我國第三方支付監管體系研究

李雨欣 蘇州大學

一、引言

近年來，以支付寶為代表的第三方支付由于線上消費、移動支付的興起而得到了快速發展。在進入審慎發展的3.0階段后，我國第三方支付領域總體上仍然保持著平穩發展的態勢。從第三方移動支付市場角度來看，根據艾瑞咨詢發布的《2020年中國第三方支付行業研究報告》的相關數據（如圖1所示），作為第三方支付中網絡支付業務的重要形式之一，我國第三方移動支付的市場交易規模逐年攀升，從2013年的1.2萬億元逐漸增長至2019年的226.1萬億元，不過在進入審慎發展的3.0階段后，這一增長率有所放緩，開始進入平穩發展時期。從市場結構角度來看，2020年第一季度的相關數據顯示，我國第三方移動支付市場的市場份額集中度相對較高。其中，支付寶和財付通分別占有55.4%和38.8%的市場份額，以絕對優勢形成了第一梯隊；而其余諸如壹錢包（1.6%）、京東支付(1.0%)、聯動優勢（0.4%）、快錢（0.4%）、銀聯商務（0.2%）、蘇寧支付（0.2%）①等第三方支付企業共同形成了第二梯隊，不過也在各自的細分領域發力。

圖1：2013-2019年中國第三方移動支付市場交易規模及同比增長率

二、文獻綜述

第三方支付在為公眾提供方便快捷的支付方式的同時也有許多潛在的風險，并且消費者權益也很容易受到侵害，因而對第三方支付進行監管是必不可少的。為此，國內外學者圍繞第三方支付監管體系進行了系列探討。

從國外研究來看，Clemons等（2010）從信息系統經濟學的角度研究，認為第三方支付會隨著業務的發展而不斷創新，因而會持續挑戰現存的監管體系，倒逼其不斷修改、完善以適應自身發展步伐。Zack（2012）發現美國政府在對美國第三方支付機構進行審查時，重點關注合規體系的完善以防范各種形式的消費者欺詐行為。從國內研究來看，雖然我國近年來從各個角度積極加大第三方支付監管力度，但是現存監管體系仍存在許多問題亟待完善。第一，我國第三方支付作為金融科技的產物，會不斷引進新技術來創新業務模式，而我國第三方支付監管方面的法規政策的發展速度與之相比則較為滯后（劉澈等，2018）。第二，在沉淀資金的監管方面，雖然《中國人民銀行辦公廳關于支付機構客戶備付金全部集中交存有關事宜的通知》等文件的出臺要求備付金集中交存、統一監管，且已經從“直連”轉為“網聯”模式，但由于備付金概念狹窄、沉淀資金權屬不清、存管銀行協管不力及監管體系不完整（黎四奇，2018）等原因仍然存在系列問題，需要進一步完善相關機制。第三，多個管理部門沒有形成監管合力（李松濤和危懷安，2018），存在監管重疊、監管真空等現象（張稚敏，2020）也是我國產生第三方支付市場信息安全問題的重要原因。

三、我國第三方支付監管的現狀分析

（一）監管主體

2010年6月中國人民銀行制定的《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱為《辦法》）正式將第三方支付納入監管體系中，首次明確了第三方支付機構的法律性質為非金融機構，是第三方支付監管歷程中的里程碑。

我國第三方支付的行政監管部門是中國人民銀行及其分支機構。中國人民銀行主要對第三方支付機構的公司治理、業務活動、內部控制、風險狀況、反洗錢工作等方面進行監管，可以采取定期或不定期現場檢查和非現場檢查兩種方式。此外，作為第三方支付行業的自律組織，中國支付清算協會（PCAC）在監管體系中發揮著重要的自律管理作用。協會積極維護第三方支付市場良好的競爭秩序，推動會員單位實現共同利益，努力防范化解支付清算領域各類風險，為監管第三方支付提供很好的助力效果。

