新區正在成為振興東北的突破口

摘 要： 近日調研發現，雖然目前東北經濟仍然低迷，但是“東北振興”的苗頭已經在“新區”出現。這個苗頭不同于以往那種短暫的“過山車”式的經濟起落，而是意味著在相當長時期內，東北地區有可能出現根本性復興。新區體制機制、新區工作人員展現出前所未有的強大活力，已經成為逆勢突破東北困境的生力軍。在哈爾濱新區建立深哈產業園，將深圳政策原封不動地移植到產業園內，是東北地區加快推動市場化改革、優化營商環境的一次重要探索，具有很強的“改革試驗”意義。建議針對新區和深哈產業園發展中存在的諸多問題，進一步加大政策支持力度，切實解決新區發展中存在的體制機制問題。特別是，建議國家層面高度關注深哈產業園發展情況，在園區內給予等同于深圳的特區政策，助力在東北地區“帶土移植”深圳政策的園區發展模式。經過至少兩年試驗后，如果實踐證明這一模式確實管用，可以有效解決東北地區不少體制機制問題，那就可以進一步嘗試在整個東北地區推廣這一模式。

關鍵詞： 東北振興 東北新區 營商環境 根本性振興

2003年我國實施振興東北戰略以來，東北經濟進入快速發展時期。但在歷經短暫的快速增長之后，東北地區并沒有成為繼長三角、珠三角后又一個新的經濟增長極。伴隨我國經濟進入新常態，東北經濟下行壓力持續加大。黨中央、國務院高度重視東北發展問題，習近平、李克強等中央領導同志親赴東北調研指導工作。從2014年至今，先后在大連、哈爾濱、吉林、沈陽設立四個新區，力圖以新區發展帶動東北地區振興發展。

2020年疫情前，筆者赴長春新區、哈爾濱新區，就如何發揮新區在“振興東北”中的引領作用問題開展深入調研。筆者深刻感受到，雖然目前東北經濟仍然低迷，但是“東北振興”的苗頭已經在“新區”出現，這個苗頭不同于以往那種短暫的“過山車”式的經濟起落，而是意味著在相當長時期內，東北地區有可能出現根本性復興。做出這一判斷，并非僅僅依據經濟指標，更為核心的是新區體制機制、新區工作人員展現出前所未有的強大活力。此次調研中，一個不同于以往的深切感受是，兩個新區的工作人員都在想盡辦法為企業服務，以前鐫刻在東北人頭上的那種“官本位”“大老爺”作風一掃而空。工作作風的轉變標志著“東北振興”的苗頭正在形成。雖然新區的發展情況仍然有待在今后一段時期做進一步確認，但是可以肯定的是，新區展現出極強的發展活力，已經成為逆勢突破東北困境的生力軍。

一、新區經濟呈現強勁發展勢頭

從經濟指標看，哈爾濱新區江北一體發展區地區生產總值2018年增長85%，分別高于市、省34、38個百分點;2019年增長10%左右，繼續領跑全市、全省。長春新區地區生產總值2018年增長86%，遠高于市、省增速;2019年雖然增速預計并不高，但主要是由于“長生藥業”出現違規問題，面臨退市，大幅拉低了新區增速。排除這些偶然因素，長春新區增速不低于10%。

從投資情況看，“投資不過山海關”正在逐漸轉變為“投資爭過山海關”。2019年，哈爾濱新區江北一體發展區固定資產投資增長25%以上，簽約項目101個，協議引資額2264億元，其中融創冰雪大世界等7個項目超百億元。長春新區全年固定資產投資增長15%，分別遠高于所在市、省增速，實現項目總投資405億元，天都國際商務中心、龍翔國際商務中心等重大項目都在加快推進。

