鄉村振興戰略下農村社會救助制度的實施成效及完善路徑

摘要：近年來，我國農村社會救助制度在兜底線、救急難、保民生方面發揮了很大作用，但也存在不足之處。健全農村社會救助體系是鄉村振興的客觀需要，同時，補齊社會救助短板也有助于鄉村振興戰略的實現。因而，新時期需要在準確評價農村社會救助實施效果的基礎上，有針對性地通過提高救助精準程度、拓展資金來源渠道、協同推進救助項目、縮小城鄉救助差距等路徑來完善農村社會救助制度。

關鍵詞：鄉村振興;農村社會救助;完善路徑

中圖分類號：D616 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：2096-5982（2020）08-0062-05

社會救助制度是國家和社會通過立法，在公民不能維持最低限度生活水平時，由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活需求的資金和實物救助的社會保障制度。在國家實施鄉村振興戰略的大好機遇下，農村社會救助服務水平如何，怎樣讓社會救助助力鄉村振興，是個值得研究的問題。為此，依靠湖北省人力資源和社會保障廳、湖北省民政廳等相關部門的調研，我們深入走訪了湖北省內經濟發展水平不同地區的諸多鄉村干部和村民，期望厘清鄉村振興戰略與農村社會救助之間的關系、了解農村社會救助制度的實施成效，并在此基礎上探討完善路徑。

一、鄉村振興戰略與農村社會救助的關系

鄉村振興戰略與農村社會救助制度是相互促進、彼此成就的關系。

（一）健全社會救助制度是鄉村振興的客觀需要

中共中央國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，不僅確立了農村社會保障的總目標，即“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”;還對重特大疾病救助、特困人員救助、殘疾人服務、低保等社會救助事項做了具體部署，即“做好農民重特大疾病救助工作，健全醫療救助與基本醫療保險、城鄉居民大病保險及相關保障制度的銜接機制，鞏固城鄉居民醫保全國異地就醫聯網直接結算”“推進低保制度城鄉統籌發展，健全低保標準動態調整機制……全面實施特困人員救助供養制度，提升托底保障能力和服務質量。”① 可見，農村社會救助制度體系是鄉村振興戰略的重要內容之一，健全農村社會救助制度是鄉村振興的客觀需要。

（二）補齊社會救助短板有助于鄉村振興的實現

鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”②，其中，“生活富裕”和“治理有效”的實現都需要農村社會救助制度助力。首先，我國已經進入全面建成小康社會并逐步向共同富裕社會邁進的時代，農村的貧困群體數量多，如果困難群眾不能脫貧，“生活富裕”就是一句空話，而社會救助制度旨在將社會財富的一部分轉移給缺乏收入獲取能力的貧困人口，幫助農民抵御年老、疾病、受災等各種社會風險，保障殘疾人、孤兒、孤老等特殊社會群體的基本生活需要，改善其物質和精神生活條件，讓他們分享經濟社會發展成果。其次，我國正在積極構建和諧社會，和諧社會應該是公平社會，而社會救助制度與和諧社會之間具有內在的一致性，在協調公平與效率的過程中縮小不同階層間的收入差距，避免社會矛盾的激化。可見，在構建共建共治共享社會治理格局的當下，不斷完善社會救助制度，幫助農民從容應對生產和生活變故，有助于穩步增加農民的安全感和消除不穩定因素，進而提升農村社會治理成效，為鄉村振興保駕護航。

二、農村社會救助制度的實施成效分析

在城鄉二元社會結構下，受限于城鄉制度壁壘和農村落后的生產生活條件，農村困難群眾相較于城市的更多。近年來，我國農村社會救助制度不斷完善，形成了以最低生活保障、特困人員救助供養、災害救助、醫療救助、住房救助、教育救助以及臨時救助為主體的制度體系，但這些制度在兜底線、救急難、保民生方面成效如何，是否還存在短板，下面以湖北省為例來予以分析。

