淺談“制造強國”戰略下減稅降費改革之路

熊金 廣西大學商學院

在世界各國經營了2008年的次貸危機后，各國又紛紛開始重新意識到制造業在國民經濟中的重要地位，開始高度重視制造業的發展。以智能制造為主導的“工業4.0”被制造業大國德國趕在各國之前提出。隨后世界其他國家也不甘屈居人后，例如美國制定了“先進制造業國家戰略計劃”，日本發出了“產業復興計劃”、 英國提出了“工業2050戰略”，法國提出了“新工業法國”等。未來大國角逐比賽中制造業的競爭比較成為關鍵。為實現加快建設制造強國的目標，我國提出實施《中國制造2025》記錄在十三五整體規劃綱要中。但是由于稅收過高、勞動力價格上升、生產經營成本加大和資源環境約束等諸多因素，我國與歐美等工業化國家相比，綜合成本優勢正在逐漸消失。企業所得相對政府所得過高( 如各類稅收、行政性收費等) 而被削弱了，這毫無疑問會變為企業負擔加重的主要原因。因而與各國產業轉型并行的是各國稅制改革，美國稅改方案在2017年12月通過，毫無疑問特朗普總統提出減稅和放松監管等措施在進一步降低本來中國制造業具有的成本優勢方面起了作用。

在各國產業轉型與減稅浪潮的雙重壓力下我國勞動密集型的制造業產業升級之路進行艱難。中國在全球制造業這個鏈條上起著中心作用，必須正視這場競爭，利用稅費改革這條路合理降低企業稅費成本，推動創新為我國制造業創造新的國際競爭優勢。

一、現代制造業減稅降費改革的稅法理論依據

現代稅收原則包含了稅收效率原則、稅收中性原則、稅收適度原則，而我國近些年在逐步推進的“減稅降費”從理論上來說是切合這一理論內涵的。稅收效率原則內涵的最早來源是威廉·配第在《賦稅論》一書中提出的“稅收三原則”中的“簡便原則”和“節省原則”的基本含義。具體內容包括提升稅收征管效率，減少對經濟活動的干擾，降低稅收征收成本、實現資源優化配置。而稅收中性原則最初可以在以亞當·斯密和大衛·李嘉圖為代表的英國古典經濟學派的學說中看到。具體是指國家征稅時，除了征收的稅額以外，盡量不要讓老百姓承擔其他額外的損失和經濟負擔。稅收適度原則，則是辯證關系在稅收計量與社會經濟發展之中的一種體現。在設計稅制時，要考慮基本滿足國家財政需要，但又不能使得稅負太重。當稅負超過民眾承受能力時，雖然增加了國家稅收收入，但是抑制了企業的發展能力，長遠發展會影響到整個社會的發展。當稅收分配過低時，會暫時減輕納稅人的負擔，使得宏觀經濟暫時得以改善，但卻削弱了國家的整體發展。

申光軍（2016）認為在中國原有的高稅收狀態下減稅會對宏觀經濟產生三方面的影響：一方面是減稅可以減少因稅收造成的價格扭曲，提高資源配置效率，從而促進經濟增長; 另一方面是減稅可以刺激企業投資，促進創新，擴大總需求，緩解經濟衰退時期的疲軟需求; 第三方面是稅收政策具有方向性強、調控容易的特點，是促進產業結構調整和縮小區域發展差距的重要手段。然后他通過實證檢驗發現減稅顯著提高了資本和勞動力的產出效率，尤其是對國有企業、東部地區和出口企業三者而言，增值稅有效稅率下降1%，資本產出率上升3.9%，勞動生產率提高5.5個百分點。減免增值稅將鼓勵企業增大固定資產投資力度，特別是生產經營性投資，減稅1元則投資增加1.63元。結構性減稅政策在刺激企業面向民營企業、中西部企業和非出口企業進行投資方面起到了較好的刺激作用。

二、國外制造業稅費改革趨勢

（一）降低企業所得稅率

2008年次貸金融危機之后，世界各國重新重視工業與制造業，實行再工業戰略，一連串的企業所得稅法改革被接二連三的實行，通過實施較低的稅率，減輕制造業企業的負擔，加快地方制造業企業轉型升級的步伐。2016年年末英國政府宣布將企業所得稅20%的稅率逐步降至15%以下，爭取讓稅率處于世界主要經濟體稅率的最低水平。2017年美國國會通過了一項調低聯邦企業所得稅稅率的法案，而匈牙利則更厲害直接將公司所得稅稅率從18%下調至9%，一躍變為歐盟之中相關稅率最低的國家。根據統計數據，國際經合組織在2000年至2017年17年間，發現35個成員國中34個成員國下調了企業所得稅稅率，而整體企業所得稅平均稅率從32.49%降至了24.18%，下降幅度為8.31%。

（二）增加創新技術的稅收激勵措施

西歐和美國等國家主要著眼于通過發展創新能力和增強高端制造業的全球競爭優勢來振興本國的制造業，因此他們通過選擇加速折舊、研發成本加計扣除和稅收抵免等稅收優惠措施鼓勵技術創新。自2012年1月1日起，加拿大為刺激并扶持制造業或加工業企業重組和轉型，實行一項措施即投資于制造業或加工類機器設備可臨時享受50%的直線加速資本成本補貼率。2014年，法國對新成立的創新型公司免征企業所得稅，規定合格研發費可以獲得30%的稅收抵免，巴西和新加坡則分別允許160%-200%和150-400%的研發費用加計扣除，日本則將研發費用抵免的最高比例提高到30%。2012年2月，美國公布的《總統企業所得稅改革框架》里談及為使成本扣除更加符合固定資產的使用的特殊性質對資產經濟折舊的折舊年限表進行了修改，以縮短資產的使用壽命;利用國內生產活動的抵扣項目的改革，可以有效將制造業利潤所得的最高企業所得稅稅率降低到25%，先進的制造業活動甚至可以降得更低。而美國國會稅收聯合委員會還表示，將通過在2016年至2025年期間減少2280億美元的企業所得稅，鼓勵并允許企業設備加速折舊。

