內(nèi)蒙古B村草原確權(quán)中的公平原則與產(chǎn)權(quán)界定

賀勝楠

摘要：研究內(nèi)蒙古B村的草原確權(quán)狀況，說明公平原則影響產(chǎn)權(quán)界定。結(jié)果表明，一致的公平原則可以維持地方產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，當社會結(jié)構(gòu)改變，牧民的利益受到威脅，不同利益群體對公平的解釋發(fā)生變化。公平原則由約束牧民行為的規(guī)則變?yōu)槟撩駹幦±娴墓ぞ撸m紛隨之產(chǎn)生。政府工作人員下鄉(xiāng)參與確權(quán)有利于化解矛盾。

關(guān)鍵詞：公平原則;產(chǎn)權(quán)界定;草原確權(quán);糾紛

中圖分類號：F301 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）10-0159-004

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.10.037 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Abstract： The status of grassland rights determination in village B of Inner Mongolia was studied， and the principle of fairness affected the definition of property rights. The results show that the consistent principle of fairness can maintain the stability of local property rights. When the social structure changes， the interests of herdsmen are threatened， and the interpretation of fairness by different interest groups changes. The principle of fairness has changed from rules that restrict the behaviors of herdsmen into tools for herders to fight for their interests， and disputes arise. Government staff going to the countryside to participate in power determination is conducive to resolving conflicts.

Key words： equitable principle; definition of property rights; confirmation of grassland rights; disputes

進入21世紀，圍繞草原承包問題引發(fā)的糾紛增多。為解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，為開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據(jù)[1]， 2014年，中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，全國草原牧區(qū)繼續(xù)完善草原承包經(jīng)營制度，利用兩年的時間基本完成草原確權(quán)承包工作[2]。草原確權(quán)政策給了地方重新分配資源的機會，也導致產(chǎn)權(quán)糾紛爆發(fā)。而村委會難以調(diào)和各方矛盾，土地確權(quán)遲遲無法進行。

以產(chǎn)權(quán)的社會視角分析一個自然村土地確權(quán)過程中產(chǎn)生糾紛的原因。社會學視角下產(chǎn)權(quán)關(guān)系不是劃分明確且一經(jīng)形成便相對穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)，而是個體行為者與其所處的社會環(huán)境不斷互動的過程[3]。產(chǎn)權(quán)的界定隨著利益、力量的變動而改變，并不是根據(jù)確定的法律規(guī)則，而是根據(jù)利益競爭對規(guī)則做出取舍，通常力量大者對選擇有影響力[4]。在市場化、城市化日漸深入鄉(xiāng)村共同體的背景下，強力原則在地權(quán)配置實踐中占據(jù)強勢地位[5]。利益和權(quán)力在產(chǎn)權(quán)界定中的作用強大。

產(chǎn)權(quán)的界定受到公平原則的制約。這種公平原則包括生存原則，人們有權(quán)依靠土地生存;劃地為界原則，劃定邊界并確定邊界內(nèi)的某些經(jīng)濟權(quán)利;成員均等原則，每人都有權(quán)得到歸屬自己的一份耕作和收獲的土地;誰投資誰受益原則，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的社會性合約之中。社區(qū)成員提供土地使用權(quán)和廉價勞動力在企業(yè)中獲得就業(yè)權(quán)，社區(qū)集體提供辦企業(yè)的合法資格并承擔企業(yè)經(jīng)營風險，獲得了分享部分收益的權(quán)利;社區(qū)能人則提供企業(yè)家能力，獲得較高聲望和企業(yè)的控制權(quán)。每個人根據(jù)付出獲得收益。社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)是以社區(qū)內(nèi)部廣泛認同的公平原則為基礎(chǔ)的社會合約性產(chǎn)權(quán)[6]。地方習俗慣例對產(chǎn)權(quán)也有約束作用[7]。

產(chǎn)權(quán)制度實施前提是當?shù)鼐用裾J為該制度是公平的。公平原則具有相對性，受習俗慣例影響，不同地方對公平的解釋不同。隨著社會結(jié)構(gòu)變遷，人們也會對以前的公平原則產(chǎn)生異議，產(chǎn)權(quán)糾紛隨之產(chǎn)生。

