粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策對高端人才流動的影響研究

謝婷 梁艷茹 石校雨 魯美娟（副教授）（江西理工大學經濟管理學院 江西贛州 341000）

一、引言

粵港澳大灣區是我國參與世界經濟發展與競爭的重要區域，同時，粵港澳大灣區也是我國開放程度很高、經濟活力極強的一個區域，國家專門為其制定了“發展成充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心以及內地與港澳深度合作示范區”等五個戰略定位，顯然已上升為國家層面的發展戰略。因其特殊的戰略地位，國家在包括人才引進等多方面持續出臺利好政策支持粵港澳大灣區建設發展。粵港澳大灣區內的各大城市為了吸引高端人才也出臺了一系列個人所得稅優惠政策，對輻射范圍內的許多地方產生了人才“虹吸效應”。在此背景下，如何應對粵港澳大灣區對高端人才的“虹吸效應”，改善創新經濟發展所面臨的高端人才缺失局面，是粵港澳大灣區輻射范圍內各地經濟發展急需解決的重大課題。對此，文章基于對高端人才的界定，梳理了國家及地方有關高端人才個人所得稅的優惠政策，探討了粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策對高端人才流動的影響，并以贛州市為例，分析其現行個人所得稅政策并提出改進建議，以為地方經濟發展提供參考。

二、關于高端人才的界定

高端人才又稱高層次人才，關于高端人才的界定，學術界尚未形成統一定論。國外學者Nandani Lynton，Schon Beechler（2012）認為高端人才是個體天賦、素質能力、態度、品質和動機等的綜合體，其更加關注于自身能力的發揮與潛能的開發。國內學者吳翠花（2014）對高端人才的特征進行了較為全面的分析，認為高端人才是掌握核心知識與技術、能力卓越、影響深遠、善于觀察與分析并能將理論與實際相聯系、能做出突出貢獻的人才。一般意義上，國內對高端人才的界定主要參考的是“萬人計劃”，該計劃涵蓋了工程技術、自然科學和哲學社會科學領域的杰出人才、領軍人才和青年拔尖人才。地方上對高端人才的界定也有差別。福建省委人才工作領導小組印發《福建省高層次人才認定和支持辦法（試行）》，高端會計人才被納入福建省高層次人才認定范圍，其中“全國會計領軍人才”和“國際化高端會計人才”可申請認定B類人才，“福建省會計領軍人才”可申請認定C類人才。江西省贛州市根據自身經濟發展需求，對高端人才的界定進行了拓展，著重強調要引進現代家居城、新能源汽車科技城、青峰藥谷、中國稀金谷、贛粵電子信息產業帶（以下簡稱“兩城兩谷一帶”）等贛州市重點工業企業和產業急需的“高精尖缺”人才，一般要具備中高級職稱或碩博士學歷以上、有豐富的經營管理經驗的人才，以及像贛州市“兩城兩谷一帶”這樣的重點企業和產業所緊缺的特殊人才。可見，高端人才一般是指具備高學歷，掌握本學科或專業領域先進知識或技能，從事或研究的工作具有較強的創新性與創造性，對國家、地區或組織發展具有較大貢獻的人才。

三、高端人才個人所得稅優惠政策梳理

據《中國留學發展報告（2012）》藍皮書顯示，1978—2011年，我國向國外輸出的留學生數量為224.51萬人，成為全球最大的留學生輸出國，但同一時期內留學回國人數為81.84萬人，回歸率僅為36.5%。雖然我國已從人才資源相對匱乏的國家發展成為世界人力資源大國，但流失的頂尖人才數量卻也很多。以舒爾茨、薩斯塔、托達羅為代表的新古典主義經濟理論對這一現象進行了研究，其中，托達羅的預期收入差異理論認為，人口遷移過程不是人們對實際收入差異做出的反應，而是預期收入差異導致了這一過程；只有當一個勞動力估計他在遷入地的預期收益高于在遷出地獲得的收入時，人口遷移才會發生。蒂博特（Charles Tiebout）的“用腳投票”模型則直觀說明了“稅負會影響各地居民對定居地區選擇的偏好”。基于以上理論分析，可以認為個人所得稅稅負的不同會導致勞動力在遷出地與在遷入地預計獲取同等收入時，稅后收入出現差異，由此影響人口流動。因此，我國為了防止高端人才的流失，相繼出臺了包括個人所得稅優惠政策在內的諸多應對措施，這些政策的出臺大大減少了國內人才的流失。據統計，從2016年開始，我國出國與回國人數差異逐步減小，2016年出國留學人員回歸率已達到79.4%。現如今，我國已經成為世界較大的人才聚集地。可見，在影響高端人才保持和引進的因素中，個人所得稅優惠政策作用巨大。

