后專營時代的食鹽質量安全保障機制分析

聶英智

摘 要： 《鹽業體制改革方案》公布實施后，食鹽質量安全保障機制依然存在監管部門多變、保障機制缺失、安全保障職能不清等問題，影響著當前食鹽質量安全保障工作的進一步展開。構建食鹽質量安全保障長效機制，需要完善食鹽企業質量管理制度和措施，構建食鹽質量風險評估機制，完善食鹽生產、銷售記錄制度，健全食鹽質量監管體系。

關鍵詞： 專營 食鹽質量 安全保障機制

鹽為“百味之首”，是關系國計民生的基礎性商品。2016國務院發布了《鹽業體制改革方案》，標志著歷經十多年醞釀的鹽業體制改革終于啟動。從2017年起，食鹽價格由市場說了算，食鹽生產企業能夠進入銷售市場，食鹽批發企業可以開展跨區域經營。區域限制的取消和市場價格的放開釋放了我國食鹽市場的活力，但也給各地食鹽質量安全保障帶來了前所未有的挑戰，對新形勢下的食鹽質量監管工作提出了更高的要求。

一、食鹽質量安全保障機制現狀

在《鹽業體制改革方案》公布實施之前，食鹽專營背景下食鹽質量、食鹽安全監督和食鹽企業單一商業模式一定程度上限制了我國鹽產業的發展，《鹽業體制改革方案》公布實施后，食鹽質量安全保障機制初步建立起來，但由于我國食鹽長期的專營歷史背景，現階段食鹽質量安全保障機制依然存在監管部門多變、保障機制缺失、安全保障職能不清等問題，影響著當前食鹽質量安全保障工作的進一步展開。

（一）監管部門多變和保障機制缺失

食鹽質量安全保障監管部門多變和保障機制缺失主要表現在三個方面：一是食鹽專營背景下政府和企業之間沒有職能分割。在《鹽業體制改革方案》公布實施之前，食鹽產業一般為行政部門主管，一家獨大在市場中沒有競爭力。二是食鹽專營背景下銷售渠道較為單一。在傳統的食鹽專營背景下，食鹽生產企業必須由地方鹽務局分配生產計劃。這種計劃容易誘發權錢交易等尋租行為，并容易滋生官僚腐敗。三是食鹽專營背景下食鹽質量安全保障工作的限制措施被減弱。食鹽質量安全監管機構多變，各級政府的輕工業部門、工信部門、發改委等都承擔過食鹽質量安全監管工作。且在原有食鹽專營背景下形成的鹽業公司和鹽務局，在《鹽業體制改革方案》公布實施之前，既擁有食鹽質量安全監管工作執法權、管理權，又是經銷商，很容易誘發食鹽質量安全監管工作的不作為、少作為和懶作為等不良行為的出現。

（二）安全保障職能和職責不夠清晰

食鹽質量安全保障職能和職責不夠清晰主要表現在三個方面：一是由于缺乏具體的食鹽監管條例辦法和多品種鹽的行業標準，以及確保食鹽質量安全的具體規定等，造成食鹽安全監管不到位，甚至在某些領域形成了執法真空和漏洞，同時在某些領域則存在重復、交叉執法問題。二是食鹽質量安全信息透明度不高，缺少公開、透明的食鹽質量安全信息披露制度，公眾缺乏了解和獲取相關權威信息的途徑和渠道。三是食鹽監管工作人員數量相對不足，監管的環節涉及生產、運輸、儲藏、銷售和消費等，工作任務重且責任重大，難免出現真空狀態，食鹽質量和安全存在隱患。

二、后專營時代食鹽質量安全保障機制困境

（一）質量安全保障面臨制度化困境

一方面，后專營時代食鹽質量安全保障面臨著許可證注冊制度化的困境。根據國家《國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知》的計劃安排，2018年1月1日起，已有指定鹽業生產企業及批發企業可以按照新規則申請批準食鹽經營許可證，但在食鹽企業如何根據許可證的范圍許可開展對應的業務活動等方面《國務院關于印發鹽業體制改革方案的通知》的規定不夠清晰。另一方面，后專營時代食鹽質量安全保障面臨著限制活動標準化的困境。在將鹽類質量的管理功能和安全性轉移到市場監督部門的情況下，食鹽質量安全監管工作主要沿用實體經濟活動主體的監督方法，而當前我國各地區尚未針對食鹽經營主體出臺統一的監管限制標準和具體的制度機制安排，食鹽經營企業受制于地域差異的影響，針對不同的市場準入限制必然無法統一自身標準，這不利于食鹽質量安全保障工作的開展。

（二）質量安全保障面臨系統化困境

首先，不同食鹽質量安全保障部門之間的聯動機制還不成熟。鹽產業改革后，市場監督的難度會進一步增加。市場的主體不再是單一的食鹽專營企業，食鹽交易場所也會出現更為多樣化的趨勢。因此，后專營時代食鹽質量安全保障將面臨市場上食鹽多品種和多品牌的特性，如不能將不同食鹽質量安全保障部門信息聯動機制系統化，不利于當前形勢下食鹽質量安全保障工作的進一步開展。

