基層財政管理體制的改革發(fā)展路徑

劉寧

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，基層政府對財政管理問題成為重要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作對建設(shè)新農(nóng)村具有重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的重要工作，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政管理體制改革，是改善農(nóng)村公共服務(wù)的需要。我國財政體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政困難，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近5萬個，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬余元，巨額債務(wù)使基層政府運轉(zhuǎn)經(jīng)費匱乏陷入財政危機。我國大部分人口生活在農(nóng)村，通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政困境癥結(jié)，探討基層財政管理體制改革的有效路徑。論述穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村財政管理體制改革，對建設(shè)新農(nóng)村具有重要意義。

一、我國基層財政體制管理現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國基層行政區(qū)域，建國后我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制經(jīng)歷曲折的演變過程。自我國開始實施分稅制財政管理體制，各級政府部門在增收節(jié)支工作中投入大量精力，財政收入增速提升。在經(jīng)濟體制改革影響下，應(yīng)用財政管理體制與財政經(jīng)濟發(fā)展需求脫節(jié)，為梳理財政分配關(guān)系，體現(xiàn)財事權(quán)匹配優(yōu)勢需要加快實施財政管理體制改革。

目前我國基層財政管理體制存在的問題包括財政增收乏力，財事權(quán)出現(xiàn)不對應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付制度不完善等。縣鄉(xiāng)財政是基層財政，財政體制方面自主權(quán)小，現(xiàn)行財政體制制約縣鄉(xiāng)財政增收。財政增收乏力體現(xiàn)在上級集中比例偏高，體制變動隨意性大。目前行政管理體制下我國中央、省市縣鄉(xiāng)五級政府框架，分稅制要求各級政府有獨立收入來源，五級政府框架分稅種無充足稅源。

政府每級得到收入分成有限，為保證中央財政宏觀調(diào)控能力，地方財力比重占比較弱。各級政府有集中財力內(nèi)在驅(qū)動，各地對基層財力分配傾斜，但不能改變基層財力偏低現(xiàn)狀。分稅制采取分稅種與分成共享方式，將稅額少的稅種留給地方。將與經(jīng)濟增長密切相關(guān)的增值稅等分成。雖然現(xiàn)行財政體制能降低征收成本，但受經(jīng)濟發(fā)展水平制約，我國稅收收入不夠均衡，地方小稅占比不大，基層所得收入難以保證政府運轉(zhuǎn)需要。如中央集中增值稅75%，有的省級按比例集中到縣鄉(xiāng)基層僅剩25%。我國缺乏與財政體制確立調(diào)整的法律體系，分稅制改革后得到改變，但具體收支變化頻繁，影響縣鄉(xiāng)財政合理安排收支。

縣鄉(xiāng)政府發(fā)展財源會被上級政府劃分，如所得稅改革按隸屬關(guān)系劃分到按屬地劃分共享是體制改革的進步，有利于培育公平競爭環(huán)境，但由于營業(yè)稅共享改革涉及基數(shù)問題，長期內(nèi)增量大部分被集中到中央政府。目前體制下與經(jīng)濟發(fā)展密切的消費稅、營業(yè)稅大多歸中央、省市三級，縣鄉(xiāng)級財政分享比例小，縣鄉(xiāng)級收入主要是地方小稅，改變縣鄉(xiāng)財政困難狀況缺乏著力點。分稅制改革重要內(nèi)容是國地稅機構(gòu)分設(shè)，對維護稅法尊嚴(yán)具有積極作用，但國地稅財政分離，加大財政部門協(xié)調(diào)政府收支難度。縣鄉(xiāng)政府利用稅收獎勵等手段鼓勵稅務(wù)部門收稅。國地稅機構(gòu)設(shè)置不同于行政區(qū)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管，由我國行政級次過多造成，稅務(wù)機構(gòu)按行政區(qū)劃設(shè)置存在效率低的問題。

改革開放后我國農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平大大提高。設(shè)置農(nóng)村居民生活水平提高，人們對科教文衛(wèi)等公共產(chǎn)品需求增加，城市化發(fā)展要求加大對水電等基礎(chǔ)設(shè)施投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制運行中根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況，支出責(zé)任進行了調(diào)整，但不能適應(yīng)新時期城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展要求。隨著改革深入，縣鄉(xiāng)承擔(dān)新的事權(quán)，如義務(wù)教育取消教育集資財政補充缺口。城市建設(shè)等新事權(quán)增加基層財政支出責(zé)任。受農(nóng)村稅費改革影響，縣鄉(xiāng)增收受限。縣鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員占地方總數(shù)的70%，地方事權(quán)調(diào)整過于頻繁。近幾年地方支出責(zé)任調(diào)整，政府事權(quán)未劃分，存在支出責(zé)任向下級下放問題。如央企老職工按屬地管理等。財權(quán)未下放加重了現(xiàn)象財政困難。

