農村亂占耕地建房問題專項整治發布會直擊

耕地是我國最為寶貴的資源。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，習近平總書記多次強調，“耕地保護是關乎14億人吃飯的大事，容不得半點閃失。”“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。”目前農村亂占耕地建房問題突出，任其蔓延，必然加劇耕地的非農化，對國家糧食安全產生嚴重沖擊。

為了堅決遏制農村新增亂占耕地建房行為，積極穩妥、有力有序有效推進農村亂占耕地建房問題專項整治工作，7月3日，國務院召開了電視電話會議進行了部署。近日，經國務院同意，自然資源部、農業農村部聯合下發了《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》和《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》。

近日，自然資源部召開“農村亂占耕地建房問題專項整治有關工作新聞發布會”，自然資源部黨組成員、國家自然資源專職副總督察陳塵肇同志，自然資源部執法局局長崔瑛同志、自然資源部國土空間用途管制司司長江華安同志，農業農村部合作經濟指導司司長張天佐同志出席新聞發布會，就近日兩部聯合印發的有關文件，回答記者提問。

自然資源部黨組成員、國家自然資源副總督察（專職）陳塵肇：

第一，疏堵結合，綜合施措，統籌解決好遏制增量和處置存量問題。耕地保護是涉及國家安全的大事，關乎14億人生存問題，關乎中華民族子孫后代永續發展，不能有任何閃失。習近平總書記多次強調，耕地紅線要嚴防死守。要像保護大熊貓那樣來保護耕地。近年來，總書記就“大棚房”問題、“違建別墅”問題作出多次重要指示批示，這次，又就農村亂占耕地建房問題作出重要批示，強調既要保障好農民合理的建房需求，又要采取措施強化監管，堅決遏制這一亂象。這些表明了總書記、黨中央一貫以來抓耕地保護、確保糧食安全堅定決心和人民利益至上的使命擔當。

農村亂占耕地建房問題歷時較長，面廣量多，問題突出。既包括住宅類房屋，也包括公共管理服務以及工礦、倉儲、商服等產業類房屋。違法類型主要有非法占地、非法批地、非法轉讓土地，也有非法出售房屋。十九大以來，各地各部門共同開展“大棚房”、“違建別墅”等專項整治，起到一定震懾作用。自然資源部也采取了完善政策、加強監管、嚴格執法督察等措施，比如推進審批制度改革、下放審批權、清理批而未供土地、清理閑置用地、嚴格精準執法督察，通過這些措施來加強行業管理，保護好耕地。但是，農村亂占耕地建房現象并沒有完全止住，再不堅決遏制，就會出現不可收拾的局面。違法占用耕地建房問題正從局部地區向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農民自住向非法出售、從單家獨戶向有組織實施蔓延。相關法律制度成了“擺設”和“稻草人”，有關部門監管不力、執法不嚴，甚至聽之任之、置若罔聞。在部分群眾中也存在“法不責眾”心理，認為“別人建，我也建，別人不拆，我也沒事”。農村亂占耕地建房問題還夾雜著復雜的利益關系，甚至是一些基層干部腐敗問題，如不及時遏制，將嚴重破壞黨和政府形象。

7月3日，國務院召開的整治工作電視電話會議提出，亂占耕地建房行為觸碰耕地保護紅線，威脅國家糧食安全。當務之急，就是要立行立改，堅決止住增量，防止再增加違法違規面積，使耕地再受到非法侵占。對歷史存量問題的整治，要依法依規，講求工作方法，把握好工作重點和節奏，分步整治，分類處置，積極穩妥有力有序有效推進。在保障農民合理住宅用地需求的同時，重點整治強占多占、非法出售等惡意占地建房行為。當前，我們正在深入調研的基礎上制定摸排工作方案，全面摸清情況，掌握底數，在這個基礎上，研究制定分類處置的政策措施，對存量問題分步分類進行處置。

這次自然資源部、農業農村部下發《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》和《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》，就是要從堵和疏兩個方面，采取有力、有效措施，以“零容忍”的態度，堅決遏制新增違法違規問題，同時，切實保障農村村民建住宅的合理用地需求。

第二，堅決遏制新增亂占耕地建房問題。《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》采取簡單明了的方式，列舉了當前最突出的、最顯而易見的8類典型違法情形，并向社會廣泛宣傳公告，發出“零容忍”新增違法違規行為的強烈信號，就是為了提高全社會依法用地意識，發揮事前防范和警示教育作用，堅決止住新增問題。一方面，用地單位和個人都要樹立依法依規用地意識，要知道未經批準占用耕地建房屋是違法違規不可以干的。另一方面，地方各級黨委政府，鄉鎮以及村組干部，要知道耕地是受到國家嚴格保護的，在招商引資項目落地的時候，或者是在給老百姓批宅基地時，要看看是不是占用永久基本農田，是不是占用耕地，不能違法批準，或者越權批準。

