以“五位一體”完善京津冀協同發展戰略

劉萍萍 林四春

摘 要： 本文在吸收目前京津冀協同發展規劃等規劃的基礎上，結合“五位一體”理論，以五大發展理念為統領，借鑒國際經驗與教訓，以政治第一為基礎和重點完善京津冀協同發展戰略。核心建議是：政治上考慮建立首都特別行政區與高配的區域協調機構，經濟上疏散頂尖央企與高校到雄安新區與河北天津，文化上兼顧文化產業與產業文化，社會上推動社會組織參與管理與發揮醫療先行作用，生態上在京津冀率先推廣綠色經濟核算體系。

關鍵詞： 京津冀 協同發展戰略 “五位一體”

京津冀協同發展戰略，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。深入實施京津冀協同發展戰略，對于統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，實現“新兩步走”的戰略目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，具有各方面重大意義。本文是在吸收目前京津冀協同發展規劃等規劃的基礎上，結合“五位一體”理論，以五大發展理念為統領，借鑒國際經驗與教訓，力求完善域協同體制機制，落實京津冀協同發展戰略的對策建議。下面，我們主要從政治、經濟、文化、社會、生態五個方面展開分析。

一、京津冀政治協同發展的完善建議

“五位一體”理論的關系是：經濟建設是中心，政治建設為其他要素提供制度保障，文化建設是靈魂，社會建設是前提條件，生態文明建設則是整個社會可持續發展的基礎。經濟建設雖然放在提法的第一個位置，但是，我們認為，政治建設是真正第一位重要的，是制度保障和根本基礎。所以，京津冀協同發展首先要求滿足政治協同發展。

《京津冀協同發展規劃綱要》對北京定位為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”。北京之所以是首都，有且只有一個原因：北京是政治中心。所以，政治中心即首都北京，是京津冀區域協同發展的真正核心城市。中國自古以來都是大國，歷來強調中央集權。北京，是中國歷史上最后5代封建王朝遼的陪都及金、元、明、清的首都，北京城市的設計規劃體現了中國古代城市規劃的最高成就。全世界提到中國，首先想到的是北京;全世界提到北京，首先想到的是天安門。北京是作為中國的首都，是遵循歷史路徑依賴的最優結果，實現中國夢的一個穩定保障。首都政治功能的高度集中，這被證明是有成功經驗的管理模式。

黨的十九大報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”京津冀協同發展首先就是要保障黨的領導，這是政治協同發展的根本。京津冀協同發展的基礎與前提，必然是保障以北京首都為核心的發展。北京首先是政治中心，然后才是文化中心，經濟中心。黨是領導一切的，北京是領導全國的;黨的領導需要北京的穩定支持。政治上的穩定是壓倒一切的，這也是經濟與文化發展的前提。同時，政治穩定也是需要基本的經濟、文化、社會與生態條件。古今中外的首都發展史也說明了，首都的政治功能是首先要保障的。

北京“四個中心”定位是對首都功能的表述，北京作為首都，突出首都核心功能是政治功能。最新的十九大和兩會，開展了新一輪的黨和國家機構改革。中央政府機構的整合，意味著更加高效的中央政府。目前的京津冀協同發展規劃，并沒有疏散很多中央政府的機構，這是對的。

縱觀世界各國，首都的立法執法司法部門大部分都是比較集中的，唯一比較例外的是荷蘭和南非，中央的立法執法司法分別放在不同的政府部門。但是，這個小國的經驗不能作為我們首都建設的榜樣。華盛頓哥倫比亞特區簡稱為華盛頓，是美國的政治中心，不是經濟中心，是大多數美國聯邦政府機構與各國大使館所在地，也是世界銀行、國際貨幣基金組織等國際組織總部的所在地。可以看到，作為大國的美國等國家，首都功能是高度集中的，這是我們借鑒的方向。借鑒國外的歷史經驗和最新的網絡資料，我們也可以考慮在二三環以內成立北京首都特別行政區的做法。本文重點是區域協同，首都特別行政區方案不展開分析。