W以內(nèi)蒙古B村為研究個案，由于劃地為界原則與B村的投資收益原則重復，僅通過成員原則、投資收益原則、生存原則分析人們對公平原則解釋的變化，探索草原確權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因。

1 ?案例點概況

B村位于內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市翁牛特旗，于清光緒年間建村，已有143年的歷史，地處翁牛特旗中部低山丘陵區(qū)，是典型的中溫帶半干旱大陸性季風氣候，夏季受西太平洋副熱帶高壓控制，降雨充足，冬季寒冷干燥。全村共80戶356人，其中漢族22戶， 年輕人數(shù)量約占總?cè)丝诘?/4， 人均年收入7 580元[8]。該村屬于半牧半農(nóng)區(qū)，面積共4 667 hm2，其中湖泊133 hm2，沙地2 000 hm2，荒山667 hm2，余下為草原。調(diào)研過程為期40 d，分為2018年7月與11月兩個階段，主要采用深度訪談的方式與村干部、牧民交流以獲取資料。

2 ?背景：地方公平原則下的草原承包

進行草原確權(quán)之前，牧民共進行了2次草原承包。第一次是“草畜雙承包”。1984年旗人民政府下發(fā)《翁牛特旗牧區(qū)畜草雙承包責任制試行辦法》，規(guī)定牲畜一律作價賣給牧民，實行私有私養(yǎng)。草牧場所有權(quán)固定到嘎查、自然村，打草場、飼料基地、人工草場按人畜比例劃分到戶[9]。第二次是1998年的“雙權(quán)一制”。雙權(quán)是指落實牧民對草場的所有權(quán)和使用權(quán)，一制為實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。承包政策源于農(nóng)業(yè)的固定性。然而牧民習慣四處游走，尋找質(zhì)量優(yōu)良的草地，并在季節(jié)轉(zhuǎn)換、草料不足時進轉(zhuǎn)場，草場固定不符合牧民的生產(chǎn)習慣。再加上牧民持有草原集體觀，草原由集體使用，土地意識并不強烈。因此該地并沒有嚴格按照政策要求劃分草場，而是一人分600 m2飼料基地，6 667 m2打草場，余下草場為集體的放牧場，牧民可憑財力圍封草場。這種產(chǎn)權(quán)界定建立在地方習俗慣例的基礎(chǔ)上，得到所有牧民的認可。首先集體放牧場歸所有村民使用保障了牧民的成員權(quán);其次對于牧民來說最重要的財富是牲畜，草場夠牲畜吃就可以了，多余的草場并沒有用處。出于經(jīng)濟的考慮，無畜戶、少畜戶往往并不圍封草場[10]，只有牲畜大戶圍封草場，根據(jù)投資收益和劃定邊界原則，牧民認可圍封者擁有這些草場習俗上的使用權(quán)且相對于牲畜數(shù)量來說草原面積廣闊，牧民的生存權(quán)得到保障。看似不平等的圍封現(xiàn)象對于當?shù)厝藖碚f是公平的，并未引起相關(guān)爭端。

3 ?社區(qū)結(jié)構(gòu)變遷：公平原則受到挑戰(zhàn)

地方公平原則建立在地方習俗慣例和熟人社會的基礎(chǔ)上，隨著社會結(jié)構(gòu)的變化，習俗慣例的合法性下降，且該產(chǎn)權(quán)狀況威脅到了居民的利益，居民認為資源分配不再公平，對已有的產(chǎn)權(quán)狀況產(chǎn)生了不滿。

3.1 ?貧富分化

中華人民共和國成立初期，該村牧民擁有的牲畜量相差不多。1984年后，牲畜大戶圍封了草場，在此基礎(chǔ)上擴大牲畜規(guī)模，積累財富。同時產(chǎn)出較高的洼地也被大戶圍封。洼地和山坡地產(chǎn)出相差大，洼地的玉米產(chǎn)量可達山坡地的2倍左右。大戶有羊700～1 000只、牛200頭、耕地13 km2;小戶僅有20只羊、2 hm2耕地。地方原本的投資收益原則造成嚴重的貧富分化，不再符合集體的利益。

