美塔簽署和平協議的政治博弈與阿富汗政局未來走向

曾慶華

【關鍵詞】美國;塔利班;阿富汗;政治博弈;政局走向

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.08.011

經過漫長博弈，美國和塔利班終于在2020年2月29日簽署和平協議，標志持續18年之久的阿富汗戰爭有望結束。協議規定，美國及其盟國將在14個月內從阿富汗撤出所有軍隊;塔利班同意切斷與“基地”組織的聯系并不再對美國等西方國家發動攻擊。[1]協議對美國、塔利班博弈雙方約束力如何，在國內外各種因素影響下協議能否給阿富汗帶來和平曙光，需要深入研究探討。

美塔簽署和平協議的艱難歷程

自2001年美國發動阿富汗戰爭以來，無論是小布什時期的“徹底消滅”、奧巴馬時期的“打談結合”還是特朗普時期的“以打促談”，都體現了美國霸權主義行徑。在雙方實力不對稱的情況下，塔利班堅持抗爭18年，經歷了“戰略退卻—戰略相持—戰略反攻”等階段。美國和塔利班在無法完全戰勝對方情況下，最終坐到談判桌前并簽署了和平協議。

一、小布什時期的美塔博弈

2001年“9·11”事件發生后，美國要求塔利班交出隱匿在阿富汗的“基地”組織頭目本·拉登。在遭到拒絕后，以美國為首的聯軍入侵阿富汗，意圖消滅盤踞在阿富汗的恐怖分子，實現復仇和確保美國本土安全的目標。此外，美國還尋求在阿富汗建立“持久的和平與繁榮的經濟”，并將其打造成為中亞和南亞地區的民主化樣板。[2]

小布什政府對塔利班實施了“趕盡殺絕”的打擊策略。小布什在“9·11”恐怖襲擊后的演講中發誓：不僅要狠狠教訓攻擊美國的人，還要嚴懲那些藏匿、資助和容留那些恐怖分子的人。[3]盡管如此，美國并未將塔利班認定為恐怖組織，只是將其視為阿富汗叛亂組織，打擊塔利班是因其包庇“基地”組織。阿富汗戰爭開始后，以美國為首的聯軍以城市和村莊為單位清剿塔利班，意圖將其在軍事上徹底消滅。塔利班政權被推翻后，美國在主導阿富汗重建過程中拒絕了巴基斯坦和阿富汗政府將塔利班納入政治重建進程的建議。

塔利班堅持頑強抵抗美軍入侵。在政治上，塔利班政權被推翻后，退守到阿東部、南部以及阿巴邊境山區，以“趕走異教徒入侵者”為口號爭取民眾支持，[4]聲稱要與以美國為首的聯軍戰斗10—20年甚至50年。塔利班充分利用美國發動伊拉克戰爭的機會，充實壯大自身實力，并在2005年成為阿富汗最重要的政治反對派。在軍事上，塔利班采取“化整為零”策略，運用“出其不意”“避實就虛”“打了就跑”等游擊戰術，襲擊美軍和阿富汗政府。“臥薪嘗膽”多年之后，塔利班重新崛起。2008年，塔利班活躍地區擴大到了72%的國土范圍。塔利班拒絕承認阿富汗憲法，甚至準備在美國撤軍后對阿富汗政府進行清算。

二、奧巴馬時期的美塔博弈

2009年3月，奧巴馬提出“美國對阿富汗和巴基斯坦的新戰略”，[5]目標是通過綜合運用“硬實力”與“軟實力”，擊敗“基地”組織和塔利班。奧巴馬政府的主要策略包括：繼續增兵，清剿“基地”組織，切斷塔利班與“基地”組織的聯系;從以軍事行動為主轉向軍事與民事、外交等手段相結合，對阿富汗政府和軍隊加大扶持力度;分化塔利班并尋求與溫和派對話。[6]

