基于SWOT分析的紀檢監察與內部審計合署辦公工作機制研究

魏婷　孫彥娜

摘 要：當前，對紀檢監察與內部審計是否應當合署辦公的討論意見不一。本文從SWOT分析角度，對紀檢監察與內部審計合署辦公的優勢、劣勢、機會和威脅進行全方位分析，并相應給出增長型、多元化、扭轉型、防御型的戰略建議，希望為二者今后的發展方向及單位相關工作機制的選擇提供參考。

關鍵詞：紀檢監察;內部審計;合署辦公;SWOT分析

一、概念釋義

（1）紀檢監察。紀檢監察包括紀律檢查和行政監察，紀律檢查機關主要依據紀檢法規條例，履行監督、執紀、問責職責;監察以維護行政紀律為主線，主要對國家行政機關、公務員及其任命的其他人員進行監督。

（2）內部審計。2018年1月，審計署發布了第11號令《審計署關于內部審計工作的規定》，將內部審計定義為對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。

二、SWOT分析

1.SWOT分析方法簡介

SWOT分析方法又稱為態勢分析法，主要通過對研究對象自身情況及所處情境進行綜合系統的研究分析，制定出科學、有針對性的策略。具體而言，一是對單位主體自身的優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）和所面臨外部環境的機會（Opportunities）、威脅（Threats）進行全方位研究分析，二是根據研究分析結果，明確單位具備的主客觀要素，并對其進行有機組合，制定相應的發展戰略，具體包括SO戰略（增長型戰略）、ST戰略（多元化戰略）、WO戰略（扭轉型戰略）、WT戰略（防御型戰略）。近年來也逐漸應用于其他領域，例如本文所探討的紀檢監察與內部審計合署辦公問題，可借鑒SWOT分析的思路，對其具備的優勢、劣勢、機會和威脅進行全方位分析，為二者今后的優化方向及單位相關工作機制的選擇提供參考。

2.內部優勢分析

（1）專業優勢互為補充。紀檢監察通過接收問題線索和信訪舉報，對相關違規違紀行為進行受理和查處，在問題的發現與處理處罰方面具有更高權威。內部審計在查問題方面具有專業優勢，特別是在經濟問題、財務收支、內部控制等方面，內部審計的專業判斷能力與勝任能力更強。二者合署辦公，實現了優勢互補，進一步優化了問題發現、調查、定性、處理的全流程管理閉環。

（2）信息溝通成本降低。分署辦公的情況下，部門之間也會有信息溝通，但是這種溝通可能由于跨部門障礙或部門站位不同，造成溝通受阻。合署辦公后，部門整體的站位是一致的，工作人員得到的信息是一樣的，在具體工作中，一些人員還能同時參與到紀檢監察和內部審計工作中，信息溝通實現了零障礙。

（3）整體工作質效提升。紀檢監察和內部審計都有監督職能，特別是在近年來廉政建設背景下，二者在財務收支、經濟活動等領域的工作交叉增多，如果各自為營，很可能形成重復監督檢查，一方面造成了資源浪費，另一方面也加重了被檢查單位及部門的工作負擔，影響其正常業務工作開展，降低了整體工作質效。

3.內部劣勢分析

（1）工作整體導向側重于合法合規性監督。IIA1理事會在內部審計的概念中，強調了“價值增值”的意義，并由此發展出增值型內部審計的分支。其觀點認為，內部審計的目標不僅包括監督和評價，更應該凸顯增值和改善，內部審計應立足于單位宏觀和戰略角度，深入參與內部管理，并就降低組織風險、增加單位價值等方面提供有效的意見建議。但是，合署辦公有可能使部門的整體工作重點放在合法合規性監督，而忽略了內部審計在增加價值、優化管理、改善運營等方面的職能。

（2）人員配備與承擔的工作任務不相匹配?；谙嚓P行政事務歸并等因素考慮，合署辦公的人員配備可能存在“1+1<2”的情況，即在分署辦公情況下，雙方均能配備1人，而合署辦公后，并不能配備到2人。但是，對紀檢監察和內部審計的相關工作要求并不會因此降低，甚至因為合署辦公，對其工作成績寄予了更高期待。

4.外部環境機會分析

（1）二者在工作目標、對象、方法上有共通之處。一是工作目標一致，二者的共同目標都是為了保證各項法規及財經紀律的有效落實。二是監督對象交叉。三是工作方法共通，均通過聽取專題匯報、開展調查、個別談話、實地取證等檢查方式，以獲取相關事實依據。二者在工作目標、監督對象、工作方法等方面的交叉重合，為合署辦公提供了前提條件。

（2）政策規定積極推動。十九屆四中全會指出，要推進紀律監督、檢查監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，發揮審計監督、統計監督職能作用。據中央紀委國家監察委網站顯示，2019年，中央紀委與審計署已建立健全了定期會商、重要情況通報、線索聯合排查、聯合監督執紀等四項機制。各部門、各地區也紛紛有效落實上述要求，例如，人民銀行構建了“大監督”工作機制，南京市出臺了《關于紀檢監察機關與審計機關進一步加強協作配合的實施意見》，為加強雙方聯系溝通、強化成果運用、提升監督效能等奠定了基礎。這說明，頂層設計及相關政策規定正在不斷推動雙方的協調配合，給二者的合署辦公提供了政策支持。