（一）國家層面關于高端人才個人所得稅的優惠政策。我國現行個人所得稅法于2019年1月1日起實施，在稅收優惠政策方面，規定省級人民政府、國務院部委和中國人民解放軍軍以上單位，以及外國組織、國際組織頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金，可以免征個人所得稅。本文梳理了我國20年來有關高端人才的個稅優惠政策，見下表。現行個人所得稅優惠政策大致可以分為三類：第一類是在科學技術領域做出突出貢獻的個人獲得獎金的免征規定；第二類是推進科技成果轉化的稅收優惠規定；第三類是關于科技創新人員、高級技術人員、高級管理人員技術入股的相關優惠政策。可以看出，將高端人才納入個人所得稅政策制定的影響要素之一，通過給予高端人才適當的稅收優惠以增強我國對高端人才的吸引力，加大對高端人才個人所得稅優惠的覆蓋面和力度，以提高個人所得稅優惠在吸引高端人才流入、推動創新等方面的作用，已成為個人所得稅制度發展的重要研究課題。

（二）北京中關村關于高端人才個人所得稅的優惠政策。中關村是我國當前科教智力和人才資源最為密集的地區，聚集了大量國內外“高精尖”人才，截至2017年底，留學歸國人員和外籍從業人員初次超過4萬人，同比增長7.2%。多年來，中關村著力于尋訪和引進高端人才，建設人才聚集區和人才高地。為了吸引高端人才，中關村在國家的支持下大膽試行新的個人所得稅激勵政策，2010年10月財政部、國家稅務總局發布《對中關村科技園區建設國家自主創新示范區有關股權獎勵個人所得稅試點政策的通知》，試行股權激勵分期繳納個人所得稅；2018年5月29日，財政部、國家稅務總局、科技部為了進一步完善股權激勵個人所得稅優惠政策，又聯合印發了《關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》，明確了從職務科技成果轉化收入中給予人員的現金獎勵，可以減按50%計入科技人員當月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。

我國現行關于高端人才個人所得稅優惠政策

中關村實行的個人所得稅優惠政策為中關村聚集了大批高端人才，并推進了以高端人才為源動力的創新經濟的發展。目前中關村已擁有國家（市）科研院所206家，國家重點實驗室67個，國家工程研究中心27個，國家工程技術研究中心28個，大學科技園26家，留學人員創業園34家，同時入駐高新技術企業近2萬家，已經成為當前我國科教智力和人才資源的高聚地。

（三）深圳前海關于高端人才個人所得稅的優惠政策。深圳前海，全稱“前海深港現代服務業合作區”，被視為未來整個珠三角的“曼哈頓”，著重發展金融業、現代物流業、信息服務業、科技服務業、專業服務業和公共服務業。前海的崛起離不開高端人才，作為港深及國際合作的新樞紐，前海高端人才的缺口主要面向境外。但前海毗鄰香港，由于香港的個人所得稅稅負較低等原因，大批境外高端人才更愿意選擇到香港就業而非前海，導致其境外高端人才較為稀缺。為了消除這種差異，吸引境外高端人才和緊缺人才到前海工作，深圳前海也出臺了相應的財政補貼政策，根據《深圳前海深港現代服務業合作區境外高端人才和緊缺人才個人所得稅財政補貼暫行辦法》規定，前海境外人才個稅已納稅額超出應納稅額15%的部分，由市政府進行財政補貼。暫行辦法實施以來，取得了良好的效果：補貼境外高端人才和緊缺人才總計453人次，補貼金額總數高于1.73億元，前海規劃的居住人口數量由原本的15萬人增加到25萬人以上，認定的港籍人才數量接近總認定人數的50%。這一政策使深港合作有了工作的重點，減少了企業在當地的運營成本，吸引了眾多境外人才數量較多的企業入駐前海。可以看出，北京中關村和深圳前海在個人所得稅方面出臺優惠政策的目的是一致的，都為了引進高端人才，個人所得稅優惠政策在人才流動過程中起到了拉動作用，為地區發展聚集人才帶來了良好效果。