（三）實行稅收優惠措施扶持中小制造企業

對于中小企業的所得稅美、法和匈牙利給予20%以下的低稅率優惠。法國為創新型中小企業提供一般性研發稅收抵免，規定企業允許獲得高達40萬歐的創新產品稅收抵免。2009年為刺激本國中小制造企業加速折舊，德國通過上抬優惠資格可享的最低額度門檻，使得適用范圍變大。韓國允許中小企業即可申請退稅也可以虧損回轉，以往年收益來彌補虧損;同時實行一項促進就業舉措，凡是中小制造企業每多一個工作崗位被設立則可抵免稅收1000萬韓元。另一方面，日本則允許從2009年起將虧損結轉，并將在未來幾年用收入的100%來彌補。

三、我國稅費改革措施

在我國的稅制結構中四大主體稅種是增值稅、企業所得稅、消費稅和個人所得稅，其中增值稅屬第一大稅種，2017年我國稅收結構如圖。中國在世界來看是算得上稅負較重的國家，過去征收除稅收外還有各類行政性費用與基金。在世界實行減稅的浪潮下，我國近些年減稅節奏也在平穩向前。

（一）增值稅改革

2019年全國納稅總數15.7萬億元中出來1.04多億個人所得稅等小量稅種，超過93%的稅收基本上來源于對企業納稅。故而有企業家曾發表言論認為中國制造業稅費與利潤不協調，利潤極低而稅費成本很高。中國在2012年開始實施“營改增”試點至2016年5月全面實行營改增；撤廢13%的增值稅稅率，將稅率由原來的四檔變為三檔17%、11%和6%，該項舉措自2017年7月1日起實行。政府工作報告中提到“重點降低制造業、交通運輸業等行業的稅率”，制造業涉及范圍很廣，所以一旦降低稅率將極大釋放市場活力。因而增值稅稅率接著再降，從2018年5月1日起施行，把制造業等行業的增值稅稅率由原來的17%降為16%。這直接減輕企業稅負，有現金去增加自主研發的投資，推動行業創新。

（二）減低企業繳費成本

從2018年1月起，職工教育經費稅前扣除不區分高新技術企業與一般企業限額統一，由2.5%上升到8%。省級以下不區分國稅地稅將其進行整合。這些措施簡化了納稅程序，進一步降低了我國行政事業性收費，直接減輕了企業負擔。

（三）實行直接稅收優惠政策鼓勵創新

小微企業應納稅所得額低于限額100萬元可享受減半征收企業所得稅；企業新購入可得當年一次性稅前扣除優惠的研發儀器設備單位價值從100萬元上限提至500萬元，該項政策在2018年1月至2020年12月三年里實行；高新技術企業和科技型中小企業自2018年1月起虧損結轉年限從5年變為10年。創業投資和天使投資稅收優惠政策試點范圍將擴大到全國，這是國家進一步加大鼓勵創新、支持創業力度的一個小信號。

四、 稅費改革面臨的挑戰及建議

（一）“減稅降費”空間有限

在舊的增長方式薄弱、新的增長模式尚未建立起來的關鍵轉型時期，宏觀經濟基礎并不穩固、下行壓力依舊很大。在供給側改革不斷深化的背景下，無論是穩增長、轉變增長方式、調結構，還是推進改革惠民，各領域新增支出需求都很大。在財政收入增速趨緩、剛性財政支出需求增加而非減少的情況下，可運行的“減稅降費”空間受到一定擠壓就變得有限。

（二）經濟轉型的調節效應還未充分顯現

由于高新技術企業早期產品研發周期長、利潤低，若著眼于企業所得稅進行優惠或改革，對于企業減少負稅作用并不好。因此，“減稅”對提高企業效益和經濟結構調整升級的作用并不是那么強勁。

（三）削減財政支出

鑒于當前宏觀經濟下行壓力和政府無法擴展其他收入渠道的情況下，如果不削減政府支出，持續實施“減稅降費”政策可能會擴大財政赤字，導致政府債務進一步增加。因此，只有把“減稅降費”與政府減支掛鉤，才能保證進一步“減稅降費”的可持續性。一是削減因公出國（境）費、公務接待費和公務接待費的“三公”資金。二是完善政府投資項目各個階段管理，減少無效重復投資形成的財政資金浪費。

（四）健全民間資本參與的投融資機制

首先是完善民間資本進入政府投融資機制中，通過金融、土地優惠等激勵創新的制度上，努力為民間資本參與政府投融資項目創造良好的投資環境。其次，按照實行PPP模式項目的實際情況和民間資本的具體資本規模和運作情況，政府和民間資本的投資組合的比例確定合適，有效保護政府和民間資本的合法權益。最后是政府要起到引領作用，鼓勵在新興產業、醫療衛生等產業設立一批新的產業基金，切實幫助改善創業或新興企業融資困境。