境外經貿合作區現行支持政策分析

付江

摘 要： 作為“走出去”戰略的重要組成部分，境外經貿合作區建設一直得到了中央和地方政府的大力支持，各方相繼出臺了一系列制度保障、財稅支持和招商推介等政策和措施。為吸引外資推進合作區建設，東道國政府也從完善法律法規、提供海關財稅等“一條龍”服務等方面出臺了一些優惠政策，幫助境外經貿合作區消除后顧之憂。針對合作區定位不明確、資金支持不足等問題，各級政府應繼續鼓勵和引導企業走出去，加強涉外業務聯動發展，注重國內外產業協同發展，加強“走出去”監測預警，為中國企業“走出去”提供更加完善的服務。

關鍵詞： 境外經貿合作區 支持政策 “走出去”

中國境外經貿合作區在20世紀90年代就開始了探索和實踐。目前，境外經貿合作區的類型有加工制造、資源利用、農業產業、商貿物流、科技研發和綜合類等多種形態。自2005年商務部出臺建立境外經貿合作區鼓勵政策以來，合作區形勢發展良好，互利共贏的成效明顯。作為中國企業“走出去”戰略的重要組成部分，境外經貿合作區建設一直得到了中央政府、地方政府及東道國政府的大力推動與支持，各方通過不斷出臺支持政策，提高服務水平，為境外建設合作區發展創造條件、搭建平臺。

一、中央政府的支持政策

中央政府根據我國境外經貿合作區發展和需要，通過完善制度保障加強規劃引導、搭建公共信息服務平臺、完善財稅、信息等政策支持、與東道國政府簽署雙邊框架協議、支持有關境外經貿合作區的招商活動和貿易投資促進活動等，推動合作區做大做強，為境外經貿合作區發展提供了政策保障。

（一）制度保障及規劃引導

1 不斷完善制度保障和頂層設計。在2005年提出建立境外經貿合作區后，商務部于2006年發布了《境外中國經濟貿易合作區的基本要求和申辦程序》，開始招標遴選海外合作區。對境外經貿合作區提供保險、金融、出入境和稅收政策等方面的支持以及專項資金。2012年，在國家一直推行簡政放權的大形勢下，商務部放棄了招標、考核的建區審批形式，改為由商務部制定、公布合作區建設標準，建區企業達到標準后向商務部提出申請，經商務部組織專家考核、驗收后成立合作區。這一政策的實施使合作區的建設更加市場化，也更有利于為我國“一帶一路”倡議實施提供更多的承接點和支撐點。隨后，中央政府出臺多項政策鼓勵中國企業開發投資境外經貿合作區。境外合作區建設工作被納入國家對外經貿整體發展工作中，政府角色從側重管理扶持企業逐步轉向指引服務企業，堅持境外合作區的市場化運作方式，不斷改進和完善對合作區的管理和服務，特別是更加重視境外投資風險防控、融資政策支持及服務。

2 制定服務指南范本，提升和規范企業服務質量和水平，吸引更多的企業入區投資。2015年，商務部出臺了《境外經貿合作區服務指南范本》，從信息咨詢服務、運營管理服務、物業管理服務、突發事件應急服務等四個方面，對境外經貿合作區建設提出了建設方向并做出具體指導。

（二）公共信息服務與平臺建設

提供公共信息服務，助力境外經貿合作區發展。通過及時發布規劃引導、信息發布、風險預警、協調與監督等方面的公[HJ1.7mm]共信息，幫助中國企業通過合作區這一平臺更好地進行海外投資，實現高質量地走出去。中央政府積極推進打造集政策指導、行政管理、招商信息、人才需求、風險防范、國別介紹、推介宣傳等于一體的合作區綜合服務平臺，如“走出去”網絡平臺等，并通過整合、鏈接現有地方及中介機構合作區服務平臺資源，來為合作區招商和宣傳提供全面服務。此外，在中央政策的支持下，有關境外合作區國別和產業指引、合作區服務指南、境外投資指南等，不斷完善、更新，幫助企業系統、全面地了解合作區發展情況，助力企業“抱團出海”。例如中國貿促會發布的《中國境外經貿合作區投資指南（2018）》中系統、全面地梳理了境外經貿合作區的發展現狀和前景優勢，涵蓋了企業境外投資十分關注的問題。例如，合作區所在東道國的投資環境以及合作區的區位優勢、建設主體、產業定位、基礎設施建設狀況和企業投資狀況;投資合作區能夠享受的稅收、土地、金融、產業和人力資源等方面的優惠政策;以及合作區的投資流程、入駐方式和配套服務等。其內容具有較強的參考性與實用性。對加強引導合作區制定科學、合理的合作區規劃、產業發展規劃等具有指導意義，也有助于幫助中國企業借力合作區更好地進行海外投資，實現高質量地走出去。