四、粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策及對人才流動的影響

（一）粵港澳大灣區個人所得稅的優惠政策。自2013年起，廣東橫琴、深圳前海已實施了港、澳、臺居民、境外高端人才個人所得稅稅負差額補貼政策。在這一政策基礎上，廣東于2019年發布通知“在粵港澳大灣區工作的境外高端人才和緊缺人才，其在珠三角九市繳納的個人所得稅已繳稅額超過其按應納稅所得額的15%計算的稅額部分，由珠三角九市給予財政補貼”。深圳市率先實行該項攬才新政：對在深圳工作的境外（含港澳臺）高端和緊缺人才繳納的工資薪金個人所得稅，超過應納稅所得額15%的部分，由深圳市政府以財政補貼的形式返還。中山市根據通知制定了高端人才和緊缺人才的具體認定標準和操作辦法，明確了15%的稅負差額補貼標準，將“綜合所得”和“經營所得”等工作性所得納入補貼范圍，同時為了便于各地具體銜接、合理分擔，針對因人才流動產生的個人所得稅補貼銜接問題進行了原則性規定。根據相關數據統計，廣州、江門、中山等3市已公布了具體的實施細則及申請流程，正式實施該補貼政策；惠州、東莞、肇慶和佛山等4市已針對這一個人所得稅補貼政策公開征求意見。

（二）粵港澳大灣區個人所得稅政策對人才流動的影響。據調查，粵港澳大灣區廣東九市中，除江門外，其他城市均處于人才凈流入狀態。其中，從外界流入灣區的人才有40.39%流向深圳，31.42%流向廣州，兩者占到7成以上。從不同城市群的中高端人才凈流入率看，粵港澳大灣區僅次于長三角，超過京津冀，排名第二，高達4.8%。粵港澳大灣區當前人才凈流入率為1.39%，處于人才凈流入狀態，這說明近兩年來，有大量的中高端人才流入粵港澳大灣區，“虹吸效應”明顯。粵港澳大灣區廣東九市人才流動情況如下圖所示。

粵港澳大灣區廣東九市人才流動情況圖

首先，從人才的學歷水平和行業需求來看，2018年在廣州創業或工作的留學回國人員已近8萬人，2018年深圳市留學歸國人員引進人數首次突破2萬人，在海歸群體的學歷上，碩士學位占比接近70%，博士&博士后學歷有4.2%，這反映出粵港澳大灣區吸引了大批量的高學歷人才。其次，在行業需求中，粵港澳大灣區互聯網行業人才需求強勁，房地產、消費品、電子通信、金融等就業市場也很活躍。

在獵聘關于人才對粵港澳大灣區推出政策的期待調查中發現，期待個人所得稅優惠政策的人數僅次于落戶政策和創業扶持政策，占比高達52.81%，這說明個人所得稅優惠在粵港澳大灣區對其他地區人才的“虹吸效應”中起顯著作用。粵港澳大灣區各城市總體呈人才凈流入狀態，吸納了大批高端人才，且需求持續上升，尤其是對互聯網、高端制造及人工智能領域的高端人才需求較大，各類人才對其個人所得稅優惠政策期待較為強烈，這對處于粵港澳大灣區輻射腹地的贛州市來說，在個人所得稅優惠政策方面如何保持和吸引人才將是一大難題。尤其是高端產業人才少的狀況，仍沒有得到根本改變，且遠遠不能滿足經濟社會發展尤其是產業轉型發展的需要。根據新古典主義經濟理論，在“用腳投票”模型中，各地居民可以根據地方政府提供的公共產品和稅收負擔，自由地選擇自己偏好的定居地，當一個地區的個人所得稅低于另一個地區時，人口就會往當地遷移，高端人才也是如此。根據一項調查發現，廣東一家企業共有員工2 991人，本科以上高學歷員工有881人。其中來自江西省的人才117人中贛州市高學歷人才有48人，占比41%。可見，江西省贛州市人才流失是多么嚴重。這只是一個企業的個例，由此推廣至廣東的廣大企業，不難想像粵港澳大灣區一系列個人所得稅優惠新政的出臺對贛州市高端人才的巨大影響。