（二）監管內容

借助制定及出臺的相關法規政策，我國現行的監管體系從多方面對第三方支付展開監管。

第一，市場準入及退出機制監管。我國第三方支付機構提供支付服務的前提是獲得由人民銀行批準、頒發的《支付業務許可證》。通過頒發牌照這一市場準入門檻，人民銀行可以很好地控制第三方支付行業的機構資質，保障行業服務質量。關于市場退出機制，同樣是由第三方支付機構提出申請、經人民銀行批準后交還牌照，從而退出第三方支付市場。此外，人民銀行為了維護市場秩序及消費者利益也可以主動責令符合規定情形的機構停止業務甚至退出市場。人民銀行通過有效監管第三方支付市場的準入和退出機制，做好“看門人”角色，為合理維護市場秩序、調控市場風險、整肅市場面貌發揮了重要作用。

第二，資金及交易監管。作為第三方支付機構預收客戶的待付資金，客戶備付金一直以來都是滋生風險的溫床。一方面，為了抑制機構違規占用挪用備付金的行為、維護消費者利益，人民銀行推出“客戶備付金集中存管制度”。2019年1月14日后，客戶備付金100%集中交存至指定機構專用存款賬戶。自此，第三方支付機構依靠沉淀資金投資利息盈利的時代畫上了句號。另一方面，由于第三方支付機構原先采用的直連銀行模式繞過了人民銀行的清算系統，造成第三方支付市場高度碎片化、大量交易資金游離于監管范圍之外的現象，因而央行支付結算司發布通知，正式要求2018年6月30日之后第三方支付中涉及銀行賬戶的網絡支付業務全部要通過網聯平臺處理。網聯清算平臺的建立使第三方支付機構的沉淀資金流向、交易往來數據均受到了有效的掌控和監管，實現了網絡支付資金清算的集中、規范、透明運作，有力保障了客戶資金安全。

第三，賬戶實名與分類監管。為了有效抑制欺詐、套現、洗錢等類似問題，人民銀行要求2016年7月1日之后建立支付機構分類監管指標體系，要求將第三方支付機構為客戶開立的支付賬戶分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三類，同時建立健全客戶身份識別機制，對客戶實行實名制管理。Ⅰ類賬戶、Ⅱ類賬戶、Ⅲ類賬戶的客戶實名驗證強度逐漸上升。中國人民銀行根據支付機構的評價計分及相關特殊情形，將支付機構分為5類11級。人民銀行根據第三方支付機構的分類結果及支付賬戶實名制情況對支付機構及其相關業務實施差別化管理。

第四，行業自律監管。為了配合中國人民銀行有效監督、管理第三方支付，中國支付清算協會對第三方支付行業實施自律監管。協會建立“支付機構自律管理評價制度”以推動第三方支付機構建立自我評價、管理和約束機制，要求機構根據企業內部管理、履行會員義務、接受行業自律、踐行社會責任4項指標每年向協會報送自評結果，并會開辦自律評價工作培訓班以幫助機構做好相關工作。同時，協會也會對機構進行現場檢查以核實自評結果。該自評結果對人民銀行篩選出重點監管對象、更好推進分類監管具有重要的參考價值。

四、我國第三方支付監管存在問題及相關建議

（一）存在的問題

正如北京金融科技研究院院長謝平在“2019北京國際金融安全論壇”上所言：“對第三方支付機構的監管是我國金融科技監管中最成功的案例②”，我國當前在第三方支付監管方面已取得了很大的進步，但是仍存在系列問題亟待解決。