從企業情況看，新區內企業發展迅猛，呈現出勃勃生機。哈爾濱新區江北一體發展區近兩年新注冊的企業數相當于前十年的總和，民營經濟占新區地區生產總值比重達到70%以上。2019年，戰略性新興產業和高技術產業增加值分別增長14%和12%以上。營利性服務業連續三年保持兩位數增長，2019年營業收入同比增長43%以上。長春新區搭建科技企業孵化器44個，培育高新技術企業256戶，科技型“小巨人”企業177戶，形成吉林一號衛星、吉彎一號芯片等一批重大科技成果。

二、長春、哈爾濱新區發展的重要啟示

在東北經濟仍舊低迷的困境下，兩個新區之所以能夠逆勢突破，根本原因在于思想能夠“再解放”，改革能夠改徹底，放權能夠放到位！長春新區、哈爾濱新區的體制機制令人耳目一新，一些主要做法對于推動東北振興、推動其他新區發展，都很有啟發性。

第一，振興東北必須創新體制、環境優先。長春新區創造性地實施“標準地+承諾制”審批制度改革，大大縮短了審批程序中最為“拖時間”的用地審批程序。長春新區特別突出為企服務，設立“企業服務卡”“企業家微信群”，只要企業提出需求，新區立即就會采取行動，企業反響非常好。哈爾濱新區建立深圳（哈爾濱）產業園，結合哈爾濱實際，將深圳的改革試點經驗“移植”到哈爾濱。雖然這一模式實施時間不長，但已吸引企業投資大幅增長。實踐證明，創造性地推動體制機制創新，優化營商環境，是兩個新區能夠逆勢突破的重要基礎，也是東北經濟突破目前困境的關鍵抓手。

第二，振興東北必須產城融合、吸引人才。調研發現，新區已經打破了以往東北地區“孔雀東南飛”的人才困境。而新區吸引人才的關鍵和核心要素，并非那些有人才住房、教育、醫療、社保等政策，而是新區的產業發展前景。企業人員普遍反映，正是因為“看好新區的發展前景”，才愿意來到新區發展;新區企業前景好，個人前途就更好，在新區奮斗“很有奔頭”。近兩年，哈爾濱新區回流反哺家鄉的龍江籍優秀人才達2000多人，以兩院院士、長江學者領銜，碩士研究生以上學歷的骨干人才隊伍已達131萬人。長春新區成立以來，每年引進各類人才約7000人。新區建設的實踐證明，深化產城融合，為人才創造美好的“個人前途”是吸引人才的第一位要素，教育、醫療等服務政策則被放到了第二位，東北地區要吸引人才，必須把產城融合作為核心和關鍵。

第三，振興東北必須新區新建、以增帶存。此次調研一個深刻體會是，兩個新區之所以得以快速發展，很大程度上得益于新區建設起步于“空地”，沒有國企改革的歷史包袱，充滿活力的新體制新機制能夠在新區得以順利建立。調研發現，以新區為突破口，東北經濟根本性復興的路徑已經顯現：首先在“新區”構建起經濟轉型發展的“新體制、新機制”;再以新區為中心，推動以增量帶存量的改革，逐漸擴大“新體制、新機制”的地域范圍;再與新區外的各項改革相融合，直至在東北全境，構建起經濟轉型發展的“新體制、新機制”。

第四，振興東北必須依托科技、“分段”發展。調研中有企業反映，不少東北科技企業發展到一定規模之后，就要離開東北，到東南沿海地區發展。出現這一“怪圈”，原因何在？長春希達電子是典型的高科技企業，該公司2001年依托中科院長春光機所成立，其發展歷程解釋了出現“怪圈”的主要原因。處于初創階段的科技企業在東北具有得天獨厚的科技資源優勢，東北地區非常適合企業從初創到成長為“小巨人”企業，但是當企業規模逐漸做大之后，東北市場已經不足以支撐企業發展，企業只能在全國乃至全球的更大范圍內尋求新的市場，這一階段的企業只能“走出去”。實踐證明，東北地區要依托科技資源優勢，發展高技術產業，必須考慮企業不同發展階段的不同特點和訴求，東北地區不能要求企業每個發展階段都必須“死守”在東北，而應強化企業服務和培育，確保企業從初創到成長階段在東北發展。做出這種選擇，并非意味著只是“為他人作嫁衣裳”，這一階段的企業潛力大、增長快，也將有力推動地方經濟發展。

