加快構建更加有效的區域協調發展新機制

摘 要： 建立更加有效的區域協調發展新機制，是黨的十九大提出的新任務。要堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發展要求，發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，處理好政府與市場的關系、建立新的區域類型劃分體系、加強區域經濟宏觀管理、加快區域法制化建設的意見和建議，構建更加有效的區域協調發展新機制。

關鍵詞： 區域協調發展 發揮比較優勢 縮小區域差距 新機制

一、引言

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，各地區的自然、經濟、社會條件差異顯著，區域發展不平衡是我國的基本國情。新中國成立以來，在社會主義現代化建設的各個歷史時期，黨中央都高度重視區域發展問題并相應出臺了一系列重大戰略和政策。根據各個歷史時期區域發展戰略的特性，建國后我國的區域戰略可以劃分為三種類型、四個階段：即均衡發展、非均衡發展和協調發展戰略三種類型。第一階段，從建國初期到改革開放前，實施的工業布局由沿海向內地推進的均衡發展戰略階段;第二階段，從改革開放初到上個世紀90年代中后期，實施沿海地區率先發展的非均衡發展戰略階段;第三階段，從上個世紀90年代中后期到黨的十八大前，是我國區域協調發展總體戰略初步形成到相對成熟的階段;第四階段，從黨的十八大到現在，是我國區域協調發展進入新時期。

實施區域協調發展總體戰略完全符合現階段我國經濟社會發展的實際，應該是當前和今后較長時期區域經濟發展領域的基本國策。但是，從實踐看，目前我國區域政策和區域管理體制還不能完全適應區域協調發展總體戰略的要求，主要表現在：一是政府和市場的關系還有待進一步理順，現行區域政策主要還是從發揮不同地區的比較優勢出發制定的，促進區域協調發展的作用比較薄弱;二是沒有建立起科學的地區發展類型劃分體系，致使區域協調發展政策還缺乏制度根基;三是區域經濟管理部門權威性不足，且比較分散，統籌協調的作用有待進一步加強;四是區域經濟法制工作薄弱，很多領域無法可依。因此，迫切需要加快構建更加有效的區域協調發展新機制。

二、深化對區域協調發展戰略內涵的認識

上個世紀90年代中后期，在區域差距不斷擴大的背景下，在確保經濟保持高速增長的同時，縮小地帶性差距成為我國區域發展新主題。根據鄧小平同志關于“兩個大局”的構想，黨中央審時度勢，統攬全局，適時做出了完善區域發展戰略的重大決策。“九五”計劃首次將地區之間協調發展作為國民經濟和社會發展的指導方針之一，提出堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距。從“九五”開始，要更加重視內地的發展，實施有利于緩解差距擴大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力。1999年中央做出了實施西部大開發戰略的決策，2003年中央決定實施振興東北地區等老工業基地的戰略，2006年黨中央國務院又作出了實施促進中部地區崛起戰略的重大決定。至此，標志著我國區域發展戰略從“東、中、西三大地帶”向“東部率先發展、西部大開發、東北地區振興、中部地區崛起”各有側重的“四大板塊”戰略的轉化。

要研究制定好區域協調發展戰略下的區域政策，從而真正實現區域協調發展的目標，就必須深刻認識和理解區域協調發展戰略的內涵。根據黨的十六屆五中全會精神，“十一五”規劃《綱要》提出的促進區域協調發展的內涵主要是：根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。黨的十七大報告對促進區域協調發展有許多新的精辟論述，報告第五章第五節提出要“推動區域協調發展，優化國土開發格局”，指出要縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動。根據黨的十七屆五中全會精神制定的“十二五”規劃綱要則進一步明確了區域協調發展的核心內涵，即充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。

進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央作出經濟發展進入新常態的重大判斷，形成以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線的政策框架，貫徹穩中求進工作總基調，引領我國經濟持續健康發展。在區域發展領域，形成了一系列新理念新思想新戰略，為區域經濟發展指明了方向。黨的十八大報告進一步明確了實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢，優化國土空間開發格局的方向。黨的十九大報告提出，要貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，提出實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制。“十三五”規劃綱要第九篇“推動區域協調發展”提出，要深入實施區域發展總體戰略，創新區域發展政策，完善區域發展機制，促進區域協同、協調、共同發展，努力縮小區域發展差距。2018年12月，中共中央國務院又印發了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，指出實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。我國區域發展差距依然較大，區域分化現象逐漸顯現，無序開發與惡性競爭仍然存在，區域發展不平衡不充分問題依然比較突出，區域發展機制還不完善，難以適應新時代實施區域協調發展戰略需要。今后一段時期，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發展要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，深化改革開放，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展。