（一）低保五保制度為困難群眾“兜底線”，但保障標準需要提高

湖北對農村低保、五保的救助力度逐年加大，民生“底線”不斷抬升。從2015年起，省級財政每年專項安排22億元補助資金，用于提高建檔立卡貧困人口中農村低保、五保對象的補助水平。自2016年起，湖北省所有縣（市、區）的農村低保標準均動態高于國家扶貧標準，并對納入低保后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，按不低于當地低保標準20%的比例增發補助金，確保符合條件的建檔立卡貧困人口可以通過兜底保障解決基本生活困難。目前，農村低保對象、五保對象與建檔立卡貧困人口信息實現精準對接，兩類對象情況明確、數據準確，真正做到應保盡保、應扶盡扶。湖北省還高度重視易地扶貧搬遷戶的后續基本生活保障，到2019年底，全省易地扶貧搬遷戶中有19.5萬人被及時納入農村低保、五保范圍。2020年，全省共有131.7萬人享受農村低保，24.98萬人享受農村五保;全省農村低保標準達到每人每年5594元，比2012年增長237%。③ 此外，全省還建立保障標準量化調整機制，按不低于上年度城鄉居民人均消費支出的一定比例，調整年度城鄉低保標準、農村五保供養標準，確保困難群眾生活水平不因物價上漲而降低。

不可否認的是，農村低保、五保制度在取得實施成效的同時，還存在有待改進之處。首先，盡管湖北省各縣（市、區）持續提高低保、五保人員救濟保障標準，但當前的保障水平仍然只能保障貧困人口的基本生活，對其生活質量的提升作用比較有限。其次，城鄉之間、不同縣市之間的低保標準差異較大。例如，2018年宜昌市的農村低保標準為5280—6000元/人/年，明顯高于十堰市的4320—4980元/人/年。再次，隨著部分城中村、城郊村、園中村與城市的經濟聯系日益密切，村民的日常生活消費水平和生活成本逐漸與城市居民接軌，致使農村低保、五保制度的保障能力也隨之下降。

（二）特困供養制度讓低收入群體“困有所助”，但長效機制尚未建立

為提高特困人員供養服務水平，湖北省大力改善農村福利院的設施設備。2017年，湖北省政府決定投入4.3億元，對499家基礎設施落后的農村福利院進行維修改造;每年安排1.65億元，在1258家農村福利院開展“平安工程”“冬暖工程”④;為實現特困人員供養服務標準化、制度化，依法量化調整特困人員供養標準，湖北省所有縣（市、區）將農村特困人員供養服務機構運轉經費列入本級財政預算;實行特困供養服務協議管理，全省農村特困人員供養服務協議簽訂率超過99%;重點厘清農村福利院項目建設資金籌措渠道，同時規范資金用途。據湖北省扶貧辦的數據，2020年全省農村特困人員救助供養平均標準達到10286元。顯然，通過調整供養標準、升級管理模式、規范資金用途，農村特困人員的供養水平得到了顯著提升。

然而，特困人員供養服務也存在不足，包括部分農村地區依然存在特困人員救助供養資金缺口問題，救助供養的長效機制尚未建立，等等。諸如此類的問題無疑是全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰面臨的重大挑戰和必須啃下的“硬骨頭”。

（三）醫療救助制度讓城鄉居民“病有所醫”，但因病致貧風險依然存在

醫療救助旨在保障城鄉居民的健康，預防和減少因病致貧現象。湖北省在醫療救助方面可謂下足了功夫：一是全額資助城鄉低保人口、特困人員、孤兒等重點救助對象參加基本醫療保險，重點醫療救助對象的參保覆蓋率達100%。二是全面開展重特大疾病醫療救助工作，2017年將建檔立卡貧困人口、低收入救助對象和因病致貧家庭重病患者全部納入重特大疾病醫療救助范圍，建立“基本醫保+大病保險+醫療救助+補充醫療保險”四位一體的健康扶貧工作機制，全面落實先診療后付費政策。三是督促市州根據《關于進一步加強醫療救助與城鄉居民大病保險有效銜接的實施意見》（鄂民政發〔2017〕38號）出臺的相關實施方案，實現醫療費用“一站式、一單清”即時結算。四是提高醫療報銷比例并全面取消救助病種限制和住院救助起付線。截至2019年底，湖北省農村貧困人口在縣域內住院，政策范圍內醫療費用報銷比例達到90%左右;大病、特殊慢性病縣域內門診，政策范圍內醫療費用報銷比例達到80%左右。