（三）與東道國政府簽署雙邊框架協議

1 簽署雙邊框架協議，建立健全運行管理機制，保障境外合作區的健康發展。中央政府積極與東道國政府進行磋商并達成共識，簽署備忘錄和合作協議等高層規劃文件。自2006年以來，商務部會同有關部門，完成了與朝鮮、柬埔寨、白俄羅斯、馬來西亞、老撾、印尼、埃塞俄比亞等國家政府商簽合作區協定，為促進境外經貿合作區發展提供有力保障。切實維護了企業和人員的合法權益、投資安全和人員安全。以柬埔寨西哈努克港經濟特區為例，作為中柬兩國間的重要合作項目，柬埔寨西哈努克港經濟特區是首個簽訂雙邊政府協定并建立雙邊政府協調機制的合作區。《中華人民共和國政府和柬埔寨王國政府關于西哈努克港經濟特區的協定》以國家間框架合作協議的形式明確了西港特區的法律地位，規定了締約雙方共同為西港特區的建設、管理和運營提供支持和便利的責任，明確了在協定框架下成立西港經濟特區雙邊副部長級協調委員會以研究西港經濟特區建設和運營中存在的重大問題等。為入園企業提供了良好、穩定的營商環境，吸引了自中國、美國、日本、法國等百余家企業投資入駐。境外經貿合作區發展迅速并取得了良好的成效，正是得益于雙方政府的高度重視和積極推進。根據商務部網站，未來中國還將繼續推動與合作方簽署雙邊投資、基礎設施建設協議，推進建立貿易投資工作組。

2 通過與境外經貿合作區的東道國政府組建經貿混委會或聯委會等雙邊合作機制，搭建溝通平臺。中央政府還通過雙邊途徑，就合作區的土地政策、稅收政策、勞工政策、基礎設施配套以及貿易投資便利化措施等問題與東道國政府協商，組建經貿混委會或聯委會等雙邊合作機制。例如在雙邊經貿聯委會和混委會框架下，與泰國、肯尼亞設立專門的貿易暢通工作組等。這些機制的建立為境外經貿合作區建設搭建了溝通平臺。

（三）與東道國地方政府建立具體協議機制

參與區域合作框架機制等方式，加強與合作國政府間對話交流。地方政府通過建立友好城市、積極參與區域合作框架機制等方式，加強與合作國政府間對話交流，為境外經貿合作區建設保駕護航。例如，江蘇省無錫市通過與柬埔寨建立友城合作，為西港特區營造優良的運營環境。在地方政府的推動下，柬方發展理事會、商業、海關、商檢、勞工和西港省政府等相關政府部門，對西港特區采取特事專辦、急事快辦，并到西港特區設立辦事窗口現場辦公，協調解決問題，方便入區企業辦理。2019年天津市人民政府與埃及蘇伊士特區管理總局簽署《關于共同推動中埃泰達蘇伊士經貿合作區加快發展諒解備忘錄》。根據《諒解備忘錄》，此舉標志著中埃·泰達蘇伊士經貿合作區成為我國境外經貿合作區中首個升級試點項目。雙方同意加快合作區建設步伐，通過優化營商環境、培育主導產業、拓展平臺功能、推進雙區聯動、完善金融服務、開展人文交流等六大措施，將蘇伊士合作區建設成為主導產業集聚、產業鏈條完整、配套設施一流、公共服務體系完善，輻射帶動周邊的綠色可持續發展的現代化工業新城和中埃產能合作的重要平臺。其中明確了要充分發揮三級協調機制作用，強化合作區管委會職能。合作區管理委員會為合作機制的第二層，由天津市商務局和埃及蘇伊士運河經濟區總局的有關職能部門組成，負責對兩國政府間協調委員會達成的政策指導意見予以實施和落實，協商解決合作區在建設、管理和運營中的具體問題。協調機制的設立對進一步推進中埃·泰達蘇伊士經貿合作區升級建設工作的有序、順利開展，以及合作區的可持續發展提供了有力保障。