5.外部環境威脅分析

（1）二者在工作依據、主體、側重點上存有不同。一是工作依據不同。二是工作主體不同，紀檢監察工作主要由黨員干部承擔，內部審計工作多由具備一定會計財務、法律法律、基建等專業技術知識的人員開展。三是工作側重點不同，紀檢監察以紀律檢查和效能監察為主，內部審計則根據工作需要，開展預算管理、經濟責任、領導干部離任等專項審計。這些不同為二者的合署辦公限定了制約條件。

（2）二者的失職失責風險越來越大。近年來，社會各界對廉政建設、單位合法合規運營等方面的關注度越來越高，對有關負面新聞的反應也越來越強烈，隨著政府信息公開機制的不斷健全完善，公眾能夠獲取到的行政機關履職成效方面的信息越來越多，這對紀檢監察和內部審計工作提出了更高要求，中央紀委及地方紀委也定期對“該發現的問題沒有發現”等相關失職瀆職案例進行通報，這說明，二者面臨的失職失責風險越來越大。

6.發展戰略選擇

SWOT分析的核心思想是基于分析得出的內外部主客觀因素，發揮優勢，彌補不足，利用機會，減少威脅，從而制定符合分析主體特點的發展戰略。具體到本文探討的合署辦公問題，也應遵循此原則（如表1所示）。

（1）SO戰略（增長型戰略）――合署辦公。如果單位主體具備的優勢遠勝于劣勢，面臨的機會遠大于劣勢，建議采用合署辦公的工作機制，使合署辦公的優勢發揮到最大化。

（2）ST戰略（多元化戰略）――合署辦公或分署辦公。如果單位主體具備的優勢大于劣勢，但在外部環境中，面臨的威脅因素占據主導，則采用合署辦公、分署辦公均可，但建議一是要繼續保持現有的內在優勢，二是要認真分析外部環境，“政策規定積極推動”的外部因素帶來的雙方協同協作是大勢所趨，而威脅更多地體現在失職失責風險的增加，所以無論采用合署辦公還是分署辦公，都應完善雙方的協同工作機制，同時降低失職失責導致的系統性風險。

（3）WO戰略（扭轉型戰略）――向合署辦公轉型。如果只是因為單位自身劣勢所限，則應選擇向合署辦公轉型，解決信息溝通不暢、整體工作質效受阻等問題，不斷彌補內部劣勢，明確紀檢監察與內部審計的責任分工，肯定內部審計價值增值的意義，同時在人力配備上予以一定支持。

（4）WT戰略（防御型戰略）――分署辦公。如果單位內部管理體系有待完善，合署辦公發揮不了優勢作用，反而使劣勢凸顯，同時，在外部環境中面臨很大的威脅，則分署辦公是更為科學務實的選擇。

三、啟示與建議

（1）制定與本單位實際相適應的工作機制。是否采用合署辦公，并沒有統一絕對的答案。各單位應立足本單位實際，對合署辦公的優勢、劣勢、機會、威脅等進行綜合權衡，明確本單位具備的主客觀條件，堅持問題導向、目標導向、成果導向，揚長處、補短板、抓提升，科學制定適合本單位特點的工作機制。

（2）大力加強人才隊伍建設。人才優勢是最大優勢，是保證紀檢監察和內部審計工作有序開展的前提，是確保財經法紀嚴格執行的基礎。無論是否選擇合署辦公，都應加強人才建設，努力打造一批懂懂審計、懂財務、懂法規的復合型人才，增進人員之間崗位交流與培養鍛煉，推薦合適人選多參與巡視巡察、內部審計等專項工作，在實踐中完善知識體系、筑牢專業根基、拓寬思維視野、提升綜合能力，為紀檢監察和內部審計工作提供人力、智力支持。

（3）深入推進信息化建設。真實完備的信息儲備是推進單位信息公開、降低二者失職失責風險的基礎，同時，也能滿足二者合署辦公或協同工作機制所需的數據、成果及技術方法需求。建議搭建大數據應用決策、專業辦案、業務協同、信息共享等平臺，發揮科技手段的存儲優勢、高效優勢和客觀分析優勢，通過信息化建設與業務工作的深度融合，助力紀檢監察和內部審計工作更加科學、嚴密、高質、高效開展。

參考文獻

1.審計署.審計署關于內部審計工作的規定（審計署令第11號）.

2.鄭石橋.內部審計與監察合署：理論框架和例證分析.會計之友，2017（10）.

3.中央紀委國家監察委.2019年1至11月全國審計1.9萬多名領導干部審計監督與紀檢監察監督有機貫通，2020-01-07.

（責任編輯：何卉）