上述關于促進區域協調發展的論述，比較完整地表述了促進區域協調發展的戰略任務和核心內涵，充分體現了科學發展觀的要求。從區域協調發展的內涵看，最核心的問題是兩個：一個是如何發揮區域比較優勢，另一個是如何縮小區域發展差距。這就要求我們在研究制定區域政策和設計區域管理體制時，重點要能妥善解決好上述兩個問題，這是我們做好促進區域協調發展工作的重要目標和任務。

三、當前的宏觀區域政策和管理體制還不能完全適應區域協調發展戰略的總體要求

國內外的理論和實踐都充分證明，發揮區域比較優勢可以更多地靠市場機制、靠調動各級地方政府的主動性能動性和積極性來解決。但同時市場機制的作用又客觀存在有利于條件較好的地區積累進一步發展的有利因素，進而可能拉大地區差距，因此，縮小地區差距則必須更多地靠中央政府的宏觀調控才能解決。

從目前看，我們在解決區域協調發展兩大核心問題上還存在欠缺，主要表現為：在如何發揮地區比較優勢上，本應主要依靠市場機制的作用，但是政府卻干預過多，出臺了若干針對不同地區的優惠政策，使得地區比較優勢很難客觀體現;在如何縮小地區差距上，本應主要依靠政府的宏觀調控，但是政府協調區域之間發展關系的政策卻嚴重不足或非常薄弱，沒有形成縮小地區發展差距的制度性安排。

從中央政府層面看，實現促進區域協調發展比較理想的狀態應該是，在經濟建設投入階段更多地注重效率優先，依靠市場機制作用，充分發揮地區比較優勢;在國民財富分配階段更多地兼顧公平，通過政府的宏觀調控，實現地區差距縮小和基本公共服務均等化。上述兩方面是相互制約、相輔相成的，沒有分配結果的相對公平，就不可能要求不具備比較優勢的地區在投入階段讓渡機會;沒有投入階段的注重效率，國家就不可能“把蛋糕做大”，有更多的資源來解決地區發展差距問題。只有從制度上妥善處理好上述兩大問題，才能避免目前各地區不顧客觀條件爭投資、爭項目、爭優惠政策，才能形成各地區從實際出發，因地制宜采取不同的模式走科學發展之路。就現狀看，要解決好上述兩大層面的問題，國家主要是進一步解決好“放”和“管”的問題，即在投入階段、在如何發揮地區比較優勢上要進一步放權，重點依靠市場機制的作用;在分配階段、在如何縮小地區差距上要加強調控，建立起法制化的轉移支付制度。

習近平總書記在各種場合也指出：“協調發展注重的是解決發展不平衡問題。在經濟發展水平落后的情況下，一段時間的主要任務是要跑得快，但跑過一定路程后，就要注意調整關系，注重發展的整體效能”〖ZW（〗 《習近平談治國理政》第二卷〖ZW）〗。“我國經濟發展的‘蛋糕不斷做大，但分配不公問題比較突出，收入差距、城鄉區域公共服務水平差距較大。在共享改革發展成果上，無論是實際情況還是制度設計，都還有不完善的地方”〖ZW（〗 《習近平談治國理政》第二卷〖ZW）〗。“要根據我們發展階段變化和改革開放新形勢，完善并創新區域政策。要提高區域政策精準性。要按照市場經濟一般規律制定政策，不搞明目繁多的優惠政策，促進統一市場形成，開展公平競爭”〖ZW（〗 習近平關于社會主義經濟建設論述摘編 中央文獻出版社，2017-06〖ZW）〗。“進一步處理好政府與市場關系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題。理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”〖ZW（〗 習近平關于全面依法治國論述摘編 中央文獻出版社，2015-04〖ZW）〗。

因此，實施區域協調發展戰略，中央政府的責任重點就是要研究如何能妥善解決好區域發展差距的問題，其核心就是如何處理好區域發展好、中、差之間的關系問題。

但是，無論是“七五”時期形成的“東、中、西三大地帶”，還是“十一五”形成的“東部、西部、東北及中部地區”四大板塊概念，均不能形成嚴格意義的地區發展類型概念，從經濟社會發展水平角度看，上述地區類型劃分都是我中有你，你中有我，即東部地區并不完全是發達地區，中西部地區也不完全是欠發達地區。按照“三大地帶”或“四大板塊”而制定的各有側重的區域政策或區域戰略，以及當前針對不同的地區研究制定的區域規劃或政策性文件，主要的作用仍然是如何發揮地區比較優勢，而對如何處理區域之間的關系問題基本沒有涉及，并不能妥善解決以縮小地區經濟社會發展差距為核心內容的區域協調發展問題，我國居民收入基尼系數長期處在04以上的警戒水平，屬于全球區域差距較大的國家行列，2018年基尼系數仍高達0467。因此，迫切需要進一步完善與區域協調發展總體戰略要求相適應的宏觀區域政策和區域管理體制。

