地方政府投融資平臺公司融資風險及防控對策

向陽

摘? 要;地方政府投融資平臺自成立以來，在城市建設和地方經濟發展方面扮演著重要的角色，隨著地方政府投融資平臺公司的不斷發展，與其相關的政府提供隱性擔保、違規擔保、金融機構違規提供流動資金貸款等問題時有出現。黨的十九大報告將防范化解重大風險列為三大攻堅戰之首。在新形勢、新要求下，隨著國家要求投融資平臺公司運作規范化及金融監管嚴格化，當國家經濟發展進入了新常態后，從現實情況來看，政府投融資平臺公司存在諸多融資風險，如何對風險進行防控是當前地方政府投融資平臺公司不得不面對的問題。

關鍵詞： 政府投融資平臺;融資風險;防控對策

一、地方政府投融資平臺公司發展特征與融資現狀

從宏觀角度來看，投融資平臺、金融機構及政府就是不可或缺的3個重要支點，因此投融資平臺與政府、金融機構等有十分密切的發展關系;從微觀角度來看，在地方融資平臺的發展中，融資的速度較快、規模較大，有的是由地方政府提供的隱形擔保，有的是企業自身市場化業務發展需要進行借貸，因此在具體的發展過程中體現出了較為突出的特征。

投融資平臺在土地一級開發、棚戶區改造建設、城市基礎設施建設、招商配套設施建設、中小企業產業園與孵化器建設以及作為政府產業引導基金投融資等業務開展方面均需要大量的資金，這些資金除少部分來自政府的資本金投入、政府債券資金外，更多來自企業的市場化融資，但這些市場化融資由于長債短投、退出機制、投資收益低于預期等多方面的原因，不可避免地帶來了一些融資方面的風險。

二、地方政府投融資平臺公司面臨的風險

（一）負債率高的風險

從對國家財政、審計單位及金融機構的研究情況來看，目前我國的政府投融資平臺存在資本不足、資本不實及資本抽逃等問題，甚至有些地方上的投融資平臺還會采取一些手段向平臺注入不實的資產，企圖“濫竽充數”[1]，尤其是地市級政府的投融資平臺公司，政府掌控的市場化國有資產資源偏少、財政收入偏低、歷史欠賬偏大，卻由于當前經濟發展、產業升級的需要，不得不承擔省級重大項目與重大產業的落地工作，以加快發展。此類項目建設與投資所需的資金大，只能通過政府投融資平臺籌集，然而很多地方投融資平臺的資金、有效資產、資本規模都受制于本級政府的財力，根本無力承擔重大項目所需資金的融資工作，但為了當地經濟的發展與自身業務的拓展，最終只能使政府投融資平臺背負與自身資產不相匹配的高額債務。

（二）融資償債收入來源單一的風險

政府投融資平臺公司在進行園區開發與運營方面的市場化轉型時，業務發展是以產城融合為整體方向，主要依托于產業地產，比如開展產業方面的招商、資產運營、產業孵化、企業增值服務及公用事業方面的管理等。而在片區的開發工作中，項目投資主要有以下幾個部分：一是征地、拆遷、安置、土地報批等形成的征遷基本成本;二是園區開發建設所需的道路建設、河道整治及景觀綠化等基礎設施建設項目;三是園區產業招商配套所需要的工業廠房、寫字樓等生產、辦公配套開發項目;四是園區產城融合所需要的商業和居住功能配套開發項目。從項目開發的全周期方面測算，債務償還來源主要為園區的商住土地出讓收入，政府投融資平臺公司過分依賴土地出讓收入進償債，公司受土地出讓政策影響很大。

（三）融資渠道受阻風險

投融資平臺公司的主要功能就是進行基礎設施建設及公用事業建設，而很多以政府資產、信用等為依托成立的投融資公司，本身就不具備較強的造血能力，當資產的負債率逐步提高后，就很難利用借新還舊的模式來維系，其融資的渠道將受阻。2017年以來，財政部等六部委多項關于違法違規融資的政策陸續出臺，使得各平臺公司的融資渠道受到限制，融資信用也大打折扣，融資難成為限制其以傳統政府擔保模式運作的主要瓶頸。

（四）融資債務到期償還風險

從地方政府投融資平臺融資項目及建設內容來看，主要是中長期的基礎設施建設內容以及政府招商配套的低收益的產業配套與產業基金投資項目，需要投入資金較大、回收周期較長、項目收益不穩定，這些無疑增加了融資的償還風險。這些項目的投資方向與投資金額的決策更多來自政府的決策，還款來源卻是未來所投項目給地方政府帶來的稅收增加部分，一旦所投項目未來經營失敗，將對投融資平臺的還款來源造成影響。通常情況下，由地方政府投融資平臺承擔的公益性質的項目，其債務體量都是比較大的，而能夠被納入政府債務的只是一小部分，隨著時間線的拉長，其償債風險會逐漸變大。