奧巴馬時期，美國承認塔利班是阿富汗政治結構的組成部分，默許阿富汗政府與塔利班不同派別接觸，甚至考慮將塔利班頭目從聯合國恐怖分子制裁名單中剔除。奧巴馬政府強調“柔性戰爭”，通過“戰略上防守、戰術上進攻”，加大威逼利誘，具體表現在兩個方面：一是通過加大打擊力度、“打談結合”削弱塔利班斗志，在塔利班高層內部以及高層和基層之間制造分歧;二是通過提升阿富汗安全部隊的作戰效能，加大談判籌碼。2011年5月，本·拉登被擊斃，“基地”組織遭重創。奧巴馬政府認為這是反恐戰爭的里程碑，并于6月宣布撤軍計劃。2012年5月，奧巴馬突然造訪阿富汗，呼吁塔利班加入和解進程。2013年，美國同意塔利班在多哈設立辦事處，但條件是塔利班要公開聲明斷絕與“基地”組織的關系。2014年底，美軍將安全防務移交阿富汗政府，但阿富汗安全局勢不斷惡化。2016年7月，奧巴馬宣布放緩撤軍計劃。

針對奧巴馬政府對阿戰略的調整，塔利班對和談不再堅拒不從，開始采取靈活務實做法，通過“打談結合”，緩解被清剿壓力，爭取喘息機會。在塔利班看來，美軍戰略進攻階段已逐漸過去，其最終目的是體面撤軍，時間籌碼掌握在自己這邊。塔利班將阿富汗政府視為“傀儡”，因此只愿意與美國直接談判。塔利班表示雖然不會放棄抵抗并立即加入阿富汗政治進程，但可以與“基地”組織劃清界限。在軍事上，塔利班采取“蓄力待時”策略，同時不斷實施不對稱打擊和游擊戰術以消磨美軍意志，并積極籌備發起新的攻勢。2014年，塔利班利用美軍撤離產生的“安全真空”，頻繁發動攻擊，勢力范圍不斷擴大，威脅到阿富汗70%的國土。[7]

三、特朗普時期的美塔博弈

2017年8月，特朗普宣布了阿富汗新戰略，[8]目標是：保證阿富汗不出現顛覆性局勢;對“基地”組織、“伊斯蘭國”進行打擊;不謀求擊敗塔利班，但要斷絕其戰勝美軍的希望，阻止其奪得全國的政權，迫使其回到談判桌前;不再謀求推行美國的模式、不要求按照美國的理念建設國家，準備接受各派別共同協商的任何國家治理形式。特朗普在勝選當日發表聲明稱，應讓阿富汗成為一個自由的國家，保持與其他國家的相互聯系。[9]

特朗普政府采取“以打促談”策略，授予軍事指揮官更大自主權，不限定作戰規模、期限、方式，旨在摧垮塔利班武裝奪取政權的意志，讓其感到與其割據農村不如通過談判獲取部分政治權力。2018年10月，美國阿富汗問題特使與塔利班代表在多哈進行首輪談判。2019年9月，美國與塔利班就和平協議原則上達成一致，但特朗普以塔利班殺害美軍士兵為由叫停談判。隨后，美國加大打擊力度，3個月后才重返與塔利班的對話。2020年2月，美塔簽署和平協議，標志著美國事實上放棄了全球反恐、控制歐亞中心、遏制伊朗等方面的部分現實利益。[10]同時，美國也犧牲了阿富汗政府的利益，在完全沒有征求阿富汗政府同意的前提下，答應釋放5000名在押塔利班武裝分子。

相應地，塔利班采取“務實應對”策略，充分運用政治、軍事手段與美博弈。2019年6月29日，塔利班與美國舉行第七輪談判，同意與阿富汗政府直接對話。2019年9月和談“停擺”后，塔利班對阿富汗政府和國際社會重啟和談所做的努力反應冷淡，迫使美國3個月后重新與其談判。面對美國增兵，塔利班判定美國的真實目的是急于撤軍，故不斷整合力量，頻繁發動襲擊。特別是每當談判取得一定進展時就對美軍下手，導致美國叫停談判，而談判暫停的時間又有利于塔利班博取更多籌碼。僅2018年，塔利班就主動襲擊以美國為首的聯軍超過1萬次，奪回了29個地區。[11]

美國簽署和平協議的政治盤算

和平協議的簽署，既反映了美國對阿富汗政府的失望，也反映了其無法徹底戰勝塔利班的基本判斷。在推翻塔利班政權后，小布什和奧巴馬都嘗試進行安全重建，但是在以部落主義和伊斯蘭教法為基礎的阿富汗，美國一廂情愿構建新式民主的想法根本行不通。阿富汗政府難以有效建立政治、經濟秩序。即使是在美軍支撐下，阿富汗政府實際控制的地域也主要局限在首都喀布爾及其周邊。而塔利班退守鄉村后，不僅頑強生存下來，還不斷加大對基層的滲透力度，融入阿富汗傳統秩序，與地方軍閥結成聯盟。2019年，塔利班勢力已達到阿富汗戰爭以來的頂峰。故此，根據和平協議，美國將成為阿富汗戰爭的第三方，反映了其急切從阿富汗戰爭“核心區域”退場的真實目的。具體來講，美國與塔利班簽署和平協議主要出于以下幾方面考量。