第一，監管法律體系不夠完善。一方面，盡管目前圍繞第三方支付領域出臺的法規政策從數量上看并不是很少，可是現存的第三方支付監管法律體系主要是圍繞中國人民銀行發布的《辦法》，而這僅屬于部門規章，法律效力層級較低。一來部門規章在設定處罰措施等方面受到限制，使得第三方支付機構的違法成本較低，監管力度不足；二來部門規章難以有效推進跨部門監管協調機制，監管效率低下。另一方面，條文內容不夠具體。許多文件對監管內容只進行籠統表述，缺乏具體、明確的措施性規定。例如，在關于第三方支付市場退出機制方面的監管規定中，《辦法》只是規定了機構在違約違規后的吊銷牌照情況，但是機構如何退出市場、退出后客戶信息等權益如何保障等均沒有明確、具體的規范，并且只對事后吊銷牌照這一角度進行監管約束顯然是不夠的，不能起到預防效果。

第二，持續性監管力度有待加強。我國第三方支付機構的支付牌照有效期為5年，且在有效期間并不需要接受重新審核，而美國在這方面的規定是每年都需要重新申請審核支付牌照，歐盟也是規定兩年重新審核一次。相對于第三方支付領域發展創新的速度而言，5年期限過長，期間機構資質很有可能發聲較大變化，而這樣的監管思路無法實施持續資質能力認定跟進，因而在實踐中的監管效力上會有所欠缺。此外，值得一提的是，我國在針對第三方支付機構技術安全方面的監管審查也僅是在頒發牌照時要求其提供技術安全證明或是在續牌時要求其進行技術更新，而在5年的支付牌照有效期內并不會持續督促機構更新技術，這也會造成許多安全隱患。

第三，監管能力不足。互聯網金融領域的創新型人才層出不窮，不斷驅動著第三方支付向前發展。與之相比，監管領域能夠準確判斷、掌握第三方支付領域發展動態與整體狀況的監管人才數量并不充足，熟悉金融、科技、監管知識的復合型人才稀缺，因而在某些情況下盡管制度層面有所約束，可實際監管執行中卻并不能百分之百達到預設要求。

（二）相關建議

針對我國第三方支付監管上存在的問題，本文提出如下建議：

第一，建立健全第三方支付領域的監管法律體系。有效監管的前提條件是有法可依，一個完善、健全的監管法律體系才能推動政府和行業更加有力、有效監管，從而促進第三方支付行業健康、持續發展。一方面，在未來各方面條件成熟后，可以逐步提高第三方支付領域核心監管文件的法律效力層級，逐漸由當前的部門規章過渡至國務院頒布相關的監管行政法規以加強監管的力度和效率。另一方面，做好現有規章政策的修訂工作，積極對不具體的條款內容進行細化、明確，保障在監管執行過程中有據可循。

第二，加強持續監管、常態審查機制。針對支付牌照的發放和重新審查期限，應當提高對第三方支付機構資質審查的頻率，通過持續性監管機制實時篩選市場內的現存支付機構，從而防范潛在風險，降低出現重大問題的概率，持續保障市場秩序。同時，鑒于網絡技術更新換代之快，應當每年更新技術安全指標，督促機構硬件、軟件持續升級以抵御網絡外部攻擊等安全威脅，并對機構進行安全合規性常態審查，制定相應的懲處措施，從而更好地防范系統性風險、維護金融消費者的合法權益。

第三，著力提高第三方支付監管能力。有關部門應當注重培養復合型監管人才：首先，部門內部要加強對職員監管業務知識的培訓，注重金融、科技等多領域知識的學習；其次，建立業務能力考核機制，定期測試職員的業務能力和執法水平；再次，加強配套獎懲制度的建設；最后，在招聘過程中更加注重對復合型人才的錄用，吸引更多優秀人才加入監管隊伍。

五、結語

以支付寶為代表的第三方支付近年來發展態勢良好，相應的監管體系也在日漸完善。中國人民銀行和中國支付清算協會在多方面均發揮了重要的監管作用。然而，當前的第三方支付監管體系中仍存在諸多問題，因此仍然需要進一步有針對性地加強、完善，更好地做好監管工作以推動我國第三方支付健康、持續發展。

注釋：

①艾瑞咨詢《2020Q1&2020Q2e中國第三方支付市場數據發布報告》。

② 來源：中國支付清算協會官網“行業聚焦”欄目。