湖北省醫療救助工作讓更多貧困群體和經濟脆弱群體看得起病，但也面臨一些需要解決的問題。例如，盡管貧困人口享有較高的醫療報銷比例，但在醫療費用日益高漲的情況下，貧困人口依然要面臨較高的因病致貧風險。農村的醫療服務機構較少且醫療條件較差，鄉鎮衛生院、村衛生室往往只能提供最基本的醫療救助，在醫療保險鼓勵就近就醫且就醫醫院級別越高則報銷比例越低的情況下，農村貧困人口受限于經濟能力，難以得到及時且高水平的醫療救助。

（四）教育救助制度讓適齡兒童“幼有所教”，但非經濟資助比較欠缺

湖北省致力于改善農村學校辦學條件、完善深度貧困地區“控輟保學”工作機制，防止適齡兒童少年失學輟學并逐步縮小教育資源的城鄉差距。2018年，湖北省為貧困縣投入資金3.57億元，改造義務教育薄弱學校145所;落實家庭經濟困難學生資助資金2.92億元，資助貧困學生14.63萬人次。為進一步落實家庭經濟困難學生資助政策，2018年出臺《湖北省家庭經濟困難學生認定辦法》，將建檔立卡貧困家庭子女、殘疾學生、低保家庭子女、特困人員、孤兒、烈士子女等，認定為家庭經濟困難學生，予以精準資助。目前，湖北省各地依據財力、人力等現實情況，紛紛建立對象識別精準、資助管理精準和服務精準的教育資助工作體系，確保國家資助政策落地生根，不讓一個孩子因貧失學。

成效之外不能忽視的是，僅在經濟層面開展教育救助所能發揮的作用比較有限，因為農村貧困家庭子女和留守兒童的輟學不全是經濟原因導致的，也有缺乏關愛和照顧的因素，因而教育救助還需要探索情感慰藉、生活照料等經濟資助之外的救助方式。

（五）住房救助制度讓弱勢群體“住有所居”，但政策執行不夠規范

住房救助是幫助困難家庭和個人實現住有所居的一項重要社會保障內容。為完善住房救助制度，湖北省2016年出臺《湖北省因災倒損居民住房恢復重建救助指導標準》，按照此規定，因自然災害造成以長期居住為使用目的的唯一住房倒塌或者嚴重損壞，需恢復重建且靠自身能力無法解決居住問題的受災人員，按重建面積控制標準實施救助。為幫助建檔立卡貧困戶、低保戶、農村分散供養特困人員和貧困殘疾人家庭（以下簡稱4類重點對象）解決住房安全問題，2017年湖北省發布《關于進一步加強建檔立卡貧困戶等重點對象危房改造工作的指導意見》，要求嚴格補助對象審核、嚴格補助資金管理、嚴格工程質量和建設標準、嚴格檢查驗收，確保4類重點對象危房改造做到“住房建筑面積適當、房屋結構安全和基本功能齊全，通風良好，配備衛生廁所，實現人畜分離”，確保危房改造戶“建得起、住得下、不浪費、又安全”。

農村危房改造等住房救助政策，切實解決了五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和特困戶等群體的房屋安全問題，但在政策執行過程中還存在一些問題：一是審核復核不嚴格。危房改造一般要按照村級申請、鎮（鄉）政府申報、區（縣）住建部門審批的流程，由于此流程缺乏嚴格的審核復核機制，在村級申請階段極易出現因隱瞞個人收入、家庭財產和就業情況而使個別不符合“最困難群眾，最危險房屋”優先改造原則的農戶，違規享受農村危房改造政策。二是施工管理不規范。農村危房改造的施工點多，監督管理難以適時跟進，有的失信施工單位虛報工程量、以次充好，致使工程未驗收就出現墻皮脫落裂縫、地板起鼓、屋頂漏水等問題，救助效果大打折扣。三是控標不嚴反而增加貧困。本來危房改造是有嚴格面積規定的，但實際上，超面積改造的現象并不鮮見，這使得貧困戶的住房改造面積和自身經濟承受能力相去甚遠，在救助資金有限的情況下，容易在房屋建成后產生新的債務。