對通知下發后出現的新增違法違規行為，各地要以“零容忍”的態度依法嚴肅處理，該拆除的要拆除，該沒收的要沒收，該復耕的要限期恢復耕種條件，該追究責任的要依法依規追究責任。

這里要特別強調兩個方面，一是行政責任的追究。對監管不力、失職瀆職，不作為、亂作為的國家公職人員，要依規依紀依法嚴肅追究責任。二是對刑事責任的追究。根據《刑法》和相關司法解釋的規定，分三種情形：

第一種情形是對非法占地行為，占用永久基本農田達到5畝以上、一般耕地達到10畝以上，造成種植條件嚴重毀壞的，要依法追究刑事責任；第二種情形是對非法轉讓行為，非法轉讓、倒賣基本農田達到5畝以上、一般耕地達到10畝以上、非法獲利達到50萬元以上，或具有其他惡劣情節的，要依法追究刑事責任；第三種情形是對非法批準征收、使用土地行為，永久基本農田達到10畝以上、一般耕地達到30畝以上的，以及雖未達到上述標準，但造成直接經濟損失30萬元以上，造成耕地大量毀壞等惡劣情節的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員要依法追究刑事責任。

其次，對于目前績效管理機構也需要進行必要完善，促使醫院績效管理機制趨于健全、完善，建立、健全績效管理制度以及機構，對于醫院健康以及穩定發展具有重要作用，應當建立申訴制度，如果出現不公平情況應當有效處理，促使考核更加公正、公平。人力資源管理過程當中應當高度重視績效考核。對于財務部門而言，應當給予績效管理部門一定數據支持，這樣績效管理就可以根據財務部門提供的數據做出正確以及科學考核，另外其他部門需要制定出合理年度計劃，然后交給人力資源管理部門進行審核匯總，提升人力資源管理工作質量和效率。

第三，切實保障好農民合理的建房用地需求。農村亂占耕地建村民住宅現象，其中有不少合情合理但不合法的情形。既有地方政府的原因，也有政策設計方面的原因，歸納起來主要有五個方面。一是農村村民住宅用地沒規劃、缺計劃，有的地方多年未批新的宅基地；二是計劃指標政策不夠明確，存在截留、擠占和挪用；三是農村村民住宅建設占用農用地（包括耕地）審批層級高、周期長、材料多；四是農戶難以落實耕地占補平衡；五是有的宅基地申請條件互為前置，存在政策“打架”現象。

針對這些突出問題，我們兩部廣泛征求意見，認真研究，圍繞保護耕地、保障農民合理建房需求、保護農民宅基地合法權益，起草了《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》。歸納起來是3句話，第一句話：計劃單列、審批下放；第二句話：規劃管控、統一占補；第三句話：一戶一宅、注意分戶合理性”，主要內容是：

一是計劃指標單列。農村村民住宅建設用地計劃指標在年度全國土地利用計劃中單列安排，原則上不低于新增建設用地計劃指標的5%，專項保障農村村民住宅建設用地，年底實報實銷。當年保障不足的，下一年度優先保障。

二是改進農村村民住宅用地的農轉用審批。根據黨中央國務院關于簡化農村集體建設用地審批管理的要求，對農村村民住宅建設占用農用地的，在下達指標范圍內，各省級政府可將《土地管理法》規定權限內的農用地轉用審批事項，委托縣級政府批準，簡化報件材料，提高審批效率。

三是加強規劃管控。《通知》明確，各地在編制縣、鄉級國土空間規劃和實用性村莊規劃時，要充分考慮宅基地的合理需求，為農村村民住宅建設用地預留空間。已經批準規劃的，要嚴格落實。沒有批準的，在審批宅基地用地時，要統籌考慮規模和布局，做好與未來縣、鄉級國土空間規劃或實用性村莊規劃的銜接工作。

四是統一落實耕地占補平衡。《通知》強調，農村村民住宅建設要優先利用村內空閑地，盡量少占耕地。確需占用耕地的，通過儲備補充耕地指標、實施土地整治補充耕地等多種途徑統一落實占補平衡。不需要由農民承擔耕地占補平衡義務，各地也不得向農民個人收取耕地開墾費。縣域范圍確實無法落實占補平衡的，可按規定在市域或省域范圍內落實。