三、東道國政府的支持政策

東道國政府為推進合作區建設，吸引外資，發揮自身優勢，給予合作區建設很多優惠政策，如完善法律法規、提供海關財稅等“一條龍”服務、出臺支持政策、舉辦招商推介活動等，為合作區發展創造良好的營商環境，幫助境外經貿合作區消除后顧之憂。

（一）合作區建設、安全保護等相關法律

當地政府出臺政策法規，從宏觀層面為境外合作區創造良好的運營環境和服務。境外經貿合作區的良好發展離不開東道國政府給予的優惠政策支持，以及在合作區建設及安全等領域給予的法律保障。例如，中白工業園，作為中國和白俄羅斯重大互利合作項目，白方對此項目高度重視，盧卡申科總統于2012年、2014年和2017年三次簽署總統令，為中白工業園提供了各方面的優惠條件和法律保障。除宏觀層面的支持外，當地政府采取行動，保障企業和人員的合法權益、保障投資和人員安全。例如，尼日利亞出口加工區管理區以政府公報方式下發了萊基自貿區的管理規章，其中明確規定了在安全方面，區內禁止工人罷工和封閉工廠;尼日利亞政府在合作區內派駐警察;合作區可組建自身的保安隊等。越南龍江工業園也就安保防御機制方面與當地公安局簽署安保聯防條約，以維護合作區在特殊情況時的安全。

（二）海關財稅等“一條龍”服務支持

設立“一站式”行政服務窗口，提供高效服務。為應對企業“走出去”，面對的諸多困難，例如工業基礎設施薄弱、產業配套差，對國外的政策法律、語言文化不熟悉，不適應等問題，東道國政府對境外經貿合作區提供了強有力地支持，為入園企業提供海關財稅等“一站式”服務，幫助企業發展和處理與當地政策的關系，為境外經貿合作區發展提供了必要的保障。例如西港特區，由柬埔寨發展理事會、商業、海關、商檢、勞工和西哈努克省政府代表組成的“一站式”行政服務窗口，不僅對西港特區提供特事專辦、急事快辦的便利，并經常到西港特區現場辦公，協調解決電力供應、招工等問題，通過設立“一站式”行政服務窗口，為入區企業提供高效、全面的服務，包含投資申請、登記注冊、報關、商檢、核發原產地證明等服務，方便入區企業辦理業務，并以優惠的價格租賃或出售土地及標準廠房。在中柬雙方的共同努力下，憑借著對入園企業采取海關財稅等“一站式”服務，西港特區入園企業數量不斷提升，合作區招商引資成效明顯。截至2019年2月，西港特區已累計引入中國、東南亞、歐美等國家及地區的153家企業，解決就業2 2萬多人。未來，西港特區還將吸納300家企業，提供8萬—10萬個就業崗位。

