農田非糧化進退何難

·利用基本農田發展非糧產業在一些地方普遍存在，主要受經濟效益和增收意愿等因素驅動

·一些地方認為必須大幅度、大規模減少糧食播種面積，改種經濟作物，才可以增加農民收入

·占了耕地，實際補充的有些成了林草地、有些被拋荒，維持平衡的是數據庫里的數據，可能受影響的是糧食產量

在湖南某市，一處山頭被分割成兩部分，一邊是被灌木和草叢覆蓋的林地，一邊是有機耕道和水池等配套設施的梯土地。旁邊的一塊石碑上明確寫著“土地開發項目，新增耕地19.88公頃”，但梯土地里種植的卻是林業作物油茶。

占補平衡，是土地管理法確定的一項耕地保護基本制度，按照“占多少，墾多少”原則，建設占用多少耕地，各地政府就應補充劃入多少數量和質量相當的耕地。但在實際落實中，補充的耕地有的實為林地，不適合種植糧食，有的則改種了林業作物。

記者在湖南、貴州、山東、廣西等地調研發現，部分地區占耕地補林地，農田用于非糧生產趨勢明顯，以此促進農村群眾增收、壯大村集體經濟。

多位受訪基層干部擔憂，農田非糧化趨勢進一步加重可能影響糧食安全，但糾偏又可能損害農民利益，影響政府公信力。

三因素驅動“田種樹”

采訪中，湖南某地一位村民告訴記者，村里大量勞動力外出務工，種植糧食等農作物無人打理，而種植林業作物不僅無需打理，效益還高得多。以杉樹為例，只要經過15年生長期每畝就能有1萬多元收益。

“村里基本上都是種杉樹、馬尾松和柚子。”這位村民說，如果給她一塊耕地，她肯定愿意種杉樹。

記者調研發現，利用基本農田發展非糧產業的“田種樹”現象在多地存在，主要受三方面因素驅動。

一是農民迫切希望改變種糧收入偏低現狀。

貴州省都勻市墨沖鎮一塊連片700畝左右的壩區，以前一直是種植水稻，但由于產值比較少，從2012年開始種植蔬菜。“為了追求更高效益，農民調減了玉米等低效作物的種植，改種高效經濟作物。當地的農業產業發展方式也跟著轉變，由過去一年兩季兩收轉變為一年三季四收或多收的高效種植模式。”都勻市相關部門負責人說。

二是地方政府期望以此帶動脫貧、為農民增收。

記者調研發現，一些地方認為必須大幅度、大規模減少糧食播種面積，改種花卉、板栗、高粱、茶葉、花椒等經濟作物，才可以增加農民收入。

貴州省農科院研究員王天生告訴記者，2012年貴州省“一號文件”提出要將農作物播種面積中的糧經比由6∶4調整為4∶6以后，有的地方在落實時，提出了3∶7、2∶8、1∶9的比例，大大壓縮糧食播種面積。“一時間，干部帶頭下鄉砍苞谷、毀田坎，改種各類經濟作物。”

三是工商資本進入后更加偏好收益穩定的非糧項目。

在山東泰安某村，記者了解到，當地通過合作社將土地流轉給工商資本，農田種起了果樹，村民和村集體收入都增加了。一位村干部告訴記者，村民獲得保底分紅、收益分紅、工資收入，年人均純收入突破2萬元。村集體通過投資櫻桃項目建成紙箱廠提供包裝服務，從負債30余萬元變成年收入30多萬元。

雙重“潛規則”難追究

我國《基本農田保護條例》等法規要求，禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業。2018年2月，原國土資源部發布通知要求全面實行永久基本農田特殊保護。

然而多地基層干部向記者坦言，利用基本農田發展非糧產業并不鮮見。“大家都是明著干，不說破。因為這涉及農村群眾的飯碗和增收，并未實際追究。”他們表示，這已經成為一種“潛規則”。

“恢復種糧的話，成本高，而且不容易得到老百姓的支持，因為種茶比種糧賺錢多了。”湖南省益陽市安化縣自然資源局副局長陶文武說。

在一些地方，利用基本農田發展非糧產業也已經成為推動鄉村產業振興的重要抓手。基層干部擔心，這種普遍存在的現象，一旦被糾可能引發農村群眾、工商資本、村兩委、行政執法部門等之間的矛盾。

耕地占補平衡制度在實際執行中也面臨“潛規則”。

湖南某地一位自然資源部門的干部告訴記者，按照占補平衡的相關規定，補充土地只要在開墾成耕地后的幾年內種植農業作物，項目就算驗收合格。此時數據庫里會將其用途更新為“耕地”，并保持數年時間。“至于之后是種樹還是拋荒，我們就不管了。”

記者調查了解到，不少驗收合格后的“耕地”，有的因為經濟效益等因素，改種了經濟林、草皮，實際變成“林地”“草地”，有的則因為不適合種植糧食而被拋荒。

湖南某縣農業農村局一位副局長表示，當地部分地區存在不同程度擅自改變土地種植類型的情況。目前當地有數千畝這樣的地，尤其在一條國道大概10公里沿途，兩邊種的都是經濟作物。拋荒現象也比較普遍。“去年我們統計了一次，全縣17個占補平衡的點，其中3個拋荒，水源和配套設施都不好。”他說。

提升耕地精細化管理水平

占了耕地，實際補充的有些成了林草地、有些被拋荒，維持平衡的是數據庫里的數據，可能受影響的是糧食產量。

有受訪基層干部擔心，農田非糧化趨勢進一步加重可能影響糧食安全。他們建議，全面、正確、科學地理解糧食生產發展和經濟作物生產發展的辯證關系。

根據國家和貴州統計公報數據計算，王天生說，2012年，貴州糧經比為6∶4，農民人均可支配收入為4753元，是全國同期7019元的67.7%；而2019年，貴州糧經比調整到3∶7，農民人均可支配收入為10616元， 是 全 國 同 期16021的66.26%。“同自己比，我們的農民人均可支配收入增加了123%，但與全國比，農民人均可支配收入的占比卻降低了1.5個百分點。”

“糧經比并非農民增收的主要矛盾，農業發展水平低才是問題的癥結所在。”王天生認為，在守住耕地紅線的前提下，種植業結構調整應主要由市場引導。

同時，受訪基層干部期待，提升耕地精細化管理水平，根據實際情況對基本農田進行甄別，及時剔除不能滿足發展糧食作物需求的土地，明確利用農田發展林果業等的相關要求和條件，變“潛規則”為“明規則”。

“國家和省里以前對新增耕地的產業結構調整是認可的。新增耕地，尤其是旱土的，可以做果園、茶園或種藥材。”陶文武說，但今年5月以來連續下了幾個文件，要求按照第三次全國國土調查的線上數據復查新增耕地，不能非糧化。“我們共有682公頃非糧，如果全部核減，壓力較大。”

在部分受訪基層干部看來，與其將每畝數千元的土地整理資金用于占補平衡的新增耕地開墾，不如將其用在既有耕地的中低產田改造和治理拋荒田上，通過提升質量和單產潛能來保障糧食安全。