五是特別注意分戶的合理性，嚴格遵守相關規定。《通知》重申了《土地管理法》的規定，在特別注意分戶的合理性基礎上，強調“三個不得”。一是依法落實“一戶一宅”要求，嚴格執行各省（自治區、直轄市）規定的宅基地標準，不得隨意改變。二是做好與戶籍管理的銜接，不得設立互為前置的申請條件。三是針對一些地方出現的問題，強調要充分尊重農民意愿，不提倡在城市和集鎮規劃區外拆并村莊、建設大規模農民集中居住區，不得強制農民搬遷和上樓居住。

各地按照《通知》精神抓好落實，結合本地實際情況制訂實施細則，加強協作配合，強化監督檢查，切實保障農村村民住宅建設合理用地需求，嚴格保護農民宅基地合法權益，從源頭上解決違法亂占耕地建村民住宅問題。此前，農業農村部、自然資源部已聯合印發《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號），對宅基地和村民住宅規劃用地涉及的部門分工、審批流程等作出明確規定，各地要認真貫徹執行。

總之，耕地保護是各級黨委政府、各部門的政治責任，農村集體經濟組織和農民個人，也有責任和義務保護好耕地，這是我們的共同使命。做好耕地保護工作，離不開各級黨委政府、各有關部門、新聞媒體等社會各界的支持和幫助。在座的各位新聞媒體朋友，大家對耕地保護工作也十分關心、關注，也加強了輿論監督，希望我們大家一起努力，按照黨中央、國務院的決策部署，共同完成好農村亂占耕地建房問題專項整治有關工作任務，堅決守住耕地保護紅線，堅決維護國家糧食安全。

【記者】農村亂占耕地建房現象很突出，再不堅決遏制，可能會出現不可收拾的局面，請問為什么會出現這樣的局面？

自然資源部執法局局長 崔瑛：這個問題提得非常好。剛才陳塵肇副總督察在通報稿里講到了，農村亂占耕地建房既包括住宅類的房屋也包括公共管理和服務類的房屋，還有工礦、倉儲、商服等產業類房屋，其中非法占地占絕大多數。根據以往的情況分析，主要是下面幾個方面：一是認識不到位。許多地方對耕地保護的重要性雖有認識，但一到具體問題，總感到“我占一點，不礙大局”、“占比罰好處得的多”，“耕地保護說起來重要、做起來不那么重要”。二是土地執法不嚴。自然資源系統和地方政府不同程度存在監管不到位問題。自然資源督察的力度和科學性也不夠。一些地方政府擔心嚴格執法會妨礙當地產業發展和鄉村振興，對土地違法查處力度不夠，責任追究還不夠嚴格。三是利益驅動，違法成本低。以往，違法占1畝耕地最高才罰款2萬元，數額偏低。非法占用基本農田5畝以上或者基本農田以外的耕地10畝以上，才涉嫌犯罪。四是政策法律不完善。比如，法律規定農村村民違法占地建住宅，無論是否符合規劃均必須拆除，但實際查處難、執行難。比如，法律規定了農村“一戶一宅”，具體保障措施不夠，政策不夠明確，有些地方擠占、挪用計劃指標，甚至停批、限批宅基地。這里，既有需要進一步加強監管、嚴格執法的問題，也有需要改進管理和服務，保障農村村民建住宅合理用地需求的問題，需要從疏堵結合兩個方面著力解決。