（六）災害救助讓受災群眾“困有所助”，但扶貧效果有待提高

為切實做好受災人員生活救助工作，湖北省政府辦公廳于2017年公布《關于自然災害生活救助工作的指導意見》，要求對因自然災害造成生活困難的受災人員，按規定及時向其給予資金和物資救助，保障其基本生活，確保有飯吃、有衣穿、有臨時住所、有干凈水喝、有病能及時醫治。例如，因自然災害緊急轉移人員，集中安置的，由各地統一保障其基本生活;分散安置和需要緊急生活救助的，按照每人每天不低于20元的標準實施救助。對因自然災害導致死亡人員的家屬，按死亡人員每人不低于1萬元的標準發放一次性撫慰金。因災造成房屋倒塌或嚴重損壞，受災人員無房可住、無生活來源、無自救能力的，在應急救助階段結束、恢復重建完成之前對其提供過渡期基本生活救助，每人每天補助不低于20元。因旱災造成飲用水、口糧、衣被等臨時生活困難的受災人員，按每人不低于90元的標準實施救助。對因災導致生活困難的家庭，根據民政部門認定的一、二、三類對象，分別按每人不低于370元、260元、110元的標準實施救助。

自然災害生活救助政策在保障受災人員基本生活方面發揮了重要作用，但在政策落實過程中也有亟待改進之處。例如，在物價上漲快速的當下，現有救助標準對于受災群眾的救濟需求來說，可謂杯水車薪，難以解決根本問題。又如，災情統計數據是救災資金分配的主要依據，由于災情發生的突然性和統計核實的滯后性，災害評估工作很難精準，容易導致災情虛報或救助資金分配不合理。

（七）臨時救助制度為困境群眾“救急難”，但精準性和時效性偏低

近年來，湖北省逐漸建立起“救急難”救助體系，困難群眾遭遇火災、交通事故、重大疾病等意外變故，導致基本生活暫時出現嚴重困難的，均可以向當地民政部門申請臨時救助。針對部分地區存在救助時效性不強、救助水平偏低、救助對象不精準等問題，湖北省民政廳、湖北省財政廳2019年下發《關于進一步加強和改進臨時救助工作的實施意見》，對現有臨時救助政策進行了完善、優化和拓展。例如，強調各地要針對不同的救助類型，簡化、優化臨時救助審核審批程序，對于急難型臨時救助，原則上當天受理當天救助，從發現、受理到發放臨時救助金，最長不超過2個工作日。調整提高臨時救助標準，委托鄉鎮審批的額度從過去低保標準的2.5倍提高至城市低保標準的4倍。對給予臨時救助金、實物救助后，仍不能解決困難的，可通過縣級困難群眾基本生活保障協調機制，采取一事一議的方式適當提高救助額度。規定鄉鎮要建立臨時救助備用金制度，用于處理緊急性突發事件，進一步提高臨時救助的時效性。

臨時救助政策在有效解決群眾突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難和有效化解人民群眾各類重大急難問題方面功不可沒，有助于筑牢社會救助體系的最后一道防線。不過，從實踐來看，還有兩個方面有待完善。第一，政策落實上有偏差。目前，臨時生活救助政策是通過救助對象個人申報、村評議、鄉鎮審核、縣級民政部門領取救助金等程序來落實。由于縣級民政部門面對的救助對象多，難以逐一核實情況，負責資金管理和使用的鄉、村兩級在遇到“難纏戶”和“上訪戶”時，有可能抱著息事寧人的態度，讓不符合救助條件者變為救助對象。第二，救助效果不明顯。臨時救助的原則是“救急救難”，但在鄉鎮沒有直接發放臨時救助資金權力的情況下，邊遠山區的貧困群眾在家庭發生重大變故、急需政府救助時，往往由于信息閉塞、交通不便而難以在第一時間得到救助，致使臨時救助“救急難”的作用沒有充分發揮，影響救助效果。

三、完善農村社會救助制度的路徑

黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要……必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系”。⑤ 這為新時期的農村社會救助工作提出了更高要求，并指明了發展方向。從當前農村社會救助制度存在的問題來看，關鍵要從以下四方面來完善，以助力鄉村振興。