三、新區建設中存在的主要問題

雖然表現出極強的發展活力和發展潛力，但是筆者也深刻認識到，新區建設中仍然存在不少問題，亟待在今后發展中研究破解。

（一）新區體制仍未理順，新區發展存在隱憂

不僅長春、哈爾濱新區存在這一問題，其他新區也存在這一問題。地方設立的新區大都是在原有各類“產業園區”的基礎上合并而成。原有的“產業園區”包括：工信部設立的經濟技術開發區、科技部設立的高新技術產業區、發改委設立的產業轉型升級示范區等多種類型，享受來自不同部門的優惠政策。新區管理體制分為三種，一是全政府型，二是地方政府+工委+管委會合一型，三是工委+管委會合一型。不管是哪種管理體制，新區與原有的各類“產業園區”管委會之間是什么關系，權責如何分工，都不是特別明確。不同權力主體之間權責交叉、職能重疊，社會事務與經濟事務相互滲透，組織整體運行不暢，增加了行政成本，降低了管理效率。

（二）新區特色仍不明顯，同質競爭比較突出

從調研情況看，東北幾個新區雖然產業方向略有區分，但差別不大。幾個新區都在發展人工智能、生物醫藥以及冰雪旅游等產業，新區間缺乏省級層面、市級層面、新區層面、行業協會層面的多層次產業發展協調機制。從主導產業選擇來看，新區及內部園區往往把重點放在吸引投資項目上，還沒有能力從區域協調發展的高度，立足本地市場、資源優勢來確定產業發展方向，缺乏對產業鏈的系統研究，從而造成新區間、新區內園區間產業結構趨同，優勢和特色難以顯現。從新區建設情況看，新區存在城市建設定位過高，對所依托的主城市或傳統城市的歷史和現實條件、地域文化和區域特色銜接體現不足，容易導致“千城一面”現象。

（三）原有體制存在制約，沖破障礙仍需努力

新區發展涉及多方面體制機制的先行先試，沒有成熟的經驗可資借鑒，實際操作能否成功，在很大程度上與央地間溝通渠道是否暢通有關。一系列地方政府發起的先行先試創新改革普遍存在中央著急、地方積極、相關部委應急的改革特征。即使是一些“干勁十足、很有想法”的地方政府，也常常陷入“有想法，沒辦法”的困境中，而一些政策特別是那些與原有政策和規定存在沖突的改革舉措，由于沒有允許改革失敗的容錯機制，使得不少改革仍然躊躇不前，一些更大力度的改革難以實施。

四、加快新區建設必須首先理順體制機制

（一）強化對新區的頂層設計

一方面，向新區釋放政府管理、公共服務、社會治理等方面的更多權限。結合新區行政管理體制改革實際，把新區打造成體制機制創新的試驗區，為其他國家級新區改革提供經驗支持。另一方面，進行改革制度的配套設計。推進大部門制的整體性改革，在縱向上涉及到發改、國土、規劃、水利、勞動監察等職能要做到“縱向到底”，在基層直接開設代辦窗口，行政審批和執法功能“一竿子到底”，減少中間環節。要考慮進行職級調整，在聘用制基礎上拓寬晉升渠道，通過有競爭力的薪資體系吸引人才，提升工作團隊主動性。