三、地方政府投融資平臺公司融資風險的具體對策

（一）利用開發性金融支持

從1998年開始，國家開發銀行就逐漸將市場化的運作血液注入政策性的金融機構，在國家信用與機構信用之間實現了有機結合，項目融資開始正向推進市場化建設，發展目標也將以市場化的方式來實現，從而摸索并實踐出了具有中國特色的開發性金融理論，使其逐漸成為一種新的金融形式。而在此過程中，開發銀行在政府與市場之間搭建起了一座更加穩固的橋梁，融資也激發了政府與市場之間的合作潛力，在實際工作中發揮出了極大的作用。比如國家開發銀行、農業發展銀行就充分挖掘出了綜合性的金融服務潛力，并利用資產證券化、股權投資等金融手段來提高相應平臺企業的業務流動性，從而化解了一部分的債務，并推動了地方政府投融資平臺公司的市場化轉型，提高了自身的市場化運作能力和金融造血能力。

（二）確定市場化轉型模式與方向

目前，地方政府投融資平臺公司轉型的具體途徑包括[2]：第一，產權轉型，具體表現為，一是吸引了相應的民間資本注入，逐漸從國有體制向混合所有制的方向轉變;二是與省屬國企或央企合并，促進國有股權結構多元化。第二，功能與業態方面的轉型，主要表現為，一是開始推行布局城投外的新實業領域，逐漸朝大健康、大休閑及大旅游等方面轉型;二是推進產融結合，向資本運營公司轉型，如當前多地政府成為上市公司實際控制人以及新興產業基金的出資方等。第三，業務拓展模式轉型，如采用授權經營模式、聯合社會資本參與PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）項目等實踐。

（三）實施“去杠桿、防風險”策略

同屬國有企業的地方政府投融資平臺公司必須采取非常手段及措施來逐步提高企業的經營效益，與此同時還要充分利用項目融資合作、盤活資產經濟等運作手段，想盡辦法找資金、調結構、降低企業負債，使公司高杠桿狀態下的債務能夠有所下降[3]。

第一，密切關注資本市場的風向變化，不斷提升公司主體的評級、采取增信措施，并主動尋找不同的投資方式，在銀行之間的債券市場中爭取到融資;第二，充分利用融資租賃的方式，通過籌集資本來盤活企業現有的資產存量;第三，充分發揮出企業產業鏈的融資平臺的作用，利用產業背景來推動融資項目;第四，實現外部獨立的融資，以此來增加小額貸款的放款額度，帶動企業現有產業鏈上下協同發展;第五，通過與行業內知名的地產開發商聯合開發，盤活公司的土地資源，將資源轉化為資金，借此形成強大的市場化現金流收入來防范風險。

（四）建立健全融資風險防控體系

地方政府投融資平臺公司的領導層必須從思想根源上增加自我認識，從而更加全面地認識融資方面的風險價值，更好地規避在實際工作中可能出現的風險與問題。建立健全融資風險防控體系主要有以下4個方面：

首先，從組織架構方面，應建立全面高效的內部監控及風險防控部門。制定全面完善的融資制度規章，建立更加完善的融資風險防控體系，并利用該體系來開展對公司的運營及發展過程的監控工作。

其次，對于融資風險的防控范圍問題，要實現全范圍的融資風險防控布局，必須對融資渠道進行事前風險把控及成本分析，事中資金的使用及事后的整體資金流動等都要納入風險防控范圍，針對企業各個方面構建起更加全面的價值鏈防控模式，對于特定情況下出現的風險問題要進行科學合理的評測與分類，根據預先設定的風險評估目標及風險控制機構的能力，在全面把控融資環境的大前提下，選擇更適合公司內外環境發展需要的合理的風險評估及識別辦法，確保風險能夠得到有效的識別與分類，準確地確定風險等級，定時監控相關風險的發生，形成全員參與、全方位的風險防控體系。

再次，建立有效的融資風險預警系統與風險預警機制。只有建立起了風險預警機制，才能保障風險預警系統的順利運行，可以說風險預警系統的核心就是風險預警機制。其主要內容包括：現場核實投融資平臺數據，保證數據的準確性;根據各類風險的特征，確定風險等級;通過對入庫數據進行定量定性分析，設置不同的預警指標、參數及模型;根據預警的結果，設置不同的預警區域，比如劃分為綠燈區、紅燈區及黃燈區，針對不同的區域采取不同的應對策略。

最后，建立融資風險防控監督考評制度。在制度建設與執行上，地方政府投融資平臺公司應學習優秀企業的經驗，結合自身業務方面的運營特點、環境特點等，持續完善現有的融資風險防控措施與制度，對目前運行的融資風險防控制度進行閉環監督，充分分析其中可能出現的問題，針對問題進行修訂，爭取使風險防控工作更加規范、細致，避免出現管理真空以及制度無法落地執行的情況。

四、結語

本文通過分析地方政府投融資平臺公司在新形勢下存在的融資風險，提出了針對這些風險的防范措施。我們要以發展的眼光看待地方政府投融資平臺公司的融資風險及防范對策，著眼于在地方政府化解政府隱性債務的大背景下，積極推進地方政府投融資平臺公司轉型發展，在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的過程中，通過市場的鍛煉，不斷提高競爭力，使投融資平臺公司通過發展逐漸做大、做強、做優，為國有資產的保值增值作出貢獻。

（作者單位為黃岡實創置業有限公司）

參考文獻

[1] 戚加妮.地方政府投融資平臺債務融資風險研究[J].企業改革與管理，2020（07）：111-112.

[2] 肖鵬，張斌.地方政府隱性債務成因、化解及開發性金融實踐[J].開發性金融研究，2019（06）：93.

[3] 焦汝斌.論《政府投資條例》對國有公司投資行為的影響[J].法制與經濟，2020（04）：95-96+104.