其次，不同食鹽質量安全保障部門之間的監管信息數據庫的質量不高。目前，不同地區的涉及食鹽質量安全案件的信息共享不暢通，部分食鹽經營企業或個人食鹽市場主要以區民小區、小食雜店為主，尚未進入超市等主渠道。由于不同食鹽質量安全保障部門之間的監管信息共享機制不暢通，容易造成針對這些食鹽經營單位的安全質量監管的空白區。

最后，不同食鹽質量安全保障部門之間的監管平臺開發的一致性不夠。在《鹽業體制改革方案》公布實施之前，我國各級政府和不同地區對食鹽質量安全的監管在網絡平臺的開發和基于線上監管平臺的建設上規模不一，層次各異，食鹽質量安全保障部工作面臨著線上工作和線下實際問題的處理不相符合的困境。在《鹽業體制改革方案》公布實施后，有關食鹽經營的商務活動企業既有境內各個地區的食鹽企業也有可能面臨境外食鹽企業的競爭。因此，食鹽質量安全保障監管平臺的建立，應能夠適用于解決我國不同地區和不同食鹽市場主體的質量安全問題，摒棄針對各個地區和部門之間自身食鹽安全監管需求而進行線上平臺搭建的低效行為。

三、構建食鹽質量安全保障長效機制的舉措

（一）建立食鹽安全管理健全長效機制

構建食鹽質量安全保障長效機制需要形成食鹽質量安全管理的系統的“統一戰線”。市場監管部門、工信部門、公安部門等要加強食鹽安全監管信息互動和共享、形成食鹽安全管理的系統的“統一戰線”。各部門在形成食鹽安全管理的系統的“統一戰線”的同時，還要注重明確部門之間的差異性，厘清不同部門在食鹽質量安全管理中的差異化的職責和要求。各司其職、聯防聯控、信息共享、多措并舉，以食鹽質量安全管理具體工作的落實為抓手，建立其系統的各有側重的食鹽質量安全管理長效機制。

（二）構建食鹽質量風險評估機制

構建食鹽質量安全保障長效機制需要構建食鹽質量風險評估機制。各級食鹽質量安全監管部門要對照自身部門工作內容和工作性質，構建符合自身實際情況的食鹽質量風險評估機制。具體而言，市縣一級的食鹽質量安全監管部門要加強行政范圍內食鹽質量的抽樣檢查工作;省、自治區、直轄市、特別行政區一級的食鹽質量安全監管部門要強化抽檢監督檢查和對下一級食鹽質量安全監管部門工作落實情況的指導，同時委托專業的食鹽檢測機構對市場上的實驗產品進行抽檢和科學性的檢測。各級食鹽質量安全監管部門要參照食鹽質量抽檢結果，針對食鹽經營企業有針對性地實施完善的信用管理機制，將在食鹽質量安全檢查中發現的失信的食鹽經營企業作為管理和監管工作的主要方向，將食鹽質量安全問題防范在萌芽狀態。

（三）嚴厲查處食鹽生產經營違法行為

構建食鹽質量安全保障長效機制需要嚴厲查處食鹽生產經營中的違法違規行為。食鹽質量安全監管部門要對食鹽批發企業、食品加工用鹽單位、中大型超市、集貿市場、農村食鹽銷售網點以及賓館飯店、旅游景點、飲食攤點、機關學校食堂、建筑工地食堂等重點場所、重點環節開展拉網式聯合執法檢查，及時發現和排除食鹽質量安全隱患。此外，食鹽質量安全監管部門要嚴厲打擊將工業鹽、工業廢渣液鹽、飼料添加劑氯化鈉充作食鹽銷售給零售網點及餐飲飯店、單位食堂、食品加工等終端用戶行為，對違法開展食鹽批發活動的依法查處，涉嫌犯罪的及時移送公安機關處理。

（四）加強食鹽質量安全領域宣傳教育

構建食鹽質量安全保障長效機制需要加大對食鹽安全的宣傳力度。普及用鹽安全常識，倡導“科學、品質、安全”的用鹽消費理念，要督促食鹽經營者主動接受鹽業行業主管部門的技術指導，不斷提高識別工業鹽等非食用鹽的能力，并積極配合鹽業行業主管部門防范工業鹽等非食用鹽進入食鹽市場。為督促經營者守法自律，可采取對食品安全負責人進行行政約談，組織其學習《食品安全法》《食鹽專營辦法》等法律法規，通報食鹽違法經營典型案例。商超食品安全負責人現場簽訂食鹽經營及質量安全管理承諾書，承諾進一步規范食鹽經營活動，及時發現和下架不合格食鹽產品。

后專營時代加強食鹽質量安全保障，確保食鹽質量安全，既是社會主義市場經濟發展的必然要求，也是構建社會主義和諧社會的題中之義。為此應通過建立食鹽安全管理健全長效機制、構建食鹽質量風險評估機制、嚴厲查處食鹽生產經營違法行為、加強食鹽質量安全領域宣傳教育，構建后專營時代我國食鹽質量安全保障長效機制。

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