【記者】《通知》列出的八種情形，簡潔明了。為便于大家全面理解，準確把握通知內涵，能否逐條解讀一下？

自然資源部執法局局長 崔瑛：這個《通知》發下去之后，在社會上也會引起其他人的關心，可能也會存在類似的疑問。就“八不準”的《通知》來講，正像記者所講的很簡潔，陳副總督察已經給大家做了簡單地介紹。“八不準”的通知立足“耕地”與“建房”兩個關鍵，重點聚焦8類亂占耕地建房典型情形。每一種情形的表述雖然簡單，卻涵蓋了多種違法情形。對于不同的違法行為，需要根據具體的違法事實，依法作出處罰。一是不準占用永久基本農田建房。《土地管理法》規定，國家實行永久基本農田保護制度，永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，農村村民建住宅亦不得占用永久基本農田。為此，通知明確“不準占用永久基本農田建房”，并將其擺在8類亂占耕地建房情形的首位，以突出不準亂占耕地特別是永久基本農田建房的總要求。二是不準強占多占耕地建房。《土地管理法》規定，超過批準的數量占地建房，多占的土地以非法占用土地論處。強占耕地建房行為未經合法審批，多占耕地建房行為超出了合法批準的面積，均應明令禁止。三是不準買賣、流轉耕地違法建房。《土地管理法》規定，國家實行用途管制制度。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地用于建房等非農業建設。以買賣、流轉耕地等方式建房，改變了耕地的農用地性質，應明令禁止。四是不準在承包耕地上違法建房。《土地管理法》《土地承包法》規定，承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務，未經依法批準不得將承包地用于非農業建設。因此，《通知》明確不準在承包耕地上違法建房。五是不準巧立名目違法占用耕地建房。“鄉村振興”、“美麗鄉村”、“新農村建設”、“設施農業”、異地扶貧、移民搬遷等涉及非農業建設的，均須依法辦理用地審批手續。《通知》針對這些情況作出禁止性的規定，旨在防止再出現以各種名義未經批準占用耕地搞休閑、旅游、養老等非農業產業。六是不準違反“一戶一宅”規定占用耕地建房。《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。農村村民出賣、出租、贈予住宅后，再申請宅基地的，不予批準。違反“一戶一宅”規定占用耕地建房，應明令禁止。七是不準非法出售占用耕地建的房屋。違法占用農民集體所有的土地特別是耕地建的房屋屬于違法建筑，相關買賣行為不受法律保護，不能辦理不動產登記。因此，應予以禁止。八是不準違法審批占用耕地建房。農用地轉用手續等用地審批須由有權機關依照法定權限及法定程序作出。單位或者個人非法批準占地建房的，批準文件無效。需要注意的是，《通知》規定了不準亂占耕地建房的8種情形，并不意味著沒有列入的行為就是允許的。對“八不準”未涵蓋的其他農村亂占耕地行為，也要依法依規予以嚴厲打擊。

【記者】“八不準”第六條明確規定不準違反“一戶一宅”規定占用耕地建房，怎么理解這個規定？

農業農村部農村合作經濟指導司司長 張天佐：就“八不準”的第六條不準違反“一戶一宅”占用耕地做一個補充性說明。兩部門“八不準”的每一個不準，都是依據現行的法律法規作出的明確規定，內涵非常豐富，所以應該完整和準確的理解這條規定。農村村民占用耕地或者占用其他類型的土地建住房，都必須履行規范的審批程序。按照《土地管理法》的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準。已經擁有宅基地的農戶，不得再占用土地建房。農村村民出賣、出租、贈予住宅以后，再申請宅基地的，不予批準。沒有宅基地但符合當地宅基地分配條件的農戶，需要建房的，必須按照程序提出宅基地和建房申請，經過批準后使用宅基地來建房。在審批中原則上優先使用村內空閑地、未利用地，盡量少占和不占耕地。確實需要占用耕地建房的，必須按照規定的程序依法經過審批以后才能在批準的土地上建房，不得未批先建、邊批邊建、少批多建，這都是有關落實“一戶一宅”的法律規定相關的制度要求。

【記者】這次發布的《通知》在保障農村村民住宅建設合理用地方面出臺了哪些有針對性的措施？

自然資源部國土空間用途管制司司長 江華安：陳塵肇副總督察強調，這次清理亂占耕地建房主要是疏堵結合，崔瑛同志就“堵”提出了八項措施，下面主要從“疏”的角度，特別是保障農村村民建房合理需求角度作一個介紹，我們會同農業農村部經過深入的調查研究主要是從兩個方面考慮。首先，針對計劃指標需求不平衡、指標使用要求不夠明確、指標有挪用等地方反映的突出問題，提出了針對性措施。一是自下而上、以需定保，以縣域為單位，由自然資源、農業農村主管部門兩家，根據農村村民住宅建設的實際需要，共同提出用地需求，增強計劃的合理性。二是自上而下、專項保障，將農村村民住宅建設與農村基礎設施建設、農村產業建設分開，對農村村民住宅建設用地實行年度計劃指標單列安排，由縣級專項管理，防止截留、擠占和挪用。當年保障不足的，下一年度優先保障，強化計劃的保障性。三是合理用地、實報實銷，按照“計劃跟著項目走”的改革思路，強調計劃指標核銷要以村民住宅的實際用地為準，防止宅基地批而不建、閑置浪費，突出計劃的實效性。其次，針對農村村民住宅建設占用農用地審批層級高、周期長、報件多等問題，提出了針對性措施。一方面，《土地管理法》修訂后，農村村民住宅用地由鄉鎮人民政府審核批準。去年，農業農村部、自然資源部發文，明確宅基地和村民住宅規劃許可實行一表申請、合并辦理，由鄉鎮人民政府一并發放農村宅基地批準書、鄉村建設規劃許可證。另一方面，涉及占用農用地的，除永久基本農田以外，由省級政府或省級政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。今年中央一號文件提出，要簡化農村集體建設用地審批程序，下放審批權限。因此，地方可在法律允許的范圍內，將村民住宅建設占用農用地的審批事項下放縣級政府批準，提高審批效率，及時保障村民住宅合理用地需求。謝謝！