（三）合作區建設前相關推進支持

1 提供優惠的土地使用政策及基礎設施建設政策，減少運營成本及風險。在土地政策方面，部分東道國為促進經貿合作區發展提供了具有價格低廉、地理位置優越，產權穩定等良好條件的土地資源。例如泰國政府努力推動全面開放外國人持有該國土地所有權法案修改進程，特別是對于從事泰國投資促進委員會鼓勵的鋼業，施行外國投資者可以根據《投資促進法》購買土地，并擁有土地100%的永久所有權。此外，由于境外經貿合作區項目東道國大都存在經濟發展落后，基礎設施條件差等特點，為了給入區企業提供良好的投資和生活環境，合作區不僅需要實現合作區基本的基礎設施建設，還需要相應配套標準廠房、寫字樓、公寓、倉庫、生活配套等設施才能滿足招商引資的需要。因而境外合作區需要運營商自投大量的基礎設施建設、公共配套設施，承擔了部分東道國的政府職能。導致境外經貿合作區存在前期投資量較大、資金回收期長、項目前期盈利不足等問題。部分東道國政府為解決這些問題，吸引外資，在基礎設施方面給予企業一定的優惠政策，如資金支持。例如馬來西亞政府為支持馬中關丹產業園基礎設施建設，承諾投資約33 53億元人民幣用于合作區道路等配套建設。2013年至2018年6月，已累計完成投資約29 81億元，為馬中關丹產業園完成“三通一平”建設提供了資金支持，減輕了境外經貿合作區建設企業的負擔。

2 簡化申請手續，加大產業政策支持力度。例如印尼投資協調委員會和其他部門機構對電力工業、旅游業等領域的許可證申請手續進行了簡化，將電力部門49項許可證減至25項，手續時間從原來的932天減至256天;頒布和修訂投資負面清單;允許外資進入冷庫業以及電子商務等領域;簡化134項經貿投資條例，并且針對企業來合作區建廠提供“邊建設、邊報建”的“建筑準字”資格政策，實施3小時內辦結公司8個相關資質準證服務等，即簡化流程又完善了產業政策，從而提高了中國-印尼經貿合作區建設的效率，并為其后期發展提供了有力保障。

四、現有政策存在的問題

一是合作區目的、定位不明確。境外經貿合作區大多位于欠發達地區，產業薄弱，并且當前政策層面對合作區的支持力度基本一致，缺乏重點，此外還缺失了合作區與國內形成經濟聯動，一定程度上割裂了合作區與國內的要素流動。二是資金支持力度不足。園區建設期間由于涉及大規模基礎設施建設，對資金的需求大，經常性面臨資金短缺、融資渠道不足等問題。我國政策性、開發性金融機構對合作區建設主體民營企業的支持力度有限。此外，由于合作區大多數位于發展中國家甚至不發達國家，當地銀行和金融體系自身的不健全導致融資成本顯著增加，銀行及金融行業對建區企業的支持力度有限。三是部委間整體協調機制缺乏，無法就園區形成一個整體性支持政策體系，沒有成立相應協調機構，一定程度上抑制了境外經貿合作區橫向與縱向的交流。中央與地方支持政策的對接不足，缺乏省級間的協調合作和項目信息共享機制。

五、建議

第一，繼續鼓勵和引導企業走出去支持企業充分利用兩個市場、兩種資源，增強全球資源配置能力。特別是支持企業走出去開展尖端科技的并購。在全球重要地區、“一帶一路”沿線國家和節點城市完成初步布局。建立全球重點地區國際產能合作框架，顯著提升我國在區域生產體系和國際產業分工體系中的地位和影響力。積極推進屬地化管理，加強與東道國政府與員工的溝通，增強互相理解和信賴，減少因疫情引起罷工等問題。

第二，加強涉外業務聯動發展。發揮對外投資的窗口作用，強化與當地企業的溝通聯系，更好地帶動國內優質產品出口，并推動更多優秀企業和資本進入國內市場。加強對外投資與承包工程、對外援助等方式的聯動性，發揮產業鏈綜合效應，打造國際合作競爭新優勢。

第三，注重國內外產業協同發展。以對外投資獲取海外農業、礦業等領域戰略性資源，加強對供應鏈核心環節的掌控，解決我國供應鏈安全問題。以“走出去”促進國內外優勢產業互補，通過“國內總部+境外加工基地”方式，推動產業國際化進程，提升企業產業鏈統籌能力，形成以我為主的全球性、區域性價值鏈。通過走出去獲得的先進技術反哺國內，推動國內產業轉型升級。

第四，加強“走出去”監測預警。運用大數據手段強化數據搜集和分析，擴大統計監測覆蓋范圍。健全突發事件應急處置機制，指導企業加強應急機制建設。加強政府、商協會、企業聯動，妥善處理突發事件，與相關國家合作共同保障我境外企業和人員的安全及合法權益。

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