調(diào)節(jié)地區(qū)差別是財政體制的重要任務(wù)，對因地理位置等原因造成地區(qū)經(jīng)濟水平差別，需要以完善的轉(zhuǎn)移支付制度解決。稅收返還作為主要轉(zhuǎn)移支付形式，以承認(rèn)既得利益為前提，在增量調(diào)節(jié)部分加大中央收入占比，過渡期轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范，是符合現(xiàn)代分稅制要求的轉(zhuǎn)移支付形式。全部財政支出中占比不足。專項轉(zhuǎn)移支付制度包括稅費改革、工資性轉(zhuǎn)移支付等。財力充裕可獲得較多轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，不能縮小地區(qū)橫向財力差距。

二、基層財政體制管理改革路徑

我國啟動省管縣財政體制改革后，劃入省管理范圍的縣級單位數(shù)量迅速增加，通過采取強縣擴權(quán)等措施改革取得初步成效，目前省管縣與市管縣體制并存，實際運行中出現(xiàn)體制匹配錯位帶來摩擦問題，省區(qū)劃具有縣級單位規(guī)模小特點，使得省管縣體制改革存在許多問題。針對當(dāng)前我國基層財政管理體制問題，需要通過按事權(quán)劃分財權(quán)，簡化財政管理級次，健全地方稅體系等措施完善我國財政體制，促進基層財政管理發(fā)展。

我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，一些事權(quán)職責(zé)劃分有待探討。具體事權(quán)劃分是不斷完善過程。無論事權(quán)所處層級應(yīng)根據(jù)核定所需財力，財力不足上級財政應(yīng)給予補助。如義務(wù)教育由縣級財政負(fù)責(zé)，應(yīng)根據(jù)在校生核定支出預(yù)算，不能僅給事權(quán)不放財權(quán)。事權(quán)調(diào)整要適應(yīng)簡化管理層級要求，減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，保證有足夠財力協(xié)調(diào)。事財權(quán)確定后上級承擔(dān)支出，上級政府委托下級政府承辦事務(wù)，應(yīng)逐步完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)義務(wù)教育實行縣為主的管理體制規(guī)定，應(yīng)建立義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付制度。

我國行政管理體制下，簡化財政管理層級可采取過渡性辦法。通過省管縣與取消鄉(xiāng)級財政改革，我國政府級次減少為三級，政府層級優(yōu)化對應(yīng)形成中央省市縣財政，規(guī)范各級地方財政關(guān)系。我國大部分省市實行市管縣體制，目的是以經(jīng)濟發(fā)達城市為核心形成一體化發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟格局。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，市管縣體制失去最初功效。其弊端表現(xiàn)為降低管理效率，地級市職能定位不清，城市主動輻射小。市級財政由于受財力制約對縣鄉(xiāng)財政調(diào)控力度小，部分地級市由地區(qū)行署演變，財力不足。城市是區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟中心。城市帶動鄉(xiāng)村靠內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系，取消市縣級財政結(jié)算關(guān)系不影響經(jīng)濟帶動作用。財政省管縣有利于解決三農(nóng)問題。省級財政可以加大協(xié)調(diào)力度，將工作重點放在服務(wù)中心城市發(fā)展。

國際上實行分稅制國家為三級政府架構(gòu)，中央省市進行分稅分級，三級政府財力集中程度不同，集中型財政體制下中央收入占比較大，分圈型財政體制下中央比重較弱，60%左右支出責(zé)任由地方承擔(dān)。有的國家轉(zhuǎn)移支付額占地方支出的60%，上對下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大，中央下政府財力充足。我國地方稅源小，有的稅種受條件限制無法征收。農(nóng)村稅費改革后基層政府面臨收入減少問題，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)關(guān)系建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。對地方稅收制度調(diào)整非常必要。調(diào)整地方稅關(guān)鍵是圍繞主體稅種減輕地方稅體系。設(shè)立專門的市縣稅，使市縣在發(fā)展經(jīng)濟培植財源有好的著力點，體現(xiàn)財政可用財力增長。設(shè)立市縣稅要求明確稅種與管理權(quán)限，理順征收管理體制。

（作者單位：山東省齊河縣財政局）