建設任務的量與質決定預算規模。要將學校“雙高”申報方案和上級預算管理相關文件編印成冊，“雙高”建設領導小組成員人手一本，認真學習建設方案和預算管理相關知識。在“雙高”建設預算編制工作中要嚴格遵循“錢隨事走”的原則，真正實現事權與財權相統一。為克服信息不對稱的問題，要多溝通、多研討。各級任務明確牽頭部門與具體責任人，預算編制團隊與各級建設任務牽頭部門要加強聯系，參與建設任務牽頭部門組織的專題會議，全面了解和掌握任務設計內容;同時，預算編制團隊要指導各級任務的預算編制，確保預算編制的精準性與可執行性。

（四）構建四級聯動的“雙高”建設任務管理體系

構建“四級聯動、職責明確、任務清晰”的“雙高”建設任務管理體系。“四級”自下而上是指三級任務對應的“項目負責人+團隊”、二級任務對應的二級學院或職能部門等執行機構、一級任務對應的“副校長+相關職能處室”、宏觀任務對應的“雙高”建設領導小組。職責明確是指“項目負責人+團隊”履行任務具體落實職責、二級學院或職能部門等執行機構履行服務與管理職責、“副校長+相關職能處室”履行統籌協調職責、領導小組履行宏觀把控職責，其內涵如圖1所示。任務清晰是指遵循“目標-任務-項目”的思路，逐層分解出一級、二級、三級任務，明確任務總牽頭人-總責任人-具體責任人（含團隊成員），以現代殯葬技術與管理高水平專業群為例予以說明，其內涵如表2所示。

（五）開展重大項目專項論證，確保績效目標設定切實可行

要對金額達到“三重一大”項目標準的“雙高”建設項目組織專項論證。在論證過程中除講清項目建設的必要性、可行性、建設內容外，特別強調對項目預期績效目標的闡述，要將表征項目績效的數量指標、質量指標、時效指標、社會效益指標、可持續影響指標和服務對象滿意度指標描述清楚，確保績效目標設定切實可行。以中國特色高水平高職學校建設為例，數量指標反映學校按照《實施意見》明確的改革發展任務，在學校層面計劃完成的任務或服務數量，定量描述。質量指標反映學校整體建設預期達到的標準、水平和效果，定性或定量描述，體現“對比度”。時效指標反映項目階段和終期建設的及時程度和效率情況。成本指標反映實現項目預期目標產生所需成本的控制情況，包括成本數額及投入時間的表述，同時描述成本控制的主要措施和可能。社會效益指標反映項目建設相關產出對社會發展帶來的影響和效果。可持續影響指標反映項目建設產生的可持續發展影響的定性指標，以及相關產出帶來影響的可持續期限。服務對象滿意度指標反映項目學校服務對象或項目受益人對相關產出及其影響的認可程度。以項目學校“打造高水平雙師隊伍”建設任務為例，闡述其績效目標（數量指標）如何科學設定，見表3。

四、結論與啟示

“雙高計劃”建設單位在預算編制和績效目標設定工作中應做好頂層設計和統籌協調，加強溝通與信息反饋，破除跨專業、跨學院、跨部門帶來的“組織壁壘”，切實提高預算編制和績效目標設定工作效率與效果。同時，要妥善處理好學校層面與專業群層面建設任務、預算安排、產出物（標志性成果）可能重復的問題，確保任務書編制精準規范。

“雙高計劃”建設單位要準確理解“雙高”建設項目支出績效目標的內涵，特別是準確理解產出指標中數量指標與質量指標的區別，效益指標中社會效益指標與可持續影響指標的區別，科學填寫績效目標值，績效目標值既要體現“高”，又要切實可行。同時，197家“雙高計劃”建設單位要貫徹“花錢必問效、無效必問責”的項目支出績效評價管理基本思想，突出結果導向，高度重視“雙高”建設項目的產出與效益。通過5年建設，真正成為引領改革，支撐發展，具有中國特色、世界水平的高等職業學校和骨干專業（群）。

參 考 文 獻

[1]國務院.國家職業教育改革實施方案[Z].國發[2019]4號，2019-01-24.

[2]教育部，財政部.關于公布中國特色高水平高職學校和專業建設計劃建設單位名單的通知[Z].教職成函[2019]14號，2019-12-10.

[3]朱愛勝.立足區域和行業的中國特色高水平高職學校建設——以無錫職業技術學院為例[J].職業技術教育，2019（18）：20-24.

[4]馬成榮，孫楊.“雙高計劃”視域下高職院校專業結構優化調整的路徑與策略[J].職業技術教育，2019（24）：12-17.