在建立首都特區之后，通過兩種方法把非首都功能疏解。首先是行政功能分散，北京市屬行政單位整體或部分遷入通州區，實現北京中心城區向外疏解，功能分散化;其次是產業分散，這是下一節經濟協調的重點。目前，北京市屬機構的搬遷運行良好，首都特區的規劃與建設還沒有啟動。“新北京”是新的北京，是首都副中心，地方層面的北京，北京市的中心，而不是首都特區，首都的中心。

我們看到，在政治協同發展方面，重要就在包括首都特區的大北京自身，河北與天津參與協同的機會較少，唯一需要考慮的是區域協同治理。在中國區域協調機構并不多，只有南水北調辦公室、西部開發辦公室、振興東北領導小組等少數機構。同理，京津冀也需要一個高配的區域協同發展機構來協同政治穩定為核心的五個協同。

目前，國家層面已經成立“京津冀協同發展領導小組”和相應的專家咨詢委員會，在地方層面，北京、天津、河北分別成立了“京津冀協同發展領導小組”，各組的組長均為各地區的一把手。而在部委層面，有的部委也設立了相應的區域協調機構。京津冀協同發展機構本質上也是“首京津冀”四部分的協調機構，體現了中央推動京津冀一體化的決心，涉及了三地的利益重大調整。我們建議，京津冀協同發展機構重點維護首都北京的政治核心地位，疏解非首都功能，協調發展北京的經濟、文化、社會與生態等其他功能。

二、京津冀經濟協同發展的對策

十八大以來，中央先后提出了“一帶一路”倡議和京津冀協同發展、長江經濟帶發展兩個區域戰略。京津冀協同發展是一項偉大的系統工程，核心工作是疏解北京非首都功能，其中主要任務是產業轉移，即把北京的一些不屬于首都功能的產業和功能向河北省和天津市合理有序地進行轉移。

從產業梯度來看，北京和天津處于高梯度，河北處于低梯度，三地間存在產業梯度轉移的基礎。世界上城市功能疏解主要有集中和分散兩種方式。我們建議，北京產業疏解必須處理好集中疏解與分散疏解的關系，以集中疏解帶動分散疏解，強調頂層設計。北京的產業疏解關系到河北和天津的利益，如果沒有國家頂層的規劃和管理難以取得理想的效果，河北和天津惡性競爭會愈來愈嚴重。

近年來，北京全面落實新增產業的禁止和限制目錄，實施更加嚴格的準入標準，調整疏解各類區域型專業市場。我們建議，北京的產業向外轉移不能只把不好的產業推出去，而是要好壞搭配，要考慮疏解非首都功能這一因素。北京的定位中沒有經濟中心的說法，這是對的。如果，北京是所有領域的中心城市，那就是過分承載，過分集中。中國作為一個大國，第一城市的首位度不應該過高。這是世界大國發展的共同經驗，這是風險分散與均衡發展的必然要求。中小國家，第一城市的首位度可以比較高，比如日本、韓國等。

我們建議，北京疏解非首都功能關鍵應該遷出的是大量的中央企業，以減弱目前北京的經濟中心態勢。廣義的中央企業包括三類：一是由國務院國資委管理的企業，一般是實業;二是由銀保監會、證監會管理的企業，屬于金融行業;三是由國務院其他部門或群眾團體管理的企業。這些央企涉及幾乎所有的產業，我們建議首先要疏解競爭性強的央企。越是非競爭性央企，往往是提供公共產品、自然壟斷產品的，越是具有準政府性質，疏解可以放在最后，或者適當保留在北京。

每一座中國城市都想擁有國企總部，以促進本地經濟;有國企總部在本地對地方發展的影響是非常可觀的，因為會帶來額外的稅收收入，提供更多的就業崗位，而且是城市的一張好名片。北京央企的疏解不僅可以到天津與河北，還可以到京津冀之外的地區。在地方，有很多好的教育部直屬大學，同樣，地方也應該有很多好央企。