四、加快構建更加有效區域協調發展新機制的幾點建議

針對當前我國區域政策和區域管理體制存在的薄弱環節和主要問題，結合中央政府解決區域協調發展的重點任務，現提出以下幾點建議：

（一）加快研究制定統一規范的區域發展水平評價體系

縮小地區發展差距、實現基本公共服務均等化是區域協調發展戰略的核心問題，科學的地區發展類型劃分是解決問題的基礎。只有將不同的地區按照發展水平劃分出“好、中、差”，才能從政策和制度上研究如何解決“好、中、差”之間的協調發展問題。目前，我國的一些高校、科研機構和地方政府已經在這一方面進行了嘗試，分別研究編制了評價區域發展水平的指標體系。如，中國人民大學研究編制了“中國發展指數”，中國發展基金會研究編制了“中國福祉指數”，廣東省研究編制了“幸福廣東”指標體系，江蘇省江陰市研究編制了“幸福江陰”指標體系等。但是，這些指標體系評價標準不統一，編制方法也不盡科學，造成對科學發展的理解不盡深刻，對不同地區綜合發展水平的測量方法也比較混亂。因此，有必要由國家主管部門牽頭，借鑒歐盟等建立了促進區域協調發展成熟機制國家的經驗，組織有關高校和科研單位，盡快研究建立起統一規范的區域發展水平評價體系，在此基礎上，將全國31個省級行政區按照發展水平的層次分為“好、中、差”或“發達、發展中、落后”地區三種類型，并根據國民經濟和社會發展規劃的周期每五年調整一次，從而為制定區域協調發展政策奠定基礎。

（二）加快調整和完善國家宏觀區域政策

要按照國家區域發展總體戰略的原則要求，在目前根據“四大板塊”和有關重點地區研究制定區域規劃和區域政策的基礎上，把逐步實現基本公共服務均等化和縮小區域差距這一國家區域協調發展戰略的核心內容擺在重要位置，從而保障區域協調發展戰略的真正貫徹與落實，切實推進區域協調發展。要在科學劃分地區發展類型的基礎上，加快建立規范的財政轉移支付制度和生態補償機制，使國家的宏觀區域政策從目前針對不同地區的特點、以發揮區域比較優勢為主向調節區域發展關系為主轉變，對不具備大開發條件的經濟落后地區的轉移支付重點要用在與提高人民生活水平密切相關的公共服務和生態環境保護等領域。建立健全規范的橫向轉移支付機制，整合和完善現有的對口支援、技術援助、智力支持等區域間合作方式，可率先在部分特殊類型地區進行試點。

國際上促進區域協調發展的區域政策的實施一般通過設立專門的基金進行引導和扶持，比較成熟的如歐盟的共同基金和結構基金等，專門用來配合區域政策的實施，體現區域政策的目標導向。基于我國目前的客觀實際，近期在保持資金來源和管理不變的條件下，逐步調整國務院相關部委現有的各類專項資金的使用方向和結構，以體現促進區域協調發展的總體要求。今后隨著國家財政實力的增強和市場經濟體制的完善，適時逐步擴大財政撥款、社會募集和捐助、國際援助等多種資金來源和規模，設立促進區域協調發展的專項基金，委托專門的基金管理機構對基金進行管理運作，在保持一定風險控制的前提下，拓展基金的投資渠道和范圍，促進基金規模的穩定增長。同時，明確基金的使用原則、標準和具體辦法，提高基金的使用效益和效率，發揮基金對于區域政策的支持和配合作用。省級政府結合各省實際情況，根據自身需求和財力規模，分階段設立不同類型的專項基金，重點解決省級范圍內區域協調發展存在的突出問題，支持和配合省級區域政策的貫徹實施。

（三）加快構建統一、高效的區域發展管理機制

設立權威、綜合的協調區域發展專門管理機構，是國家區域戰略、規劃和政策得以順利實施的重要保障。目前我國區域發展管理體系建設還比較薄弱，主要表現在管理主體職能不明確，政出多門，機構職能交叉重疊，資金多頭分散，缺乏統一協調的管理機制和穩定的資金渠道;區域經濟發展以行政區為界線，缺乏區域間的互動機制。有必要借鑒發達國家在構建區域發展管理機構的經驗，進一步明確政府職責的定位，完善我國的管理機構設置。