（一）提高救助精準程度

社會救助的精準度關乎社會公平，為減少救助領域“該助的沒助，不該助的卻受助”現象，應充分利用大數據等新技術，加強民政、教育、公安、人社等部門間有關社會救助工作的聯系，完善各部門間的信息共享機制，共同對申請救助者的收入、車輛、房產、社保、納稅等家庭經濟狀況進行核對，并實施社會救助對象的動態調整機制，確保符合救助條件的困難群眾得到及時救助，對不符合救助條件者及時調整，提升社會救助對象認定的準確率。同時，分類設計社會救助扶持政策，即根據困難群眾的致貧原因、貧困程度和救助需求，給予受助對象不同標準和不同方式有針對性的救助，以滿足困難群體的個性化救助需求。例如，為空巢老人提供社區托管照料服務，為失能老人提供智能養老服務，為殘疾人提高長期護理補貼標準，等等。

（二）拓展資金來源渠道

農村社會救助資金主要來源于政府，針對籌資方式單一的問題，應該對籌資方式進行創新，從鞏固現有籌資渠道和研究開辟新來源兩方面下功夫。為此，要在鄉村振興的財政預算中預留一定比例的資金用于完善農村社會救助制度體系，促進社會公平。另外，鑒于財政實力受限于經濟形勢，不能指望財政資金大批注入，需要嘗試新的資金籌集辦法。比如，加大對農村社保的宣傳，在政府承擔托底責任的同時，鼓勵個人、企業、慈善組織等社會力量資助農村社保，并對提供資助者給予政策支持;提高彩票公益金對農村社會救助的資助比例;劃轉部分全民共享的國有資本以補充農村社會救助基金，更好維護農民的合法權益，為農民提供更多保障。

（三）協調推進救助項目

新時期的社會救助要以政府救助為主導、社會互助為補充，并將社會救助與社會保險、扶貧開發、慈善事業緊密銜接，協同推進。一要堅持社會救助與社會保險相結合。比如，建立健全養老保險和醫療保險制度，讓農民老有所養、病有所醫;加快建立并推廣水稻、生豬等大宗農產品的生產保險，提高農村防災抗災能力，減少災害損失;增加農村財產保險等商業險種，提高社會保障水平。二要堅持救助與扶貧相結合，既通過救助解決眼前困難，也通過扶貧促使持續脫貧。比如，支持貧困家庭危房改造，改善生產生活條件，扶持產業發展，增加貧困農民的經營收入。注重扶智，借助就業技能培訓和教育救助，提高貧困家庭的就業能力并阻斷代際貧困傳遞。三要堅持政府救助與社會救濟相結合，即在加大政府救助的基礎上，大力發展慈善事業，通過媒體宣傳，激發社會各界樂善好施的熱情、提高公眾的社會責任感、發揚社會互助精神，向社會廣泛募集慈善資金，彌補政府救助資金的不足。

（四）縮小城鄉救助差距

在城鄉融合發展的趨勢下，社會救助也要摒棄城鄉二元分治的理念，統籌發展，縮小城鄉救助差距。例如，逐年較大幅度地提高農村最低生活保障標準，像城市最低生活保障一樣，確定月標準額;適時動態調整農村五保的集中供養標準，保證救助對象的生活水平不因物價上漲而下降;教育救助“擴面提標”，促進城鄉教育資源均等化，讓更多農村學子困有所助;加大自然災害生活救助力度，力爭讓受災群眾盡早恢復重建;提高危房改造補貼標準，不能讓困難群眾因改造房屋而增加新債務。

注釋：

①《中共中央國務院印發〈鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）〉》，新華網2018年9月26日。

② 參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）》，人民出版社2017年版。

③《廣覆蓋 解急難 兜底線 湖北織密覆蓋城鄉的社會救助網》，《湖北日報》2019年8月26日。

④ 徐昌洪、李俊芳：《織密扎牢民生保障“安全網”——黨的十八大以來全省民政事業發展成就綜述》，《湖北日報》2019年8月29日。

⑤《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定（2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過）》，新華網2019年11月5日。

作者簡介：覃國慈，湖北省社會科學院社會學研究所研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 ?陳 ?艾）