在國務院國資委和財政部作為出資人的中央企業中，目前大部分企業的總部已經位于北京，總部留在京外的數量并不多。近年來，由于央企之間的兼并重組或者戰略轉移，一些京外央企搬遷至北京，或其總部管理職能被納入北京新總部。央企進京的趨勢似乎是大于央企離京的趨勢。所以，現在需要扭轉這個趨勢，我們建議讓央企總部慢慢搬遷出北京，雄安新區就是一個很大的央企搬遷目的地。

北京城市副中心，主要是為了圍繞行政事業機關集中辦公區域建設來進行，可以預見，不少北京市屬國企會搬遷到北京市副中心，這主要是針對非央企。而央企搬遷的任務建議也應該交給雄安新區，其次是河北天津。雄安新區是關于京津冀經濟協同發展的核心。

北京要打破行政區劃限制，全力建設以首都為核心、以北京城市副中心和河北雄安新區為兩翼的世界級城市群。北京城市副中心是北京市屬機構的重鎮，河北雄安新區是中央級企業的重鎮。我們的建議是央企總部更多的搬遷入雄安新區，而不僅是分部。同時，建議適當搬遷優質高校，可將承接科技教育資源的轉移作為重點。所以，央企搬遷入雄安新區的同時，應該有相應頂尖科技教育資源的搬遷入雄安新區。

我們前一節提出政治協同是第一位的，在經濟協同里面，也不能放棄政治協同的考量。所以，在雄安新區的協同發展過程中，我們建議黨校先行。我們看到，中共河北雄安新區工委黨校正式成立，雄安新區工委黨校將采取與省委黨校合作辦學。這是一個很好的政治優先黨校優先的兆頭。

三、京津冀文化協同發展的建議

北京是文化中心，京津冀協同發展離不開文化的協同發展。文化不僅包括文化產業，而且包括其他產業中的文化因素和非產業中的文化因素。我們講文化協同發展，主要是講文化產業協同發展，其次是非文化產業的文化因素協同發展。

文化產業是京津冀地區共同扶持和發展的戰略性新興產業，在調整產業結構與促進產業升級等方面發揮著舉足輕重的作用。泛文化產業不同于其他經濟產業，文化產業更要尊重當地的歷史文脈，京津冀歷史悠久，文化協同發展有著深厚的基礎，是京津冀除了政治因素之外最大的長期核心競爭力。歷史經驗告訴我們，企業的生命周期都不長，文化的生命周期很長。從歷史上看，北京、天津、河北在古代都屬于燕趙之地，相連的地域人緣，相同的文化認同，深深地印在京津冀三地的文化中。三地文化雖各有特色，但體現著燕趙文化的傳承和發展，是不可分割的文化整體。

文化作為軟實力，潛移默化地影響著區域協同發展，是一個地區的綜合實力，其他都是圍繞背后的文化競爭力展開的。長三角和珠三角區域實力的持續提升，得益于上海文化和嶺南文化的凝聚力。所以說，京津冀協同發展，文化的作用不可替代，必須同步，甚至先行。盡管京津冀三地文化產業發展各具優勢，但是，三地文化資源并未得到充分整合和系統利用，文化投資大量重復。

京津冀文化協同發展最核心的問題在于如何在頂層設計上做好定位與布局。在中國文化產業“消費升級”的關鍵時期，特別是在“互聯網+”背景下，三地要更加注重對文化新興業態的發展。“互聯網+”的大趨勢下，我們要充分利用互聯網數字技術，加快推進三地文化要素市場聯網與旅游資源共享。

北京是京津冀地區文化產業發展的龍頭，帶動次級文化中心的發展。天津市擁有環渤海地理環境優勢，具有獨特“津派”文化底蘊。河北省歷史文化積淀深厚，除了本身的河北鄉土文化之外，還適合作為北京天津文化產業的配套、后勤與輔助基地。