一是特朗普爭取連任的政治需要。為達到在2020年大選中的連任目的，特朗普需要盡快兌現海外撤軍“承諾”，拉抬其民意支持率。特朗普曾表示：“當我競選總統時，我向美國人民承諾，我將開始撤回我們的軍隊，并尋求結束這場戰爭。我們在這一承諾上取得了實質性進展。”[12]根據一項民意調查顯示，美國國內的主流民意也對撤軍表示支持，70.8%受訪者認為國會應該通過立法來限制海外的軍事行動。[13]特朗普明白，與塔利班簽署和平協議并結束阿富汗戰爭，可作為政績并為爭取連任服務。

二是美國戰略方向調整的需要。2018年的美國《國防戰略報告》，宣布“世界重回大國競爭狀態”，強調“現階段美國國家安全方面的首要任務是國與國間的戰略競爭，而不是反恐”。[14]該報告稱，中俄兩國在經濟方面挑戰國際秩序，不僅擴張影響力，還對美國實力和利益構成挑戰。為應對中俄挑戰，美國重返亞太的步調更加清晰，盡快遠離阿富汗“爛攤子”的趨勢顯現。美塔簽署和平協議后，美國國防部長埃斯珀表示：“美國從阿富汗撤軍是為了準備與中國的大國競爭。”[15]

三是甩掉沉重戰爭包袱的需要。2019年12月9日，《華盛頓郵報》發表“關于戰爭真相”的報道，認為美國政府在阿富汗戰爭問題上長期撒謊誤導公眾，隱瞞了戰爭“已無法取勝”的實情。[16]阿富汗戰爭直接耗資約1萬億美元，造成了2300多名美軍士兵死亡、2萬多名美軍士兵受傷。此外，支付阿富汗戰爭退役軍人的醫療、傷殘護理費用已經超過了1700億美元，未來的40年還需要再花費1.4萬億美元。[17]阿富汗戰爭已經像泥潭一樣拖住了美國步伐，巨大軍費開支可能導致宏觀經濟失衡，進而造成潛在的金融危機風險。

美國和阿富汗塔利班在卡塔爾首都多哈簽署旨在結束阿富汗戰爭的和平協議。圖為2020年2月29日，在阿富汗首都喀布爾，美國國防部長馬克·埃斯珀（前右）、阿富汗總統阿什拉夫·加尼（前中）和北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格在新聞發布會上。

塔利班簽署和平協議的考量

美塔簽署和平協議后，塔利班駐多哈的政治辦公室負責人稱：“毫無疑問，我們贏了這場戰爭……這就是他們簽署和平協議的原因。”[18]可以說，這是塔利班從美國認定的“叛亂組織”翻身成為阿富汗“主人”并重返政壇的重要步驟，體現了其為爭取全國政權作出的深度考量。

一是合理回應國內外促談呼聲。首先，阿富汗民眾蒙受戰爭苦難多年，祈盼和平早日到來，塔利班若一味拒絕和談，則很可能失去民心;其次，塔利班內部并非“鐵板一塊”，經過多年斗爭，已經分化出強硬派、溫和派等多個派系。在協調實現停火方面，溫和派占據上風;再次，俄羅斯、中國、巴基斯坦、英國、沙特等國，通過各種渠道和形式力促塔利班和談。巴基斯坦甚至曾傳話給塔利班，稱如果不進行談判，將采取強硬措施。沙特也曾和美國一起行動，對涉嫌提供資金給塔利班的個人和組織的在美資產進行凍結。

二是努力爭取對美斗爭的“次優”結果。當前，只有美國有能力和資源迫使塔利班和談并把控談判進程。雙方政治博弈各有底線：一個想體面撤軍，一個想獲取政治身份。二者若想各獲所需，均不得不在對方最關心的問題上讓步。一方面，塔利班雖然長期堅持抗爭，但僅能勉強維持存在，難以重返政壇;另一方面，在美國駐軍的情況下，塔利班與阿富汗安全部隊的較量艱難且漫長。因此，通過談判得到美國認可，是塔利班重返政壇的最快路徑。對塔利班來說，當前形勢下，能夠取得美國最大讓步的“次優”解就是勝利。