（三）贛州市現行相關政策分析及改進。贛州市地處贛江上游，毗鄰廣東，在粵港澳大灣區的直接輻射范圍內，卻與粵港澳大灣區各城市的政策環境、技術水平、現代化程度等方面存在較大差距，因此，粵港澳大灣區的快速發展將給贛州市穩住和引進高端人才方面帶來嚴峻挑戰。

1.現階段贛州市高端人才個人所得稅優惠政策分析。目前贛州市出臺的高端人才個人所得稅優惠政策主要有：（1）對于贛州市認定的高端緊缺人才，其在贛州市繳納的個人所得稅，由同級財政五年內全額獎勵其本人。（2）對引進的高端人才按照國家統一規定發給的補貼、津貼以及由省級人民政府頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環保等方面的獎金免征個人所得稅；對引進的外籍高端人才以非現金形式或實報實銷形式取得的住房補貼、伙食補貼、搬遷費等，可免征個人所得稅。（3）在工業企業人才引進培養方面，給予企業引進人才所得稅返還獎勵。對企業引進的高端人才工資薪金所得個人所得稅及其股權處置所得稅的地方實得部分，由受益財政全部獎勵納稅人。

從當前贛州市出臺的高端人才個人所得稅優惠政策來看，與粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策還存在較大差距。從政策覆蓋的全面性來看，目前出臺的個人所得稅優惠政策主要針對的是新引進的高端人才，對贛州市現有高端人才缺乏相應的個人所得稅優惠政策，政策覆蓋面不全。現有高端人才在面對粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策誘惑的同時，又缺乏贛州市個人所得稅優惠新政的刺激，極易向粵港澳大灣區流出，導致贛州市高端人才的大面積流失。從現有政策出臺的效果來看，贛州市現有高端人才個人所得稅優惠政策出臺時間比較零散，而且主動性差，通常是各科技創新獎項出臺后跟進的優惠措施。例如，對終生成就獎和特聘教授獎金給予個人所得稅的優惠，而對于青年學者以及特聘教授的津貼和其他收入并沒有優惠政策，對于這類高級人才，其收入來源和種類多樣，極具限制性的優惠政策的優惠力度有限，很難達到最初的稅收激勵目標。

從對粵港澳大灣區高端人才個人所得稅優惠政策的跟進來看，當前粵港澳大灣區已針對在大灣區工作的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才出臺了個人所得稅補貼政策，而贛州市卻缺乏該類優惠政策，截至2018年底，贛州市外資企業數量高達1 218家，高新技術企業501家，存在一定數量的境外高端人才和緊缺人才，再不及時出臺相應的人才優惠政策，勢必造成人才流失。

2.建議。（1）及時跟進粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策。首先，針對粵港澳大灣區提出的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才的個人所得稅補貼，出臺相應個人所得稅優惠政策。例如，參照粵港澳大灣區“個人所得稅15%”優惠政策，對境外（含港澳臺）高端和緊缺人才繳納的工資薪金個人所得稅超過應納稅所得額15%的部分，由市政府以財政補貼的形式返還，打造對等的納稅政策環境，防止高端人才的流失。（2）因地制宜，積極出臺個人所得稅優惠刺激政策。由于目前贛州市重點圍繞“兩城兩谷一帶”產業平臺大力引進高層次專業技術人才。因此，可對“兩城兩谷一帶”產業平臺“高精尖缺”人才制定專項個人所得稅政策，例如，該類人才繳納的工資薪金個人所得稅超過應納稅所得額15%的部分，由市政府考核后以財政補貼的形式，按不低于100%的比例返還，同時在贛州市高端人才的個人所得稅補貼比例考核標準中加入工齡這一標準，工齡越長，個人所得稅返還的比例越大，這不僅加大了對該類人才的吸引力度，還能留住贛州市現有高端人才。（3）鼓勵企業補貼高端人才的個人所得稅稅費。鼓勵企業向高端人才提供個人所得稅稅費上的支持。政府可以對引進高端人才的企業進行補貼和獎勵，以此來鼓勵企業出手，承擔高端人才的部分個人所得稅稅費，減少由高端人才本人直接繳納的稅費金額。通過這一舉措，不但能夠向高端人才提供個人所得稅優惠，還可以鼓勵企業積極引進高端人才。