非文化產業的文化因素就是產業文化，產業文化就是要將這些廣義文化裝進自己的產業，以提高自己的附加值。廣義文化不僅包括了遺產文化，還有非遺產文化（不是非物質遺產）。非遺產文化就是當代社會的物質產出與精神產出，其中有價值的產出將來會受到保護轉化為遺產文化。每一個產業都可以通過跨界與混搭來融入文化要素，特別是通過物質文化與非物質文化的細化，可以挖掘很多可以提取的因素，就是提高無形資產在行業中的比重。這里的產業文化不同于組織文化里面提到的產業的文化。

產業文化的協同發展是用以支持完整的文化協同發展，同時反哺京津冀經濟協同發展。京津冀，特別是北京與天津，幾乎所有產業都自帶文化氣息，國企有國企的文化，私企有私企的文化。同時，我們也要看到，京津冀的私企民企文化與長三角珠三角相比，是稍弱一些的，特別是與深圳相比。但是，京津冀私企民企也有自己的特色與打法。對于其他地區的特色企業文化，我們建議采取的策略是取其精華，去其糟粕。

四、京津冀社會協同發展的建議

京津冀經濟產業發展不均衡是合理的，但是，目前京津冀區域社會發展水平極不平衡，這是不合理的。河北人均GDP不足北京、天津的一半，北京財政收入比天津、河北高出將近一倍。京津冀三地的平均收入、平均支出，差距明顯。京津冀社會發展的不平衡屬于“一次元”，那么京津冀城鄉差距應當屬于“二次元”。三地城鄉消費比例，河北明顯處于落后發展階段，協同發展的難度較大。

我們建議，社會協同發展，更需要的是社會第三方力量的介入。京津冀社會協同發展不僅是地方政府的工作任務，也是社會組織的使命。國外有一些成功的社會組織參與社會管理的案例，比如紐約大都市區民間區域規劃協會、巴黎工商協會等。為了充分發揮三地社會組織的社會協同發展作用，建議京津冀三地社會組織可采取“一地登記、三地共享”的方式，對社會組織相關活動實行“國民待遇”，以促進區域社會融合。

近年來，在市場經濟較為發達、社會領域率先成長的珠三角、長三角地區，行業協會、商會等經濟性的民間組織在促進地方合作方面發揮了重要作用，這些都是京津冀社會協同發展的寶貴對標經驗。我們建議，京津冀社會協同發展需要重視經濟類社團，比如行業協會、商會的培育。

養老產業是大趨勢，養老產業可作為河北城鎮化發展的重要支撐，京津冀三方應加強養老公共政策的合作，作為疏解首都養老功能的一個重要環節。有經濟學家指出，如果只用一個指標來衡量一個社會的發展指數，那就是人均期望壽命。人均期望壽命高低的關鍵因素是醫療資源與環境。顯然，醫療資源就是這里的社會因素。同樣，良好的養老設施也是提高人均壽命的關鍵。

目前京津冀中北京、天津在醫療衛生服務方面具有比較優勢，河北對京津醫療資源需求很高。三地有關部門應加強合作，把北京一些優質的醫療資源復制到河北重點區域，項目的運行可以參考公司化運營，同時對接醫保結算與合作共享，這樣既有利于提升河北的醫療衛生服務水平，也有利于緩解北京醫療服務機構的壓力。以雄安新區為例，很多有遠見的人，提到新區要有吸引力，首先得有最優質的醫療資源的搬遷。從這個角度，也說明了良好的醫療與養老設施對于社會發展的首位重要性。

五、京津冀生態協同發展的建議

京津冀已成為我國人地關系最緊張、環境超載最嚴重、聯防聯治最迫切的區域。研究京津冀生態協同發展機制體制，也顯得更加重要，成為本文最后一個部分。目前的《京津冀協同發展生態環境保護規劃》《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》等規劃協議開啟了京津冀生態協同發展機制。