三是著力準備與阿富汗政府的最終較量。由于阿富汗政府安全上主要依靠美國及北約保護，經濟上主要依賴國際援助，自我造血能力不足，與塔利班談判不占優勢。所以，塔利班不會輕易對阿富汗政府做出讓步，而會堅持其實現“阿富汗伊斯蘭酋長國”復國的戰略目標。美塔談判中的博弈，透露出了塔利班的真實意圖，即先以合法身份參與阿富汗政治，之后則通過政治、經濟和軍事手段，采取和平或武力方式擊敗阿富汗政府。

阿富汗政局的未來走向

美塔簽署和平協議，是阿富汗政治進程的重要分水嶺，實現了美國脫離阿富汗戰爭和塔利班政治身份合法化。然而，和平協議能在多大程度上得到履行，依然存在變數。阿富汗作為一個多民族聚居的國家，歷史上經歷長期戰亂動蕩，現實中教派紛爭不斷、不同政治勢力價值取向各異。因此說，阿富汗政局未來走向依然充滿不確定性。

一是阿富汗內部對話進程面臨較大阻力。組建聯合政府，實現“阿人治阿”，[19]是阿富汗多數派別的政治意愿。阿富汗政府認識到，只有解決與塔利班的根本沖突，才能迎來和平曙光，阿富汗總統甚至表示愿意直接和塔利班對話，但二者之間缺乏政治共識，在世俗化、國家政治體制等方面存在嚴重分歧。協議簽署后，美國總統特朗普與塔利班領導人通話并討論阿富汗局勢。[20]這是對阿富汗政府的“越頂外交”，再次助長塔利班的威風，使“一國兩府”趨勢更加明顯，也為阿富汗內部對話埋下禍根。由于長期動蕩，阿富汗國內還存在諸多軍閥，彼此互不信任。一些軍閥曾視塔利班為自身威脅，在20世紀90年代進行過反塔利班斗爭，并在阿富汗戰爭中支持過美軍。他們對塔利班現在以合法身份參與政治必然心存芥蒂。

二是塔利班意圖建立“阿富汗伊斯蘭酋長國”值得關注。在美塔談判過程及簽署協議時，阿富汗政府都被晾在一邊，不能不使人對阿富汗的政治前景產生疑慮。而塔利班以“阿富汗伊斯蘭酋長國”名義簽署協議，更加直接地表達了其政治意圖。阿富汗政府實力遠不及塔利班，雙方的內部對話將十分艱難。塔利班有可能通過各種政治手段拉攏其他政治派別，擠壓阿富汗政府，蠶食阿富汗政府控制的區域，甚至以阿富汗內部對話未能如期推進為由繼續進行軍事斗爭，從而占據主導位置并重新掌權，建立政教合一的政權。

三是不排除各派別因利益爭奪重燃戰火或阿富汗恐怖分子挑起事端的可能。阿富汗局勢長期動蕩不穩，被稱為“戰爭博物館”。近年來，美軍的行動也給阿富汗帶來巨大創傷。在戰亂中的阿富汗各派別，基本都有自己的武裝力量，認為自己是正義的化身，難以作出妥協。在美國強大外力壓制下，各派別表現相對克制和平穩。而隨著美軍撤離，這種強大外力減弱甚至消失，各派別矛盾就會迅速暴露。如果各派別利益難以得到均衡滿足，則隨時可能重燃戰火，和平的愿景也會變得漫長無期。同時，隨著阿富汗各派勢力發生變化，各類恐怖組織的活動范圍擴大。動蕩的阿富汗局勢是恐怖活動的溫床，一些恐怖組織為了使和平協議失效，甚至故意挑起各種事端，阻撓和平進程。