3.2 ?草原“私有化”

圍封建立了排他的使用權(quán)。隨著時間的推移，牧民經(jīng)歷了草場意識從無到有，從模糊到清晰的過程。草場的涵義也逐步由集體的、公共的轉(zhuǎn)變?yōu)椤八接小钡腫11]。部分富裕牧民加大圍封私有草場面積，無畜戶、少畜戶的放牧空間縮小，有條件的牧民在危機感的促使下加緊圍封草場，進一步縮小了集體草場的面積，成員均等原則受到挑戰(zhàn)。

3.3 ?人口數(shù)量暴漲

本地人口增長加上外來人口遷入造成人口數(shù)量增加。20世紀五六十年代牧民一家可以有八九個孩子，最多的有13個。20世紀80年代牧區(qū)執(zhí)行計劃生育政策并不嚴格，大部分家庭擁有3個孩子。中華人民共和國成立初期B村不到20戶，到21世紀已經(jīng)是原來的4倍。中華人民共和國成立時該村僅有3戶漢人，到21世紀已有30戶。80%的漢民是19世紀中葉隨闖關(guān)東的大潮從山東逃荒而來，居住在烏丹鎮(zhèn)附近的農(nóng)區(qū)。生產(chǎn)隊時期牧民吃糧本，不像農(nóng)區(qū)那么辛苦，多數(shù)漢民轉(zhuǎn)為牧民戶口。想遷進B村的漢人帶點禮物送給大隊干部或者請干部吃飯，磕頭認個干親就可以把戶籍轉(zhuǎn)成牧民。眾多的人口需要放牧牲畜糊口， 1985—2016年牲畜數(shù)量暴漲，從756 598頭發(fā)展到2 585 773頭[8，9]，草地資源緊張，部分成員的生存權(quán)岌岌可危。

3.4 ?熟人社會陌生化

借貸-還賬-借貸的困境在牧民中較普遍[12]。由于天災(zāi)、草料及牛羊的價格波動，農(nóng)業(yè)機械化、教育投入等，牧民貸款現(xiàn)象非常普遍，常常有些年輕牧民因還不起貸款而躲在外地。市場化也造成牧區(qū)的“空心化”。年輕人多在赤峰、呼和浩特、天津等地打工，老人留在家里飼養(yǎng)牲畜。當50多歲的牧民漸漸離去，草場勢必要出租。村莊先后遷入一批陌生人，致使村莊不再是熟人社會。

3.5 ?觀念現(xiàn)代化

20世紀60年代牧民交通依靠步行或者驢車，2011年電動三輪車進入牧戶，2013年村中有了小汽車，方便了牧民與外界交流。2018年村內(nèi)基本家家安裝無線網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)的普及讓牧民更加了解外界的情況，國家的政策法規(guī)都可以在網(wǎng)上查到。牧民在與不斷來自全國各地的商販交流中，也在學習現(xiàn)代的、普適的語言和思維方式。地方的一些習俗慣例被看作為不適應(yīng)形勢的、不合法的，國家的政策法規(guī)才被認為是有效的。

4 ?草原確權(quán)：公平原則的再解釋

隨著社會結(jié)構(gòu)改變，建立在習俗慣例基礎(chǔ)上的公平原則失去效力，牧民認為當初的草原圍封并不全情合法，期待草原確權(quán)實現(xiàn)資源的公平分配，但對公平的解釋并不一致。

4.1 ?確權(quán)流程

B村于2016年完成草原確權(quán)準備工作，村干部對草原確權(quán)的相關(guān)法規(guī)政策、方法步驟、意義等進行宣傳。2017年確定草原確權(quán)的原則是以1998年人口進行分配，二輪承包的土地不動，多退少補。2018年3月牧民抓鬮決定草場位置，7月大連九城測繪公司以GPS-RTK實測技術(shù)定位測量，丈量牧民的房屋、圍封的草原等并繪圖，根據(jù)計算，最終1人可得8.67 hm2（130畝）草場。由于爭議面積太大——除承包的飼料基地和打草場以外全是爭議土地，該村面臨著草原確權(quán)無法實際執(zhí)行的問題。