綠水青山也是金山銀山，它是有價值的，是應該貨幣化、可計量、可交易的。生態資本這本賬，到底有多少呢？我們不清楚，我們現在要做的一件事情，是要開始算這筆賬。我們建議，京津冀作為國內發達地區，應該率先開展綠色經濟的核算。京津冀提出并實施綠色GDP核算新體系，是極好的向全中國乃至全世界宣傳京津冀的一個好機會。綠色GDP核算不僅有利于與北京的行業專家密切合作，容易拓展京津冀的其他項目合作，比如城市與區域規劃、生態與景觀規劃、金融與產業規劃等，而且會更容易招商引資到京津冀，深化京津冀與其他地區的戰略合作。

綠色GDP核算或者說自然資源與環境核算在全中國乃至全世界是大勢所趨。當前，全國經濟面臨低估，特別是經歷新冠疫情的困擾，生態與衛生工作將是若干年內中國經濟工作的焦點。生態往往是衛生的基礎。綠色GDP核算新體系，將會真正納入中國的GDP核算體系，很可能成為中國經濟發展的新引擎，在提高經濟質量和解決就業問題方面會貢獻突出，從而在未來相當長一段時間內獲得中國新經濟模式的發展紅利。

國際上最新的綠色GDP核算體系是聯合國的《環境核算體系-核心框架2012》（SEEA2012）。最近，國務院辦公廳印發了《編制自然資源資產負債表試點方案》，標志著我國自然資源資產負債表編制工作正式啟動。

我們建議，建立京津冀資源環境交易體系，先期可以碳交易為試點，整合京津兩地碳交易市場為區域性碳交易市場，并將河北省部分城市納入碳交易體系，在碳交易試點基礎上，逐步建立京津冀排污權交易、水權交易等其它生態環境資源的交易體系。據了解，京冀之間已經率先試點跨區域碳交易，天津自貿區內也獲準進行碳交易，相關探索已經在逐步推進之中。

建設綠色環境交易體系的時候，我們建議同時配套建立京津冀綠色金融服務體系，探索推廣PPP合作模式。要進一步完善價格機制，提高綠色經濟活動的收益，或者加大非綠色經濟活動的成本，積極探索綠色金融工具的運用，包括綠色貸款、綠色債券、綠色股權、綠色保險、綠色基金等。

參考文獻：

[1]陳紅霞，李國平 京津冀區域經濟協調發展的時空差異分析[J].城市發展研究，2010（5）.

[2]陳秀山 區域協調發展：目標·路徑·評價[M].商務印書館，2013

[3]崔冬初，宋之杰 京津冀區域經濟一體化中存在的問題及對策[J].經濟縱橫，2012（5）.

[4]侯永志 新時代關于區域協調發展的再思考[M].中國發展出版社，2019

[5]寇大偉 京津冀協同發展現狀、問題與對策——基于區域協調機制的視角[J].城市觀察，2014（6）.

[6]李文增 京津冀區域經濟金融協同發展協調機制研究[J].求知，2014（6）.

[7]馬海龍 京津冀區域治理：協調機制與模式[M].東南大學出版社，2014

[8]毛漢英 京津冀協同發展的機制創新與區域政策研究[J].地理科學進展，2017（1）.

[9]孫久文，丁鴻君 京津冀區域經濟一體化進程研究[J].經濟與管理研究，2012（7）.

[10]王麗 京津冀區域經濟的協調與發展[J].理論界，2007（6）.

[11]吳群剛，楊開忠 關于京津冀區域一體化發展的思考[J].城市問題2010（1）.

[12]邢子政，馬云澤 京津冀區域產業結構趨同傾向與協同調整之策[J].現代財經-天津財經大學學報，2009（9）.

[13]鐘昌標 區域協調發展中政府與市場的作用研究[M].北京大學出版社，2016

〔劉萍萍，全國市長研修學院（住房和城鄉建設部干部學院）。林四春，中共中央黨校（國家行政學院）研究〕