從國際看，區域問題比較突出的國家和地區，一般都設立全國性和綜合性的專門機構。這些機構都被明確賦予了區域規劃和政策的決策、實施、評估的職責。如歐盟設立了多層次的區域政策決策、執行機構，形成了相互配套的區域政策協調機制。在歐盟理事會內部，設有區域政策委員會，專門負責歐盟區域發展政策的制定;在歐盟委員會內部，設有主管區域政策的歐盟委員職位及其領導下的區域政策總司，負責相關的規劃、管理、執行和評價工作;在歐洲議會內部，設有區域發展專門委員會，負責有關區域政策法案的征求意見、內部協調以及審議表決等。歐盟還設有歐盟地區委員會等區域政策的咨詢機構。歐盟各成員國也都設有區域管理機構，負責本國區域政策的制定，并接受歐盟相關機構的指導。

新中國成立后，在不同的歷史時期，我國也先后建立了不同層次的區域管理機構。如建國初期成立的六大行政區管理局;改革開放后成立的直屬國務院的有關地區管理機構，如：國務院特區辦、三線建設調整改造辦、山西能源基地建設協調辦、東北地區建設協調辦等等;同時在國家計委（國家發展改革委）內部還先后設立了地區經濟協作局、地區經濟司等。2000年后，為了配合中央西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起戰略的實施，國務院先后成立了部級“國務院西部開發領導小組辦公室”和“國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室”等。

實踐表明，這種按照區域開發的任務分別成立相關區域管理機構的模式已不適應今后區域發展的客觀要求，也將會給區域政策的統籌和完善帶來障礙。建議國家根據客觀實際發展的需要，對目前各類區域經濟管理機構進行調整整合，建立權威的、統一協調的區域政策管理機構，統籌研究制定區域發展戰略、區域規劃和區域政策等，促進區域協調發展。

（四）加快建立健全促進區域協調發展的法律法規體系

區域之間的協調運行和發展，區域規劃和區域政策的落實都需要相關的法律法規來保障，特別是在市場經濟體制下，國家進行區域管理的有關行為和地方政府發展當地經濟的相關政策，都要在國家統一的相關法律框架下進行，這既是西方成熟市場經濟國家進行區域管理的成功經驗，也是我國未來區域管理制度基礎完善的必然要求和重要內容。同時，立法的過程，也是一個逐步完善區域協調發展政策和體制的過程，需要正確處理好改革和立法的關系。應結合我國區域發展的實際，結合實施區域發展總體戰略和推進形成主體功能區，加快立法進程，以保障區域戰略的權威性、規范性和連續性。

市場經濟是一個法制經濟。市場主體的行為要遵從一定的法律法規約束，政府的行為也不例外。習近平總書記指出：“我們要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革于法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性，發揮立法引領和推動作用”。區域管理是一項復雜的系統工程，如果沒有科學權威的法律法規體系來規范政府進行區域管理的行為，不僅會導致政府區域管理行為自身的沖突與矛盾，而且也會引發區際關系的緊張和紊亂。隨著我國市場經濟體系的進一步完善，法律手段在區域經濟發展中的地位和作用越來越突出。一方面傳統的以政府部門相關政策為主體的調控手段不斷削弱，尤其是隨著《行政許可法》等規范政府行為的法律體系進一步完善，部門規章、決議、規定、通知在調節區域發展中的作用越來越有限;另一方面，區域經濟發展中的許多領域仍是法律空白，許多區域發展中的問題難以解決，法律體系的不完善已成為制約區域經濟協調發展的重要因素。

區域管理法律法規具有不同的層次：可以分為由全國人民代表大會制定的上升到法律意義的區域協調發展法，這主要是管理和協調全國區域經濟系統的運行;由國家各部委制定的進行區域管理的法規條例;以及由各地方政府制定的地方性法規。從我國的具體情況看，區域協調發展法是區域發展與管理法律法規體系的基礎，具有最高的權威和地位。在該法中需要重點明確政府在促進區域協調發展中進行宏觀調控的責任、權力、義務及所能夠動用的公共資源，用法律的形式把各級政府在統籌區域發展中的行為規范確定下來，使政府促進區域協調發展的行為具有法律依據，避免出現政府資源浪費、政出多門等弊端。

從實踐操作層面看，制定相關法律是一個循序漸進的過程。根據我國區域經濟發展的客觀實際，當前迫切需要加快研究制定《區域協調發展法》，在此基礎上，再進一步理順關系，探索制定關于某些特定區域發展的法律法規，如《區域規劃法》、《欠發達地區開發促進法》、《振興老工業基地法》等。

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