美塔和平協議的簽署，使美國在某種程度上可以“體面”地從阿富汗戰爭抽身，也給阿富汗和平與重建創造了重要契機，具有一定的積極意義。5月17日，阿富汗總統加尼與競選對手阿卜杜拉簽署權力分配協議，為塔利班與阿富汗政府的對話創造了條件。但由于美國政府和塔利班的多變難測，特別是當前新冠肺炎疫情已把美國搞得焦頭爛額，會否發生“黑天鵝”事件影響協議履行還存在諸多未知。同時，阿富汗內部各派別能否充分利用好歷史機遇，本著對國家建設高度負責的態度，拋棄一己之利積極參與對話，如期推進和平進程，使阿富汗政局盡早迎來和平曙光，依然面臨較多的不確定性。

【本文是中國人民公安大學2018年基科費項目“反恐怖情報體系構建與運行機制研究”（項目批準號：2018JKF612）、2019年基科費重點項目“‘利益相關者理論視閾下提升警察公共關系管理能力研究”（項目批準號：2019JKF208）的階段性成果】

（作者單位：中國人民公安大學國家安全學院）

（責任編輯：孟洪宇）

[1]《美國與塔利班簽和平協議，計劃14個月內從阿富汗撤軍》，新京報網，2020年4月20日，http：//www.bjnews.com.cn/world/2020/02/29/697214.html。

[2] 馬加力：《阿富汗安全局勢的走向及其對中亞的影響》，載《和平與發展》2013年第2期，第89-95頁。

[3] 李建波，崔建樹：《美國在阿富汗的困境研究》，載《國際展望》2012年第6期，第93-109頁。

[4] 伍書湖：《阿富汗局勢會“伊拉克化”嗎？》，載《當代世界》2007年第6期，第29-31頁。

[5] “The U.S. Af-Pak Strategy： Challenges and Opportunities for Pakistan，” April， 2020， https：//www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/00927678.2010.520572？src=recsys.

[6]趙華勝：《上海合作組織與阿富汗問題》，載《國際問題研究》2009年第4期，第36-41頁，第52頁。

[7]《阿富汗安全局勢堪憂 塔利班已威脅到七成國土》，新華網，2020年4月20日， http：//www.xinhuanet.com/world/2018-02/01/c_129803063.htm。

[8]趙華勝：《美國特朗普政府的阿富汗新戰略及中國的政策選擇》，載《當代世界》2017年第10期，第42-45頁。

[9]何明：《奧巴馬時代美國阿富汗戰略的回顧》，載《南亞研究》2016年第4期，第115-136頁。

[10]《美國在阿富汗已經“堅守”了18年，那么美國得到了什么利益？》，百度網，2020年4月23日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1658488151005564130&wfr=spider&for=pc。

[11]《塔利班曬2018成績單：主動襲擊美聯軍上萬次，奪回29個地區》，搜狐網，2020年4月25日，https：//www.sohu.com/a/288295211_99893249。

[12]《美國將與塔利班簽署和平協議》，俄中傳媒資訊網，2020年4月25日，http：//www.0101132.com/news/jmwl/13491.html.

[13]《美塔協議能否帶來和平》，搜狐網，2020年4月25日，https：//www.sohu.com/a/377302900_262340。

[14]《美公布<國防戰略報告>概要，從反恐到國家間戰略競爭轉移》，新浪軍事，2020年4月25日，https：//mil.sina.cn/2018-01-20/detail-ifyqtycx0612790.d.html。

[15]《美真想逃離阿富汗？跟塔利班簽完和平協議，就宣稱“準備和中國競爭”》，騰訊新聞，2020年4月25日，https：//view.inews.qq.com/a/20200319A05T6B00？tbkt=G&uid=100021962971&refer=wx_hot。

[16]《<華盛頓郵報>一篇報道坐實“美國是世界上唯一超級謊言大國”》，搜狐網，2020年4月25日，https：//www.sohu.com/a/359803729_318740。

[17]《2000頁機密文件曝光，政府一直撒謊，這就是阿富汗戰爭真相？》，新浪軍事，2020年4月28日，http：//mil.news.sina.com.cn/2019-12-11/doc-iihnzhfz5044281.shtml。

[18]《美國與塔利班簽署和平協議塔利班：我們贏了這場戰爭》，騰訊網，2020年4月29日，https：//new.qq.com/omn/20200302/20200302A06GRD00.html。

[19] 胡彩云：《論中國在當前阿富汗局勢中的作用》，載《兵團黨校學報》2018年第3期，第67-72頁。

[20]《特朗普與塔利班領導人通話討論阿富汗局勢》，新華網，2020年4月29日，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-03/04/c_1125661159.htm。