（二）構建適合自身的管理體制

新區的管理體制并沒有一個統一模式，由于各新區發展基礎、行政區域構成以及經濟社會發展水平等都存在較大差異，因此管理體制構建應該考慮新區自身特殊性、改革漸進性、管理的高效性，特別是各相關利益主體的協調性。1）新區建立初期，宜采用工委+管委會合一型。2）當新區發展到一定階段，且涉及到大量社會職能時，宜采用政府+工委+管委會合一型。3）當新區發展較為成熟，且功能區之間甚至存在嚴重競爭時，宜采用全政府型。需要特別指出的是，無論是哪一種模式，幾乎都涉及到行政區和功能區、功能區與新區職能部門之間的利益協調，因此新區在建立一級地方政府后，應統籌安排財政和工資待遇，不能無視同崗不同酬的情況存在。

（三）先行先試改革容錯機制

一方面，國家層面向新區設立授權機制，建立授權進行改革的機制與法律體系。切實解決好改革的“依法”與“破法”關系問題。特別是建立授權進行改革試驗的機制，賦予新區依法開展改革試驗的權力，改變探索創新者害怕改革“試錯”風險、不敢攻堅、不愿意真改的被動局面。另一方面，研究探索新區改革容錯機制，特別是在干部考核機制上，允許改革在一定范圍內存在失誤。鼓勵新區大膽試、大膽闖，避免讓先行先試者獨自承擔“試錯”成本，進而加快形成改革舉措前后呼應、互相配合、上下互動的良性格局。

（四）積極融入國家發展大戰略

新區應該主動發揮自身能動性，積極融入、對接“京津冀協同發展”、“長江經濟帶”、“一帶一路”等國家發展大戰略，特別是長春新區、哈爾濱新區等東北地區的新區，還要充分抓住向東北亞開放的戰略機遇，在推動新區長遠發展的同時，找準新區在國家戰略中的自身定位，利用好國家賦予的“先行先試”權利，借助國家戰略的政策優勢，獲得“國家層面+自身層面”雙重政策優勢疊加，從而實現地方政府、中央政府、相關產業發展共贏的格局，同時也避免了新區間同質化競爭。

五、“帶土移植”并非易事，相關機制還需完善

深圳（哈爾濱）產業園區的開發建設，將深哈兩市對口合作落到了實處，取得了良好開局。將深圳政策原封不動地移植到東北，是完善東北發展體制機制的一次有益嘗試，但是深圳政策是否適合東北當地的實際情況？深圳政策移植到東北之后，是否需要因地制宜做出相應調整？

（一）深圳政策在東北存在一定程度的“水土不服”問題

目前，園區方面正在積極推動將深圳的先進做法“帶土移植”到哈爾濱：不僅將深圳的政策移植過來，在園區管理上也是直接使用深圳選派過來的人員。按照集群化發展思路，推進園區產業招商。按照“能復制皆復制”原則，推動一流營商環境建設。例如，對標深圳，推進減稅降費措施落地;落實代辦制+承諾制，實現園區項目從拿地到開工不超過36個工作日;組建園區產業發展基金，建立面向科技創新領域的風險補償機制;試行深圳負面清單管理制度，推動新區服務型政府建設，建立政企合作的運營服務平臺;推動深圳國際仲裁院在深哈產業園設立庭審服務中心。這些措施都將有力推動園區發展建設。

但是，必須引起注意的是，深圳畢竟是市場完善、開放程度高、經濟發達的東南沿海城市，同時也是政策條件特殊的經濟特區。很多深圳政策在東北地區難以落地：

例如，雖然深哈產業園政府高層給予高度支持，但是很多政策落地實施對具體工作人員的市場觀念、業務素質都有很高的要求，政策移植到東北地區后，當地工作人員的業務素質能否跟上政策實施的要求，是個很大的問題。

再如，深圳已經躋身一線城市行列，人才和勞動力是處于凈流入狀態，人員問題不是影響政策落地的主要問題，但是東北地區在吸引人才和勞動力方面，顯然難以與深圳相比。如何吸引高素質人員進入深哈產業園區，仍然是制約深哈產業園發展的重要問題。