4.2 ?不同群體的公平原則

4.2.1 ?大戶的投資收益原則 ?在地方習俗的壓制下，小戶無力反對大戶圍封草場的行為，確權(quán)政策給了小戶反對大戶的正當理由。從2015年開始，小戶經(jīng)常找大戶進行協(xié)商，聲稱大戶圍封如此大面積的草場不合法，這是集體的土地，要求大戶歸還多余的草場。大戶也明白自身行為并不符合政策規(guī)定，因此用普遍接受的常識——投資應(yīng)占有收益來為自身行為辯護，要求小戶付出治理費并夸大投資數(shù)額。小戶并不想掏治理費，因為草場本就屬于集體，而且治理的收益大戶已經(jīng)拿了，于是協(xié)商以失敗告終，10位大戶未在確權(quán)同意書上簽字。

4.2.2 ?多子戶的生存?zhèn)惱碓瓌t ?“以1998年人口進行分配”也引起多子家庭不滿。按照傳統(tǒng)觀點，草場面積只與牲畜數(shù)量相關(guān)。而在草原“私有化”的背景下，草場面積與人口相聯(lián)成為共識，人-草-畜關(guān)系發(fā)生變化。1998年后出生的牧民沒有草場，有的已經(jīng)結(jié)婚生子，面臨著父母二人將土地平均分給四五個兄弟的尷尬處境，再加上撫養(yǎng)新生兒的負擔，草原面積不夠支撐他們生存，因此希望將1998年沒分的荒山荒漠分給新出生的人口，否則只能外出打工謀出路。生存權(quán)保障每個人都有權(quán)利依靠本村資源生存[13]。生存大過天是人之常情，多子戶向其他牧民示弱，以求其他牧民同意新出生人口的草原承包權(quán)。

4.2.3 ?小戶的成員原則 ?草原確權(quán)的原則是保持二輪承包原有的草場面積，多退少補，最低限度地改動已有格局。而草場和耕地的產(chǎn)量并不僅僅與面積相關(guān)，還與草場質(zhì)量有關(guān)。鄰水的草場與貧瘠的草場質(zhì)量相差很大，洼地和山坡地也是如此。質(zhì)量較高的草場洼地早在一輪承包后便被大戶圍封。按此原則，即使大戶歸還多余的草場，小戶也很難獲得質(zhì)量較高的土地。于是小戶要求將草場從大戶手中收回，徹底重新分配。大戶一直享受優(yōu)質(zhì)草場和耕地的紅利，作為村莊成員，優(yōu)質(zhì)草場也應(yīng)該輪到小戶使用。小戶希望借助確權(quán)的機會獲得優(yōu)質(zhì)草場。

5 ?解決方式：歡迎政府力量下鄉(xiāng)

5.1 ?確權(quán)成為共識

草原確權(quán)是當?shù)厮心撩竦南Ｍ撩裣Ｍ麌野l(fā)放確權(quán)證書確認草原承包經(jīng)營權(quán)。習俗權(quán)的合法性局限于地方，當面臨外部威脅，如土地開發(fā)，草地、荒地被征為建設(shè)用地的情況時，牧民的權(quán)利難以得到保障。白紙黑字的合同和證書能夠確定牧民的權(quán)利，保障牧民的利益。牧民只是在資源分配上難以達成統(tǒng)一。從案例中發(fā)現(xiàn)，牧民非常清楚政策內(nèi)容，但出于自身利益考慮拖延確權(quán)。公平原則由約束村民的規(guī)則變?yōu)楦鞣降恼勁泄ぞ撸偌由显诖_權(quán)過程中沒有一個群體占據(jù)壓倒性優(yōu)勢，這時候需要一個有權(quán)威的外部力量介入，從而打破僵局。