【記者】《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》里采取了哪些措施嚴格保護耕地？

自然資源部國土空間用途管制司司長 江華安：這個問題確實提得非常有針對性，從“疏”的角度來說要保障農民合理建房的用地需求，但是我們另一方面也要保護好耕地。就像剛才崔瑛同志回答的，“八不準”范圍內的要堵住，沒有點到的違法用地也要堵住，這兩者不能偏廢。一方面要給農民建房合理的出路，另一方面也要加強對耕地的保護。《通知》從四個方面進行了統籌考慮。一是規劃預留空間。縣、鄉級國土空間規劃和實用性村莊規劃要為農村村民住宅建設用地預留空間，要統籌好保護耕地和保障村民住宅建設用地規模、布局，要引導村民住宅建設優先利用村內空閑地，盡量少占耕地。二是統一落實耕地占補平衡。確需占用耕地的，由縣級自然資源主管部門通過儲備補充耕地指標、實施土地整治補充耕地等多種途徑統一落實占補平衡。因此，不需要由農民承擔耕地占補平衡義務。三是要嚴格執行標準。農村村民住宅建設要依法落實“一戶一宅”要求，嚴格執行各省（自治區、直轄市）規定的標準，不得隨意改變。另外，今年新實施的《土地管理法》第六十二條明確規定，“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。”四是不得占用永久基本農田。《土地管理法》規定，農村村民建設住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，不得占用永久基本農田。也就是說，地方在實施時，要嚴格按照法律要求，統籌好保護耕地和保障村民住宅建設合理用地需求，根據當地土地資源稟賦，保障“一戶一宅”或者保障“戶有所居”；要優先使用原有的宅基地和村內空閑地，實在有困難的，可以在與規劃做好銜接的情況下，占用一些耕地，但必須由縣級統一落實占補平衡；不是說耕地就可以隨意占了，特別是不得占用永久基本農田。總之，要從源頭上防止亂占耕地建房問題，一方面要保障村民住宅建設合理用地，另一方面要嚴格保護耕地，防止耕地“非農化”，兩者不可偏廢。

【記者】《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》的出臺，對農民建房和農村宅基地管理有什么重要意義？

農業農村部農村合作經濟指導司司長 張天佐：這個文件的出臺對切實保障和規范農村村民住宅建設用地具有重要意義。這次自然資源和農業農村兩個部門出臺的《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》，是根據黨中央、國務院的部署和要求，針對解決當前農村村民住宅建設用地中面臨的突出問題而制定的。這個文件對農民住宅建設用地，從空間規劃、用地指標、耕地占補平衡等多個方面作出了明確的規定，是保障農村村民住宅建設用地的一個重要文件。依據新修訂的《土地管理法》，農村村民住宅用地，由鄉鎮人民政府審核批準，為了規范農村宅基地的申請、審批等工作，去年，農業農村部和自然資源部聯合印發了《關于規范農村宅基地審批管理的通知》，明確了宅基地農戶申請、村組審核、鄉鎮審批的具體程序和要求。具體來說，在申請和審核環節，符合宅基地申請條件的農戶向所在的村組提出書面申請，經過村組按照民主的程序討論通過，并在本集體經濟組織范圍內公示后，報鄉鎮人民政府。在審批環節，鄉鎮人民政府組織農業農村、自然資源等部門，在對申請農民的資格、擬用地是否符合規劃布局等內容進行審核以后，依法出具《農村宅基地批準書》和《鄉村建設規劃許可證》，農民憑這兩個證件就可以合法的建設住宅。在村民用地申請和建房過程中，鄉鎮人民政府還要組織相關部門落實“三到場”要求，也就是說，在宅基地申請審查的過程中要到場去實際查看；在農民開工建住宅之前，對這塊土地的丈量和批放要到場；農民住宅建成以后，核查驗收要到場。通過鄉鎮政府組織相關部門落實“三到場”的要求，確保農民能夠規范開展住宅建設。保障農村村民住宅建設合理用地和規范農村宅基地審批管理兩個文件的出臺，意味著農村宅基地的管理從最初的規劃和計劃指標的落實到最終的農民宅基地建房申請審批和監管的過程管理，形成了完整的制度體系。所以，通過這兩個文件既能切實保障農民合理的建房需求，也有助于農村宅基地的規范化管理。