再如，深圳政策涉及多個領域，在深圳本地實施時，需要多個部門協調配合。但是，政策移植到東北后，雖然在深哈產業園中，政策是深圳的政策，但是產業園外，仍然是哈爾濱當地的政策。因此，當產業園政策實施在需要產業園外各部門配合時，就會產生政策難以對接的情況。

諸如此類問題都給深哈產業園“帶土移植”政策帶來“水土不服”問題。面對東北地區的實際情況，深哈產業園在發展建設中迫切需要加快解決政策落地難問題。

（二）切實采取措施推動深圳政策在東北“落地生根”

深哈對口合作的深入推進，還需準確把握兩地的各自優勢，直面問題和挑戰，在完善合作機制方面精準發力，將深哈產業園區建設成為哈爾濱高質量發展高地和引領東北振興發展的重要極點。

第一，建議國家和省級層面給予高度關注。深哈產業園的建立完善是東北地區加快推動市場化改革、優化營商環境的一次重要探索，具有很強的“改革試驗”意義。如果深哈產業園能夠“試驗”成功，必將對東北地區的改革發展產生重要推動作用。因此，不僅是省級層面，而且在國家層面也要給予足夠重視，及時跟蹤園區發展的進展情況，及時給予政策支持，解決園區發展中出現的問題。經過至少兩年試驗后，如果實踐證明這一模式確實管用，可以有效解決東北地區不少體制機制問題，那就應該在整個東北地區推廣這一模式。

第二，建議加強深圳與哈爾濱的人才合作。深圳政策固然很好，但是要讓深圳政策在深哈產業園落地，最終還是要依靠人。因此，在深哈產業園的一些主要管理崗位上，一定要使用具有豐富園區管理經驗的深圳人員。其他崗位的工作人員必須要在深圳實地工作一年以上，充分理解、深刻感受深圳高度市場化的工作方式，并將這種市場化的工作方式、服務理念深刻融入到自己的工作行為中。深哈產業園的發展建設，不能貪功求快，而是必須穩扎穩打，做好充足的前期準備工作，特別是人員上的準備。

第三，建議在深哈產業園給予深圳特區政策。要讓深圳政策在哈爾濱落地生根，必須給予深哈產業園足夠優越的政策環境，這是深圳政策能扎根東北的肥沃土壤。深圳政策是在“深圳是經濟特區”這個大背景下制定實施的，一系列政策是與特區優惠的金融、產業、稅收等相關政策相配合的。這些政策拿到“不是特區”的東北，可能就會難以落地實施。因此，為了成功推動這個非常有意義的深圳政策“帶土移植”改革試驗，可否在深哈產業園這個非常狹小的范圍內給予等同于深圳的特區政策。一旦這個改革試驗在產業園內得到成功，將對整個東北地區的體制機制改革產生重要推動作用。

第四，建議深哈雙方以深哈產業園為平臺，深化多方面、多層次合作。一是在科技創新方面，建立雙方科技部門常態化的對接合作機制，雙方共同梳理哈爾濱所需、深圳所能。一方面，將深圳市在科技創新領域成功的政策體系“移植”到哈爾濱;另一方面，將深圳市的高新技術企業與哈爾濱大學大所的科研資源進行緊密對接，促成哈爾濱科技成果產業化。二是在產業互補方面，建立雙方工信部門產業資源共享對接機制。一方面，哈爾濱市將自身的優勢資源積極向深圳市進行推介，深圳市組織相關企業精準對接;另一方面，深圳市引導有向東北地區及東北亞地區擴張需求的深圳企業與哈爾濱進行對接，將深圳（哈爾濱）產業園打造成為深圳企業在東北布局的延伸基地，實現兩地資源的優勢互補。三是在自貿區建設方面，建立雙方自貿片區的合作交流機制。推動哈爾濱自貿片區加入由前海蛇口自貿片區倡議成立的全國自貿片區創新聯盟，積極引導前海蛇口自貿片區先進理念、政策和改革創新經驗復制推廣到哈爾濱。

（王琛偉，國家發改委經濟體制與管理研究所）