5.2 ?村委會權(quán)威不足

在村莊分裂、缺乏共識的情況下，地方權(quán)威缺少公信力，無力使牧民在巨大的利益面前讓步。在小戶與大戶的糾紛中，小戶請村委會調(diào)解，但協(xié)商往往是互不相讓，最后擱置不提。草原確權(quán)經(jīng)過多次村民會議，依舊無法達成統(tǒng)一意見，每次開會都以爭吵結(jié)束。在僵持過程中，2018年7月村委會換屆選舉，村民推舉以耿直聞名的鮑先生當小隊長，希望他能頂住壓力，堅決按照國家政策要求進行土地確權(quán)。但一部分牧民并不對他的工作抱有期待，不相信村內(nèi)人員可以解決草場糾紛，將解決問題的希望寄予上級政府部門，認為政府力量下鄉(xiāng)才是有效的矛盾解決方式，截至該文完成之時，B村仍未進行土地確權(quán)，爭吵還在繼續(xù)。這驗證了牧民的擔憂。

5.3 ?政府是有效力量

大戶占有大部分資源，小戶僅占小部分資源的局面已經(jīng)形成，打破已存格局需要一個絕對強大力量的支持。國家通過禁牧、扶貧政策、各種項目塑造自身形象，除了國家外，沒有一種權(quán)威能獲得所有牧民的認可。國家是公平正義的象征，超脫于地方利益之上的政府部門代表國家力量，以強大的國家機器為后盾，是促進舊格局變化和新局面形成的有效力量。牧民對政府力量的敬畏可以加快政府人員的確權(quán)效率。若不能處理好草原圍封的不平等問題，牧民之間還會不斷地產(chǎn)生糾紛，影響當?shù)氐纳a(chǎn)生活。只有解決好該問題，牧民才有可能重新聯(lián)合起來，以自主組織的方式重新管理草原，實現(xiàn)牧區(qū)復興。

6 ?政策建議

6.1 ?重視各方利益代表

針對村民內(nèi)部無法達成統(tǒng)一意見的問題，要重視各方利益陣營內(nèi)態(tài)度最堅決的代表人物。在村民代表大會上，一般是這些代表人物發(fā)言，而其他人遵從。政府工作人員以國家強大的法律機器為后盾，與村委會干部共同做好代表人物的勸說工作，向其詳細解釋政策含義。在村民代表大會之前，確權(quán)人員與各方利益代表率先進行小規(guī)模討論。在小范圍內(nèi)達成一致后，由各方代表組織、管理本團體內(nèi)的人員，可以事半功倍。

6.2 ?向村委會適度放權(quán)

國家的權(quán)威更多地表現(xiàn)在象征層面，體現(xiàn)為一系列的法令、政策，在具體事務(wù)層面較空泛，具體的執(zhí)行還是要由村委會一級負責。而取消農(nóng)業(yè)稅后，村組織構(gòu)成簡化，人員簡單，在錯綜復雜的利益關(guān)系中處理確權(quán)問題難免力有未逮。上級下達的保持穩(wěn)定的指令可能會使村委會束手束腳，進而拖延確權(quán)工作。因此需要給予村級組織一定的自主行政權(quán)，放手讓其靈活地處理確權(quán)中的矛盾。

6.3 ?完善確權(quán)工作流程

政府工作人員駐村，督促、監(jiān)管草原確權(quán)過程有利于化解爭端，實現(xiàn)資源公平分配。因此要加強工作人員培訓，規(guī)范草原確權(quán)流程，使政府工作人員真正進村參與到確權(quán)工作中。將工作人員與村莊掛鉤，做好問題追溯機制和問責機制。做好確權(quán)的驗收工作，避免確權(quán)停留在文字、表格上，而實際問題沒有解決的現(xiàn)象。

6.4 ?迎法下鄉(xiāng)

牧民已經(jīng)有了初步的法律意識，但由于地方的人情原則、經(jīng)濟成本等原因，牧民很少通過申請仲裁或提起訴訟的方式解決問題，依然傾向于請村委會調(diào)解、上訪等。一旦通過這些方式無法解決問題，矛盾就會擱置下來。一方面，應(yīng)繼續(xù)完善法律法規(guī)和牧民的法制教育;另一方面可以在牧區(qū)開展流動法庭，鼓勵牧民通過法律的武器維護自身權(quán)益，方便、快捷地解決產(chǎn)權(quán)糾紛，使地方重歸于穩(wěn)定。

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